劉 寧

礦產(chǎn)資源是人類賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步起著舉足輕重的作用。然而，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度不健全的問題使得農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家與集體之間的產(chǎn)權(quán)糾紛一直存在，成為制約我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率的重大障礙*參見余紅、羅瑋琦：《礦業(yè)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的沖突解決方式探析》，《西南石油大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第4期。。從根本上來說，農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家與集體的糾紛實質(zhì)上是在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不夠明確或礦產(chǎn)國有與土地集體所有造成的制度困境下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配糾紛，而現(xiàn)有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的這種困境嚴(yán)重制約了我國礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易市場構(gòu)建的進(jìn)程。因此，要消除農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家和集體間的產(chǎn)權(quán)糾紛，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變革，加速構(gòu)建礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易市場機(jī)制，提升礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率，就亟需在堅持礦產(chǎn)資源國有的前提下，進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的制度設(shè)計，并在實際操作中合理解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的利益配置問題。為此，國家要在礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革和實際操作中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地所有權(quán)而生的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)要求及其收益合法化、制度化，積極探索礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家與農(nóng)村集體之間經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益和諧共贏、良性互動的新型模式。

一、我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本內(nèi)容與內(nèi)在缺陷

長期以來，我國的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下建立起來的，礦產(chǎn)資源歸國家所有。改革開放以來，在市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立并逐步得到完善后，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率，在堅持礦產(chǎn)資源國家產(chǎn)權(quán)的前提下，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變革，逐步構(gòu)建成熟完善的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場已成必然趨勢。

1.現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容

改革開放以前，我國礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和使用權(quán)都?xì)w國家，開采企業(yè)在國家計劃安排下對礦產(chǎn)進(jìn)行無償開采。20世紀(jì)80年代初，國家開始嘗試建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，并開征礦區(qū)使用費(fèi)，通過實施礦產(chǎn)資源勘探和開采許可證制度、有償開采制度、稅費(fèi)制度和礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督管理制度，逐步建立起一套礦產(chǎn)資源有償使用和勘探開采權(quán)有償取得的制度體系。1996年，國家頒布《礦產(chǎn)資源法》修正案，將國務(wù)院確定為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的行使主體，完善礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，調(diào)整礦業(yè)權(quán)的審批年限，進(jìn)一步強(qiáng)化了礦業(yè)權(quán)的排他性，允許礦山在一定條件下以拍賣、出租或轉(zhuǎn)讓的形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。1998年之后，國家相繼出臺《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等三個關(guān)于礦產(chǎn)資源勘探、開采的行政法規(guī)，并自2000年起陸續(xù)出臺一系列關(guān)于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，明確礦業(yè)權(quán)市場由一級出讓市場和二級轉(zhuǎn)讓市場構(gòu)成，逐漸打破了過去礦產(chǎn)資源勘探權(quán)和開采權(quán)單純依靠行政許可和禁止流轉(zhuǎn)的僵化機(jī)制，極大地提高了市場對礦產(chǎn)資源的配置能力和礦產(chǎn)資源的勘探、開采效率。

2.現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在缺陷

我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的變革經(jīng)歷了一個由國家和政府主導(dǎo)到市場開始發(fā)揮作用的漸進(jìn)過程，而且讓市場配置礦產(chǎn)資源必將成為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變革的方向。然而，市場機(jī)制能否成為礦產(chǎn)資源配置的主要方式，還取決于能否建立起明晰的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，即能否保證礦產(chǎn)資源的國家產(chǎn)權(quán)在實際操作層面得到切實貫徹或此種貫徹所面臨的制度障礙和現(xiàn)實制約能夠得到消除。實際上，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排與市場機(jī)制的矛盾雖然隨著礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體制的建立而有所緩解，但沖突卻仍然存在。由于礦產(chǎn)資源國家產(chǎn)權(quán)虛置和產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)受集體土地產(chǎn)權(quán)制約，所以在礦產(chǎn)資源勘探權(quán)和開采權(quán)流轉(zhuǎn)中，交易費(fèi)用居高不下、資源配置效率不高、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞補(bǔ)償機(jī)制不健全等問題一直存在*參見彭志紅、胡婷婷：《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的思考》，《老區(qū)建設(shè)》2010年第10期。。這說明，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度仍然存在市場化改革的空間，其制度設(shè)計的內(nèi)在弊端主要有以下幾個：

