栗 崢 張海霞

自新中國成立以來的六十余年中，我國國家發(fā)展歷經(jīng)了全能政府、計劃經(jīng)濟、改革開放、依法治國，直至法治中國等多種形態(tài)，國家治理邏輯更替之大、節(jié)奏之快，令全世界嘆為觀止。中國的國家架構錯綜龐大、千頭萬緒，其治理結構包容了多重地域與文化的交織與融合，需要在遼闊國土之上拿捏復雜的治理技藝，構建合理的制度安排，其中路徑之曲折、時續(xù)之漫長、任務之艱難，都超乎想象。

為了帶動一個龐大國家，將其推向現(xiàn)代化的縱深之處，新一屆黨的最高領導層在十八屆四中全會上開旨明義地指出，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。體悟這一治國方略的設計，不難發(fā)現(xiàn)，當下中國法治的發(fā)展軌跡正在其深遠的歷史輪轍中識別并邁向新的路徑方向。

十八屆四中全會決定強調(diào)，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。當公正成為國家治理中的核心價值，司法體制改革將承載更為艱巨的挑戰(zhàn)。被寄予厚望的中國司法是否準備好如此擔當，是否有能力擔負治國重任，帶動龐大的十幾億人前行，司法改革是否會因受到來自各方面的阻力束縛而陷入難以逾越的困境，又該如何化解與克服，這一系列問題直接關乎依法治國的未來，不容小視。而對這些問題的體察與反思，將有助于審視與把握國家治理的內(nèi)在制度邏輯，揭開法治中國的密碼。

一、司法改革中的自利性

作為一個現(xiàn)代化進程啟動之后又經(jīng)歷了漫長而曲折的發(fā)展歷程的“后發(fā)國家”，無論是依法治國的法治夢想，還是案多人少的實際現(xiàn)實，都決定了中國司法改革一直以來都在一種緊迫的“追趕”節(jié)奏推進著司法。司法越落后，改革的開拓性就得越大，這幾乎是世界范圍內(nèi)的一個通例。眾多的歷史舊賬和巨大的趕超壓力，促使中國司法改革難以耐著性子、穩(wěn)著步子等待制度環(huán)境的自然進化，人們需要大量外力的注入以加速法治前行的速度。然而，不容忽視的是，無論是自上而下的頂層設計，還是自下而上的基層創(chuàng)新，司法改革都很難尋求外力，其動力總是來自于自身，總是體制內(nèi)的司法者在改革體制并最終成為改革后體制內(nèi)的司法者，即開端于己、作用于己、并落腳于己，形成一個自創(chuàng)生系統(tǒng)，一場回歸原點的循環(huán)。

要想評判這場自我循環(huán)究竟是良性的還是惡性的，依賴于改革者自利性的強弱。在計劃經(jīng)濟時代，司法機關的司法資源配置被高度控制，地方司法機關受中央與地方人事、財政的雙重領導，人員與財富的分配具有高度依賴性，其自利性并不明顯。然而，改革開放以后，為了改變“統(tǒng)得過死”的局面，充分調(diào)動積極性，一系列司法改革逐步打破了單一的“命令—服從”的關系結構，使各地各級司法機關的自主性大幅提升，隨之而來的是各地各級司法機關作為一個相對獨立的利益主體的角色日益凸顯出來，單位及部門的自利性逐漸成為了司法改革中牽扯各方脈絡的關鍵因素。

司法的自利性表現(xiàn)為三種形式：地方各級司法機關的自利性、司法機關各職能部門的自利性以及司法人員的自利性。由于司法最終通過“人”來運行，所以三者歸根結底于作為人的司法人員的自利性?！肮策x擇學派的基礎是一個從根本上說十分簡單但卻很有爭議的思想——擔任公職的有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解”。*詹姆斯.M.布坎南：《自由、市場和國家：20世紀80年代的政治經(jīng)濟學》，吳良健等譯，北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1998年，第280頁。根據(jù)這一理論，沒有理由認為，司法人員因為具有了一種特殊身份就變成了奉行利他主義原則的天使。對于掌控司法資源分配并處于司法改革關鍵甚至決定地位的司法寡頭們——司法最高層以及各級司法機關中的高層群體來說，作為追求自身利益最大化的自利性主體，他們將會以各種方式擺脫司法體制改革中束縛手腳的控制，鞏固司法權力與資源的壟斷地位，規(guī)避或轉(zhuǎn)嫁改革風險，保持司法寡頭的勢力，以實現(xiàn)自身及小圈子的利益最大化，并由此呈現(xiàn)出奇特的行為邏輯——“選擇性執(zhí)行”。當司法寡頭們嗅到司法改革中的“商機”時，他們會不遺余力地力推改革，擴大優(yōu)勢地位；當改革傾向于對其進行限權與約束時，他們就會消極不作為或變相抵抗。司法寡頭們究竟是改革的動力還是阻力，完全依賴于其對改革的打量和對自身利益的考量。而實際上，由于他們處于各級司法機關的核心位置，司法改革的推進過程是不可能繞開他們完成的。因此，司法改革的成敗很大程度上依賴于他們是“唯命是從”還是“靈活變通”。