一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體虛置，國有產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)。在我國礦產(chǎn)資源的制度設(shè)計中，產(chǎn)權(quán)主體的制度界定相當(dāng)明確，即礦產(chǎn)資源歸國家和全民所有。從這樣的制度設(shè)計來理解，礦產(chǎn)資源作為國家的公共財產(chǎn)，理論上只能由國有企業(yè)代表國家對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘探和開采。然而，在現(xiàn)實中，從事礦產(chǎn)資源開采的不僅有國有企業(yè)，還有集體企業(yè)和民營企業(yè)。如此，礦產(chǎn)資源的制度規(guī)定與現(xiàn)實操作便出現(xiàn)了脫節(jié)。國務(wù)院作為礦產(chǎn)資源的所有者和管理者，因全面實施直接管理的成本過高，故在現(xiàn)實中往往將所有權(quán)和管理權(quán)以委托—代理的形式層層下放，于是就形成了層級管理和委托經(jīng)營的局面。然而，因我國尚未建立起對此類代理主體進(jìn)行有效監(jiān)督管理的長效機(jī)制，所以國務(wù)院的礦產(chǎn)資源所有權(quán)往往在各級代理主體的經(jīng)營中處于失效狀態(tài)，使得礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)主體事實上出現(xiàn)虛置，國有產(chǎn)權(quán)有名無實。

二是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成本高，使得礦產(chǎn)開發(fā)成為權(quán)力尋租的溫床。我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計中理論與現(xiàn)實的脫節(jié)造成礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不完整，妨礙了產(chǎn)權(quán)交易制度的建立。同時，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理中存在嚴(yán)重的市場與政府錯位、部分職能和管理范圍條塊分割以及配套政策、法規(guī)不健全等問題，使得政府在行使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)時失去了市場機(jī)制的約束而處于絕對優(yōu)勢地位。對礦產(chǎn)資源的勘探、開采企業(yè)而言，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)國有及國務(wù)院通過委托—代理關(guān)系構(gòu)建起來的分級管理體制實際上造成了權(quán)力的單向流動，礦業(yè)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易中往往處于不利地位，因缺乏市場競爭機(jī)制，只能接受各級政府管理部門的定價而付出高昂的交易成本。國務(wù)院將礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分解為各級政府管理部門的勘探權(quán)和采礦權(quán)，并通過許可證制度將這些權(quán)利具體化，其缺乏彈性的制度設(shè)計本身為相關(guān)管理部門的權(quán)利尋租提供了條件。相關(guān)企業(yè)為獲得勘探權(quán)和采礦權(quán)，只能向相關(guān)管理部門送禮行賄，大大提高了經(jīng)營成本，而且催生了權(quán)錢交易、權(quán)色交易等各種腐敗行為，惡化了社會風(fēng)氣，敗壞了黨和政府的形象。與此同時，相關(guān)管理部門在接受了企業(yè)的錢款或美色后，又會利用自己掌握的權(quán)力把勘探權(quán)和采礦權(quán)低價轉(zhuǎn)讓給行賄企業(yè)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

三是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，交易市場不健全。我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易法規(guī)對礦業(yè)產(chǎn)權(quán)交易做出了過多限制，在一定程度上制約了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)。如探礦權(quán)獲得者必須在劃定區(qū)域中勘探，勘探完后必須經(jīng)相關(guān)部門審批才能將勘探權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。再如采礦權(quán)獲得者因企業(yè)合并、改組、分立、合作合資或出售企業(yè)需要流轉(zhuǎn)礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的，必須經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)。這說明，在現(xiàn)行礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度下，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全由政府主導(dǎo)，處于政府的嚴(yán)格管控之下，而礦產(chǎn)資源的配置主要通過政府的行政許可來實現(xiàn)，市場對礦產(chǎn)資源的配置能力受到政府行政權(quán)力的極大削弱*參見覃蘭靜、唐小平：《中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的方向——市場化》，《資源產(chǎn)業(yè)》2004年第2期。。在礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)管理中，政府不僅代表國家行使產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)力，而且對礦業(yè)開發(fā)中的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等負(fù)有行政責(zé)任，使得市場對礦業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督作用大為削弱。