實際上，司法寡頭，尤其是位于中層和基層的司法機關中的寡頭，往往具有“靈活變通”的資本，這個資本便是對司法改革成效信息的壟斷與獨占。雖然司法改革的方案是自上而下的，但檢驗改革成效的信息卻是自下而上反饋的。高層所期待的正是基層所掌控的，這恰是一種反向的控制：如果對自己而言，無利可圖或陷入被動，那么即使改革總體成效明顯，反饋的信息也往往是“收效甚微”；反之，如果對己有利或漸入佳境，那么即使改革慘淡，反饋的信息也是“成效明顯”?；鶎幼钋宄母锏恼鎸嵆杀竞托б?，它們利用自己的信息優(yōu)勢往往能牽動頂層的選擇，使改革成果以最有利于己的方式呈現(xiàn)。對信息的壟斷實質(zhì)上賦予了司法寡頭們靈活變通的權力，由于缺乏有效的監(jiān)督渠道與信息甄別手段，這種帶有傾向性的、唯一的信息回饋機制就自然成為了司法自利性的保障工具。

即使是“唯命是從”也存在其致命的缺陷。此輪司法改革的目標之一即是“去行政化”，但“唯命是從”恰恰是行政化的。準確地說，司法改革并沒有獨立的推進機制，改革的推進依附于現(xiàn)行司法體制，而這一體制恰恰帶有濃重的行政化色彩。司法機關及其個人既是改革者又是被改革者。改革力度越大，預示著行政執(zhí)行力越強。改革正以行政化的方式去行政化，其結果必然是邊緣行政現(xiàn)象的表面淡化與核心行政權力的隱性增強，因為沒有核心行政權力的支撐，改革就難以推向縱深；而沒有表面行政現(xiàn)象的淡化，就不足以傳達改革的成效，因此，唯有兩者兼?zhèn)?，才能達到“預期”的目標與效果。

綜上可見，在特定的司法體制環(huán)境下，基于自身特殊效用目標與自利性的現(xiàn)實，司法機關及其個人在司法改革的進程中保留著一種“選擇性執(zhí)行”，改革方案的實施受到執(zhí)行者自身偏好的影響，在改革的既定目標與個人利益取向相沖突時，他們很可能會扭曲改革的軌跡，添加寡頭利益，并重組司法改革的變量，使改革實際成效帶有極大的不確定性與差異性。

二、司法改革中的試點邏輯

中國司法改革的路徑(包括一系列碩果)都不是建立在高度自洽的邏輯論證基礎之上的。改革前夕，改革者很難對改革方案作出合理性與可行性的充分論證，根源在于認知的分散與信息的不確定。司法改革的相關認知與信息并非恒定可知，改革者與執(zhí)行者、頂層與基層、理論界與實務界之間及其各群體內(nèi)部成員之間，秉持著高度個性化、專業(yè)化、地方化的不同認知與判斷，這些認知與判斷是不同質(zhì)的，所以，改革者很難以體系化的邏輯人為設計改革路線圖，而只能在長期的“試錯性探索”中逐步摸索。哈耶克認為，文明于偶然之中獲得的種種成就，實乃人的行動的非意圖結果，而非一般人所想象的條理井然的智識或者設計的產(chǎn)物。*哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟秩序》，賈湛等譯，北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1991年，第74頁。法治文明作為一種社會秩序形態(tài)，是“人之行動而非人之設計結果”。司法改革形成的法治秩序所依賴的認知，“從未以集中的或者完整的形式存在，而只是以不全面而且是時常矛盾的形式為各自獨立的個人所掌握?！?哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟秩序》，賈湛等譯，北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1991年，第74頁。

當然，即使認知上能夠達成共識，改革的風險與成本也不允許改革者采取激進式的步伐邁進。改革方案越激進，需要破除的舊有體制與制度習慣就越徹底，對既得利益圈與行事規(guī)則的沖擊就越強烈，所受到的人為阻力與人際沖突自然會異常棘手，摩擦成本也會畸高。同時，激進式改革是“整體發(fā)包”“一次性重新簽約”的，成敗就此一舉，改革者將承受巨大的改革風險與失敗的責任，需要支付的政治成本會很高，且沒有回旋的余地。對于國家司法制度這樣一個宏大層面上的如此“冒進”的改變，改革者很難心存足夠的勇氣與信心。于是，中國司法改革與依法治國方略的推進只能“分步走”，逐步從不優(yōu)狀態(tài)到次優(yōu)狀態(tài)并最終邁向最優(yōu)狀態(tài)。

但問題在于，我們都清楚的是，什么樣的司法制度是最優(yōu)的，可是不太清楚的是，怎樣才能從一個不優(yōu)或是次優(yōu)的司法狀態(tài)調(diào)整過渡到一個最優(yōu)的狀態(tài)。盡管我們對現(xiàn)有司法體制的諸多弊端達成了一致的“深惡痛絕”，也持有強烈的改革熱情與迫切心，但具體的步驟、實際的運行、細節(jié)的操作，改革者與理論界都是陌生的，甚至“前三拍”和“看三步”都缺少計劃。于是，司法改革被迫依賴一條“放權+試錯”的路徑。

實際上，由于中央并未確定下一步改革的方向與路徑，在具體操作上又可能存在分歧，因此，決策層迫切需要通過部分試點單位的成敗效果反饋來審視下一步改革的路徑選擇，并驗證選擇的合理性與可行性，以便推廣。為此，中央必須讓地方在某些基本原則框架之內(nèi)自由地“經(jīng)營”改革，賦予其足夠的自主權，并對他們在改革嘗試中擴張自主權的沖動保持必要的容忍與忽略。

作為一個幅員遼闊的泱泱大國，各地各區(qū)域的司法資源品質(zhì)、制度環(huán)境條件、人文意識觀念具有極大的不均衡性，一個區(qū)域有效的司法制度安排在另一區(qū)域未必有效，所以，直接由中央統(tǒng)一劃定、推行某種未經(jīng)檢驗的司法改革方案將面臨巨大的政治與社會風險。而且，體制性創(chuàng)新與突破往往來自于底層實踐中的嘗試，嘗試必然會成敗參半，甚至過大于功，只要不是自發(fā)的制度進化，而是強調(diào)人為的制度創(chuàng)新與變革，錯誤就不可避免，試錯也就是必然的代價。司法改革的決策層深知此意，所以只能授意放權，賦予試點單位更大的自由施展空間來反復多次試錯，以換取經(jīng)驗的總結與成功案例的累積。整個司法改革過程呈現(xiàn)出明顯的“摸著石頭過河”的試錯特點，下一步的改革思路與設計，是由上一步改革的反饋總結而派生出來的，甚至是“非法”實踐出來的，或者“歪打正著”“一不小心”出來的。

這種“放權默許—嘗試對錯—反饋總結”的試點邏輯兼顧了經(jīng)濟低成本與政治高實效的雙重優(yōu)點。如果試點成功，證明改革方案的執(zhí)行成本是預期所能承受的，凈收益大于投入，且未引發(fā)司法體制內(nèi)外的動蕩與不安，具有較強的可行性與普適性，那么中央會以立法或者文件的形式將其合法化、常態(tài)化。如果試點失敗，試驗的結果表明新方案對既有制度的沖擊弊大于利、收益不足，或者即使收益可觀卻引發(fā)諸多體制不穩(wěn)定因素，進而可能產(chǎn)生不利的政治后果，那么中央將會終止或者廢止這一方案，抑或不了了之。這一運作模式不僅為中央在改革方向、時機、路徑、手段等方面提供了充分的回旋余地，而且也為地方試點的失敗預留了空間與說辭。如果能將試點的成功經(jīng)驗推廣到全國，則必然是中央改革決策有方的體現(xiàn)；如果一旦發(fā)現(xiàn)不妥而及時終結，也同樣不會減損中央的權威，完全是地方試驗方法不當、不得要領的表現(xiàn)。