二、農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家與集體發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛的根源

科學(xué)有效地界定產(chǎn)權(quán)從來都是市場經(jīng)濟(jì)的一個顯著標(biāo)志，清晰的產(chǎn)權(quán)界定也是保障市場交易順利實現(xiàn)的基本條件*參見孫曉偉、張莉初：《我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)與改革路徑分析》，《煤炭經(jīng)濟(jì)研究》2014年第6期。。這是因為在產(chǎn)權(quán)清晰的制度環(huán)境中，可以非常明確地解決各個權(quán)力主體的利益分配問題，從而盡量減少制度環(huán)境和利益分配問題對生產(chǎn)過程的制約，保證市場參與主體充分調(diào)動各種資源提升生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本。礦產(chǎn)資源作為一種耗竭性、稀缺性的不可再生資源，其產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計將直接影響到權(quán)力主體的利益和礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用效率。雖然我國《憲法》《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》等法律法規(guī)都規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，土地所有權(quán)歸國家和集體所有，但在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的實踐中，因礦產(chǎn)資源必須附著于土地之上，所以礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)之間存在難以割舍的必然關(guān)聯(lián)，使得礦產(chǎn)資源國家產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)往往受到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制約，從而在礦產(chǎn)開發(fā)中引起國家與農(nóng)村集體組織的法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛。

1.農(nóng)村礦業(yè)產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)分屬不同的法律主體

礦產(chǎn)資源必須附存于地表或地下，其與土地存在天然的關(guān)聯(lián)，因而基于礦產(chǎn)和土地的產(chǎn)權(quán)配置制度也必然與其存在難以割舍的關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)物權(quán)理論認(rèn)為，礦產(chǎn)資源既然必須依存于土地，那么土地產(chǎn)權(quán)中也必然應(yīng)當(dāng)包含礦業(yè)產(chǎn)權(quán)。在此理論指導(dǎo)下，西方國家如美國的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)融為一體，因而并不存在礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度與實際操作的沖突。然而，我國農(nóng)村的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)卻分屬不同的法律主體*參見吳文潔、胡?。骸秲煞N財產(chǎn)權(quán)利的沖突：油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)》，《西安石油大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2007年第3期。。我國憲法規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于集體所有。此外，農(nóng)村的宅基地、自留地、自留山等也屬于集體所有。同時，對于農(nóng)村的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，我國《憲法》明確規(guī)定無論城市礦產(chǎn)資源還是農(nóng)村礦產(chǎn)資源，其產(chǎn)權(quán)都屬于國家?！段餀?quán)法》《民法通則》和《礦產(chǎn)資源法》等基本法也對農(nóng)村礦產(chǎn)資源的國家產(chǎn)權(quán)加以確認(rèn)。因城市土地產(chǎn)權(quán)屬于國家，故城市礦產(chǎn)資源并不存在礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的分離問題?？墒牵瑢r(nóng)村來說，礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于國家，而礦產(chǎn)所附著的土地產(chǎn)權(quán)則全部歸屬集體。農(nóng)村礦業(yè)產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)分屬國家和集體兩個不同的法律主體是造成國家和集體之間的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛的主要原因。