同時，作為試點單位的基層也會嘗到試點的好處與甜頭。實際上，中央期待改革成效越急切，給予的支持性政策就會越優(yōu)厚。在賦予了極大自主權的情況下，試點單位將處于前所未有的、極度寬松的制度環(huán)境之中，儼然成為“司法特區(qū)”與“規(guī)則自貿(mào)區(qū)”。被默認的授權會極大刺激自主性擴張的欲望，權力因邊界的模糊而向外拓展。要知道，放任就會產(chǎn)生任性。地方會“用足政策”“打擦邊球”“靈活變通”，將諸多不合規(guī)范的做法與私利滲透到寬松的體制之中。尋求自利性有了司法改革的旗號作為“掩護”便會一發(fā)而不可收拾。作為一個有著自身利益與特殊效用目標的試點司法機關及其個人，都會將中央政策用盡并不斷擴張甚至嘗試突破，此時，很有可能已經(jīng)不再趨向司法決策層的改革初衷，而或多或少地偏向于自身特定的效用目標與利益。而為了掩飾其中的真實意圖，并持續(xù)獲取中央更大更多的支持，試點單位只能“報喜不報憂”，做足表面文章與數(shù)據(jù)粉飾，力圖呈現(xiàn)一片繁榮的績效最大化場景，贏得上級的首肯。有關改革中現(xiàn)存的問題與失敗的信息將至少不會反映在自上而下的官方報呈文件中，改革中那些如此重要且真實的問題的發(fā)現(xiàn)與揭示只能期待高層的敏銳覺察與基層的個別良心。

三、個人意志、政治動員與短期機會主義

中國司法改革的運行方式是“發(fā)包制”的。中央將司法改革任務、要求與預期目標一次性“發(fā)包”給下級，并逐級分配“整塊任務”，各級各單位各領任務，按照計劃時間表上交預期成果。為了保證任務的順利完成，中央會同時放權給改革單位較大的自主創(chuàng)新空間。不過，在中央不間斷授權的過程中，并未同時建立起相應有效的監(jiān)控機制，權力與對權力的監(jiān)督并不是同時下放的，缺乏對權力的管控與制衡，地方司法改革的自主權會本能地擴大，這就使得地方在一定程度上擺脫了中央與上級的制度化約束，而根據(jù)以往幾輪改革經(jīng)驗，地方司法部門自主性的擴張往往會在很大程度上演變?yōu)榈胤剿痉I導個人意志的膨脹。實際上，自主創(chuàng)新的層級放權并不會真正落腳到基層，各級司法機關會層層截留本屬于基層的自主權，司法改革的真正控制者恰恰是傳達中央與上級文件精神、指導下級執(zhí)行的中間層——各級司法機關中的高層領導及部門領導，尤其是“一把手”。

“發(fā)包制”的運作邏輯實際上是唯“一把手”是問的領導負責制?！耙话咽帧币摀懈母锏牡檬В哉兂蓴≌撚⑿?。這種落實到人的簡單化改革方式客觀上賦予了部門負責人大權獨攬的合法性，其結果是地方司法官員的恣意專行。缺乏有效的改革權的分割與制衡機制使“原來下放給一個集體或組織的權力落入個人之手，而這個集體或組織又無法監(jiān)督約束領導人手中的權力，那么國家權威的碎裂化從根本上就變成了一種國家權力的個人化和私有化，也就是國家權威的空心化(Hollowed Out)。國家、集體和組織變成了一個空殼，而個人才是公共權利真正的主體?！?戴長征：《國家權威碎裂化：成因、影響及對策分析》，《中國行政管理》2004年第6期。

強化領導個人意志的“發(fā)包制”改革將對一線辦案造成三種傷害：其一，對辦案人員的管控牽制了案件辦理。如果維系辦案人員個人發(fā)展的全部話語權全通過領導層加以控制的話，那么法官、檢察官“前臺”的行事將完全聽命于“后臺”的操作，審判權、檢察權會被嚴格限制，法官、檢察官難以有真正的辦案自主權，這為司法公正、當事人權利的保障帶來了諸多負面效應。這種以行政意志干預法官、檢察官辦案的方式，有悖于司法規(guī)律：一是使訴訟程序中應然的法治目標、程序價值、司法獨立性形同虛設，使訴訟規(guī)則流于形式，司法的穩(wěn)定性與可預期性被嚴重破壞。二是使民眾失去對司法的信任、對法治的信仰，法官、檢察官一旦對內(nèi)屈從，對外就難以秉公，民眾自然不會尊重法官、檢察官。三是行政力量的強化促使民眾“信訪不信法”，當事人會選擇觸動行政神經(jīng)的方式要挾法官、檢察官，將司法制度信訪化、“把事情鬧大”以博得更多的行政干預，這進一步壓縮了依法裁斷的可能性空間。

其二，對法官、檢察官的過分把控容易滋長灰色尋利行為。由于領導層掌握對法官、檢察官的絕對人事權與案件決定權，這一權力可以直接或間接為司法腐敗提供溫床?！罢驗檫@種干預機制的存在，導致希望勝訴的當事人和代理人往往會盡量通過這種行政路徑去影響審判人員對案件的審理。由于法院內(nèi)的各級領導都具有一定行政權力，這些權力的內(nèi)容構成中有的就是對案件審理或處理的干預權，而有的可以間接轉(zhuǎn)化為干預權。因此，法官只要獲得這些權力就可以得到自己正常收入以外的收入即經(jīng)濟學上所謂的“超額利潤”也是“經(jīng)濟租金”。由于存在經(jīng)濟租金，租金的存在必然刺激人們“尋租”，如同利潤的存在后刺激人們“尋利”一樣?！?張衛(wèi)平：《論我國法院體制的非行政化》，《法商研究》2000年第3期。為了獲取“經(jīng)濟租金”，主管領導就成了當事人“主攻的對象”。而且，由于領導層不直接處理案件，其“主攻”的方式也就不易被人覺察。對法官、檢察官而言，為了實現(xiàn)對自身發(fā)展上的“利好”，在領導過問或者向上級匯報之際，借機“討好”，為未來升遷投資，或者期待“情感性回報”都是“情理之中”的。這樣一來，就大大助長了司法各方的“灰色交易”，提高了司法腐敗的幾率。

其三，動力機制的喪失引發(fā)“退出一線”的功利傾向。行政個人意志的過度侵蝕極大地挫傷了一線法官、檢察官辦案的榮譽感與積極性，因領導審批的存在，辦案正確并非功勞，辦案錯誤卻是責任。獨立的思考、自由的裁量、解決疑難案件的成就感全然消逝，辦案的動力與責任心逐漸弱化，難以激勵法官、檢察官的司法工作。其結果是一線法官、檢察官消極怠工、疲于應付，誘發(fā)強烈的等待或依賴領導決定的意識，缺乏自主性與自覺性。與此同時，一旦在一線積累了一定的年份與業(yè)績，經(jīng)驗豐富的高素質(zhì)辦案法官、檢察官便急于脫離一線，轉(zhuǎn)而追求清閑而又有提升空間的二線崗位。當全體法官、檢察官都經(jīng)歷或者意識到這一點時，一線辦案人員的填補只能依靠剛剛?cè)肼?、缺乏?jīng)驗和能力的新手，這樣一來，一線業(yè)務部門不再是一個聚集優(yōu)秀司法人才的場所，而成為一個鍛煉新手的培訓基地和法官、檢察官升遷的跳板。

個人意志的凸顯不僅會傷及一線辦案，同時還會影響領導層的工作重心。就地方司法“一把手”而言，改革的效用目標存在一定的矛盾——改革公共利益的最大化與政績最大化之間的沖突。在20世紀90年代以前，兩者的沖突并不明顯，政績的最大化正是以公共利益的最大化為主體的。但進入21世紀，隨著各地經(jīng)濟攀比與政績競爭的多重壓力，追求短期政績的機會主義開始成為地方司法領導的普遍沖動，并進而變成了他們的核心政治偏好。對于身處干部崗位考核機制與司法指標化管理之中的司法領導，政績最大化是實現(xiàn)其政治晉升的最主要資本，當兩者發(fā)生沖突時，犧牲改革公共利益很可能成為他們的選項。而一旦既獨握改革大權，又帶有政績最大化的偏心，那么這些改革的實際操控者將以功利化策略彎曲改革路線，引發(fā)改革運行過程中的一系列變異。