2.農(nóng)村礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不同步

我國法律允許農(nóng)村土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。然而，因礦業(yè)權(quán)和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分屬國家和村集體所有，所以在現(xiàn)實中往往發(fā)生礦業(yè)企業(yè)經(jīng)由國家或其他企業(yè)的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)后，卻無法獲得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的情況。因礦產(chǎn)資源必須附著于農(nóng)村土地而存在，礦業(yè)企業(yè)即便獲得了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，但若無法在現(xiàn)實操作中取得相應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依然無法進(jìn)行開采。因此，在農(nóng)村地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)中，代表國家產(chǎn)權(quán)的礦業(yè)企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的產(chǎn)權(quán)糾紛便由此產(chǎn)生*參見郭紅：《論采礦權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系》，《中國非金屬礦工業(yè)導(dǎo)刊》2006年第6期。。在理論上，我國的礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)是相依而生，不可分割的，礦業(yè)企業(yè)獲得采礦權(quán)也應(yīng)獲得農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)。然而，在現(xiàn)實中，我國對礦業(yè)權(quán)與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)采取兩套不同的分級管理模式，礦業(yè)權(quán)一般由國務(wù)院委托代理的各級機(jī)構(gòu)管理，如煤炭產(chǎn)權(quán)一般歸各級煤炭管理局管理，地方政府一般無權(quán)過問。同樣，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，受各級政府及其土地管理部門管理，煤炭管理局一般也無權(quán)過問。因此，一旦國家礦業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)滯后都將導(dǎo)致礦業(yè)企業(yè)與村集體的矛盾糾紛。

3.農(nóng)村礦業(yè)開發(fā)中采礦權(quán)與土地使用權(quán)的時間期限不一致

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第7條規(guī)定，采礦許可證的有效期限要依據(jù)礦山規(guī)模來確定，大型以上礦山的開采年限最長不超過30年，中型礦山的開采年限不超過20年，小型礦山的開采年限不超過10年。若采礦許可證登記期限屆滿仍然需要繼續(xù)開采的，礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)持有者應(yīng)當(dāng)在許可證有效期屆滿的30日內(nèi)到登記管理機(jī)關(guān)辦理延長開采期限的相關(guān)手續(xù)。我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣存在期限限制?，F(xiàn)行《土地管理法》第57條第3款規(guī)定，臨時使用農(nóng)村土地的期限一般不超過兩年。同時，現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)還規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地的使用期限為70年，可自動延期。顯然，依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，礦山開采權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的許可期限并不一致，且礦山采礦權(quán)的許可期限一般長于農(nóng)村集體土地不超過兩年的臨時使用期限。這就意味著，礦業(yè)企業(yè)取得農(nóng)村地區(qū)的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，需要每隔兩年重新申請一次農(nóng)村土地使用權(quán)，而且需要重新與土地所有者即村集體協(xié)調(diào)因土地產(chǎn)權(quán)而生的利益關(guān)系。礦山開采權(quán)與土地使用權(quán)時限的不一致，也為村集體每隔幾年要求重新調(diào)整補(bǔ)償價格提供了機(jī)會，也是導(dǎo)致礦業(yè)企業(yè)與村集體矛盾糾紛的重要原因。

三、農(nóng)村礦業(yè)資源開發(fā)中國家與集體產(chǎn)權(quán)糾紛的解決之策

從世界范圍來看，任何一個國家的發(fā)展都離不開對礦產(chǎn)資源的消耗，且工業(yè)化和現(xiàn)代化水平越高，其對礦產(chǎn)資源的依賴也會越強(qiáng)。同時，世界上也有不少發(fā)展中國家自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，資源消費(fèi)能力有限，但其礦產(chǎn)資源出口卻占據(jù)本國生產(chǎn)總值相當(dāng)大的比重，如中東地區(qū)產(chǎn)油國的石油出口收入往往成為本國財政收入的主要來源，進(jìn)而全面影響到本國居民的社會福利。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)加劇了世界范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源競爭。當(dāng)前，中國作為正處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的世界第一人口大國，對諸多礦產(chǎn)資源消耗的規(guī)模已居世界第一位。礦產(chǎn)資源能否滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的有效需求已經(jīng)成為影響國家安全的重大問題。為此，在進(jìn)口國外礦產(chǎn)資源的同時，加強(qiáng)對國內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和儲備，提高對國內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率，已成為關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步乃至國家安全的戰(zhàn)略問題。當(dāng)前，要提升農(nóng)村礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率，緩解國家和集體間的產(chǎn)權(quán)糾紛，關(guān)鍵在于在礦產(chǎn)資源的市場化改革中協(xié)調(diào)處理好國有采礦權(quán)與農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，通過產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整來理順礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家、政府、企業(yè)、村集體乃至農(nóng)戶之間的利益關(guān)系。為此此，提出以下對策。