況且，追求司法改革的長期打算與長效機制的建立并不符合官員任職期限與屆別的實際現(xiàn)實。領導職位的頻繁變動與官員的普遍流動客觀上限制了改革的目光，使其只能聚焦于那些能夠在短期速見成效的政績工程，其結果是，司法改革的諸多方面被選擇性執(zhí)行，上屆推行的舉措被擱淺或終止，需要持續(xù)的已不再兌現(xiàn)，新的項目重點被重新推崇，改革的中心工作發(fā)生根本的轉(zhuǎn)移，這些都會極大地沖擊司法改革的常規(guī)程序與機制，打亂改革的步伐與節(jié)奏，加劇改革的低效率。

那么，新一屆司法領導如何在短期內(nèi)快速有效地完成政績最大化的呢？答案是依賴“政治動員”?！罢蝿訂T”是我國行政管理模式的一項重要方式，即“在國家利益、民族利益、人民利益的名義下，運用思想輿論和宣傳教育等政治社會化手段調(diào)動民眾對執(zhí)政者及其決策的認同、支持和配合，從而加強政治體系的施政能量，促進決策的貫徹執(zhí)行?！?胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第312頁。當某項司法改革工作對政績的凸顯與自利的維護具有重要作用時，地方司法領導往往會將其提升到政治任務高度，標注為中心工作，通過自上而下的政治動員，集中力量突擊開展。這種動員方式有三大優(yōu)勢：一是一旦被抬高到政治任務高度，便可以不計成本，不顧其他因素，動用一切手段，不達目的不罷休；二是一旦用政治動員的方式推行，便可以不問程序與過程，不拘泥于政策規(guī)范與常態(tài)要求，“不按套路出牌”，只求結果；三是一旦以政治動員的理由推廣，便可以以行政手段集中人力、物力、財力，調(diào)動司法程序中難以調(diào)動的黨政能量突擊解決問題。這種采取一切手段、突破極限的方式自然比常規(guī)的改革措施奏效得多，達到短期的高效力也輕而易舉，但是可以想象，其背后傷害的卻是司法的規(guī)范化與程序化，如此一來，改革的規(guī)矩會被顛覆，要知道，以無規(guī)矩的方式進行改革以建立規(guī)矩是難以擁有自洽性的。

不僅如此，當以政治任務的動員方式將一項改革工作變成中心工作、以壓倒性的行政力量促使職能部門貫徹落實時，司法職能部門的常態(tài)化規(guī)范與既定程序也被破壞，他們變成被動地等待上級部署中心工作、直接執(zhí)行中心工作的載體與工具。而越出正常案件辦理與司法運行的范圍，重新定位某項行政色彩濃郁與個人意志鮮明的中心工作，很有可能使司法體制走向無序。當沒有什么不能逾越、沒有什么不能突破、沒有什么不能改變時，改革就失去了方向與意義。

四、司法改革困境的克服

為了保持司法改革的同質(zhì)性、一貫性和純粹性，防止改革陷入上述困境、預防風險，單純強化司法體制內(nèi)改革的具體措施是不充分的。筆者認為，應該在司法改革之外著力開拓“第二戰(zhàn)場”，至少包括三個方面：

其一，建立獨立的信息反饋體系。司法改革中流動的血液正是信息。由于行政體制的特點，“上令下從”并非難事，改革能否確保上下一心、步調(diào)一致，關鍵是看自下而上的信息反饋是否準確、暢通。無論好壞，頂層能夠得知基層的真實狀況是改革成功的首要保障。因此有必要建立一個獨立司法體制之外的、不受司法體制干擾的信息反饋機制。為了突出獨立性，筆者建議，上級司法部門應派員常駐試點改革單位，其派駐人員的人事、薪金、管理仍歸屬于上級部門，派駐人員的主要任務是觀察、參與、收集試點單位的實際改革情況，整理統(tǒng)計數(shù)據(jù)，走訪具體辦案人員，廣泛聽取基層的呼聲與意見，并匯總所有信息，制作改革適時跟蹤報告，定期逐級上報。信息反饋者必須中立，否則所反饋的信息必會帶有主觀性與自利性，從本單位中選擇人員反映本單位情況并經(jīng)本單位領導審批后上報的信息，其偏差程度可想而知。因此，委派中立超脫的信息員常駐改革一線，充當改革的“前哨”和“偵察兵”，其作用不可小視。