1.加快礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的變革，推進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)

目前，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場正在逐步完善；同時，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的變革也在進(jìn)行。兩套體制變革的目標(biāo)都在于通過相關(guān)產(chǎn)權(quán)的流通，構(gòu)建起成熟完善的產(chǎn)權(quán)交易市場，以推進(jìn)土地和礦產(chǎn)資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，充分發(fā)揮市場高效公平的配置優(yōu)勢，以市場機(jī)制實現(xiàn)對農(nóng)村集體土地資源和礦產(chǎn)資源的合理配置和利益分配*參見譚桂蘭：《談當(dāng)代企業(yè)的所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版) 1995年第2期。。對此，國家要把農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度變革和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變革結(jié)合起來，以農(nóng)村土地制度的市場化流轉(zhuǎn)加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與礦業(yè)開采權(quán)的結(jié)合能力。顯然，讓市場充當(dāng)兩種資源配置的主要角色，國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)的干預(yù)要相應(yīng)減少。為保證國家的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)收益，可以變通礦業(yè)權(quán)的利益實現(xiàn)方式，建立完善的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，構(gòu)建以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的從價計征方式。另外，在兩個市場的構(gòu)建中，還要引入競爭機(jī)制，比如在礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)競拍中，要將當(dāng)?shù)赝恋禺a(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償價格納入拍賣底價。

2.堅持礦業(yè)權(quán)優(yōu)先原則，探索礦產(chǎn)資源國家產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑

礦產(chǎn)資源作為重要的自然資源，其開采和使用關(guān)乎國計民生，尤其是那些對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步關(guān)系重大的礦產(chǎn)資源，必須堅持礦業(yè)權(quán)優(yōu)先的原則。對此，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要和長遠(yuǎn)規(guī)劃，依據(jù)礦產(chǎn)資源的重要性將其劃分為幾個層次。比如，黃金礦藏的開采關(guān)乎國家的金融穩(wěn)定，就應(yīng)當(dāng)將其列為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，在勘探和開采中堅持礦業(yè)權(quán)優(yōu)先的原則。對于此類礦產(chǎn)資源，國務(wù)院可以在礦產(chǎn)勘探權(quán)和開采權(quán)的轉(zhuǎn)移中變通國家產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)方式，委托國家發(fā)改委及其各級機(jī)構(gòu)在確定農(nóng)村某類礦產(chǎn)資源具有重大開發(fā)價值后出面完成對農(nóng)村集體土地的國有化轉(zhuǎn)變，即通過農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，以合理的價格獲得農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，在采礦權(quán)與農(nóng)村土地使用權(quán)期限一致的范圍內(nèi)實現(xiàn)采礦權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，國家再以委托—代理關(guān)系將農(nóng)村礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)—并流轉(zhuǎn)給有開發(fā)意愿的礦業(yè)企業(yè)，當(dāng)然可以采取公開競拍的方式。