同時，為了全面掌握各地改革的整體狀況，中央司法體制改革領導小組還應建立專門的信息分析與處理部門，引進專業(yè)技術人員與法律從業(yè)人員，對全國各地匯總而來的海量信息進行分類、甄別、統(tǒng)計、加工、制表、繪圖等，形成反映全國司法普遍問題與現(xiàn)象的頗具說服力的調(diào)研報告。只有掌握準確、全面、科學的改革分析報告，決策者的“頂層設計”才有的放矢，才能有針對性地計劃下一步改革的方向與步驟。

其二，建立內(nèi)部制衡機構。為了防止司法改革中的“一言堂”，避免自利性的過度泛濫，司法體制內(nèi)部應建立權力制衡結構。一種可行的方案是試點單位建立司法改革協(xié)調(diào)委員會，以全面負責本單位各項改革措施的開展。司法改革協(xié)調(diào)委員會的委員由三部分組成：第一部分是該司法機關的主要領導以及各部門負責人；第二部分是吸收各領域從事一線實際辦案的司法人員代表，代表的人數(shù)應當考慮到本單位人員結構的實際比例，按照比例產(chǎn)生，比如，某司法機關從事一線辦案的司法人員，按照60后、70后、80后的年齡比例，總比為1∶2∶3，那么吸收進入委員會的委員代表也應按照此比例產(chǎn)生，其他標準(如性別、工齡等)皆可以依據(jù)比例原則產(chǎn)生，以保障代表真實反映該單位成員的真實結構；第三部分是吸收本單位之外的法律人士，尤其是既熟知法學理論又熟悉法律實務的專家學者，這一群體既專業(yè)又中立，如果人數(shù)規(guī)模與第一部分領導層相當，則可以很好地中和司法機關領導的壟斷性與自利性，實現(xiàn)權力的有效約束。司法改革協(xié)調(diào)委員會可以采取集中討論協(xié)商的形式落實改革的具體措施，當遇有意見分歧時，可以以每人一票的方式投票表決，以確定最終的方案。該方案可報呈上級部門委員會討論，如被駁回，可以重新協(xié)商或者邀請上級部門委員會委員參加，共同商定。這種民主參與與權力制衡方式可以有效防止改革權的私用與濫用，而且可以注入更多公共利益與司法人員普遍需求等因素，矯正單一的司法政績觀。

當然，權力制衡的方式是多種多樣的。各地區(qū)、各單位可以根據(jù)自身組織與工作習慣的實際情況靈活多樣地設計選擇符合本土資源與特色的形態(tài)，無論怎樣的形態(tài)，只要充分融入各層級、各類別司法人員的多方利益與需求，均可以有效束縛私利與恣意。

其三，建立長效的問責機制。司法改革成在長效機制的確立，敗在急功近利。為了防止領導干部以任屆為限，追求短期利益，破壞改革長效機制，筆者認為，必須建立長效的問責機制，以此取代政績考核制。政績考核制是一種積極推進型的激勵機制，即“創(chuàng)出政績獎勵，闖不出就要打板子”。這種運行機制從本質(zhì)上而言是行政化的，而非司法化的，與司法運行的規(guī)律與法治價值的追求相悖。問責機制是一種相對消極的機制，即僅在存在明顯或者重大過失時才予以問責，也就是說，“沒有政績不懲罰，捅了簍子才打板子”。這種激勵機制實際上是使司法改革的實際操作者穩(wěn)住步子，一步一個腳印地把改革方案落實到位，不圖快、不圖速見成效，只求對法治有益。同時，“捅了簍子打板子”也是對領導層消極不作為的一種控制與約束。長效的問責機制可以超越任期與屆別的限制，對作出決定的領導給予終身追責的可能，以防止其因變換崗位而脫責。其實，長效問責機制的最大威力在于威懾，迫使司法改革操控者精心推敲、謹慎決策，確保司法改革平穩(wěn)而有力。

“誰在改革中受益？”是司法改革中最需要回答也是最難回答的問題，它包括兩個層面：一是“誰該在改革中受益？”二是“誰會在改革中受益？”我們當然希望這兩個問題的答案是一致的，但是，如果我們不小心區(qū)分兩者的差別，不謹慎對待彼此的關系，不時刻做好隔離與防范，那么，期待答案的一致就只會是我們的一廂情愿。要知道，在一個龐大的司法體制改革之中，有太多人、太多事與太多利益，讓兩個問題混淆不清。司法改革的首要任務就是要防止這兩個問題上演“雙簧戲”，因為凡是看到這場“雙簧戲”在上演的人都將是這個法治時代的悲劇人物。