3.在農(nóng)村集體土地國有化過程中要切實保障土地產(chǎn)權(quán)人的利益

在農(nóng)村地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)中，在一定年限內(nèi)取得農(nóng)村集體土地的使用權(quán)是無法逾越的必經(jīng)環(huán)節(jié)。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)也是制約國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)實現(xiàn)的主要因素。農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家與集體之間的產(chǎn)權(quán)糾紛大多由此而起，其中的關(guān)鍵問題在于一些地方在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的國有化過程中沒有很好地解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的利益分配問題。對此，國家在農(nóng)村的礦產(chǎn)資源開發(fā)中對一些一般性的礦產(chǎn)資源要堅持土地產(chǎn)權(quán)優(yōu)先的原則，即不要盲目追求礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的開采效率和經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)在農(nóng)村礦產(chǎn)資源國家產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)中盡量選取經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、社會信譽(yù)好的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的國有化流轉(zhuǎn)中采取適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，并建立起補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地價格升值互動的長效機(jī)制，每隔幾年結(jié)合土地價格增長情況，相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)*參見許經(jīng)勇：《我國微觀經(jīng)濟(jì)體制改革與所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的演變軌跡》，《江西社會科學(xué)》1998年第4期。。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要堅持公平合理和適當(dāng)浮動的原則，即對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，建議以土地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，而對于那些農(nóng)業(yè)收入占家庭比重較高的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，可在市場價格的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村礦業(yè)開發(fā)中之所以出現(xiàn)國家與集體間的產(chǎn)權(quán)糾紛，很大程度上在于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，其也想將埋藏于低下的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。如陜北地區(qū)擁有豐富的煤氣資源，作為國家產(chǎn)權(quán)代表的“長慶石油局”與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的油氣產(chǎn)權(quán)之爭由來已久?！伴L慶石油局” 擁有國家礦業(yè)管理部門頒發(fā)的開采許可證，認(rèn)為油氣資源屬國家資產(chǎn)，理應(yīng)由其獨(dú)自開采，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村擁有當(dāng)?shù)卣恋毓芾聿块T頒發(fā)的經(jīng)營許可證，認(rèn)為油氣埋于自家地下，不應(yīng)該只由“長慶石油局”一家開采*參見李彩霞：《礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)在陜北》，《中山大學(xué)研究生學(xué)刊》(社會科學(xué)版) 2002年第2期。。陜北農(nóng)村與國有油氣開采企業(yè)的資源之爭雖然在法律制度上站不住腳，但在現(xiàn)實中卻情有可原，因為正是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的相對落后加劇了這種資源之爭。對此，礦業(yè)開發(fā)企業(yè)要改變礦產(chǎn)資源開發(fā)中對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體和農(nóng)民的防范意識，增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感，在有償獲得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的同時，必須注意加強(qiáng)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反哺工作，如礦業(yè)企業(yè)要以招聘使用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)為主，礦產(chǎn)開發(fā)中的運(yùn)輸業(yè)務(wù)要以承包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主。同時，還要發(fā)揮礦業(yè)企業(yè)的資金優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、市場優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成礦業(yè)企業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。

5.將生態(tài)環(huán)境納入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)范疇，構(gòu)建完善的保護(hù)、防范和補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，我國礦業(yè)開發(fā)中國家與集體之間的產(chǎn)權(quán)糾紛集中表現(xiàn)為對農(nóng)村土地的價格補(bǔ)償問題。然而在現(xiàn)實中，礦業(yè)企業(yè)對農(nóng)村土地的使用還會產(chǎn)生一些環(huán)境污染、水土流失等生態(tài)問題，而現(xiàn)有機(jī)制中并沒有在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)讓渡中形成有效的補(bǔ)償機(jī)制，主要原因是生態(tài)問題很難在礦產(chǎn)開發(fā)前作出預(yù)期評估，并確定價格。實際上，生態(tài)污染、水土流失等生態(tài)問題理應(yīng)是土地價格的構(gòu)成要素，這是因為農(nóng)村土地在礦產(chǎn)資源開發(fā)中一旦遭遇污染，或發(fā)生水土流失，其使用價值必然下降。近年來，南方數(shù)地農(nóng)村頻頻傳來鎘污染事件，如2005年廣東北江韶關(guān)段的鎘嚴(yán)重超標(biāo)事件、2006年湖南株洲段的鎘污染事件，其對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的負(fù)面影響一直存在。直到2014年11月份，廣西某廢棄鎘礦污染的耕地因所產(chǎn)大米可能導(dǎo)致人的關(guān)節(jié)變形而一直被荒廢。對此，礦業(yè)企業(yè)除要在生產(chǎn)過程中加強(qiáng)生產(chǎn)管理，嚴(yán)格落實國家環(huán)保法規(guī)外，還應(yīng)在取得農(nóng)村土地所有權(quán)時對礦業(yè)生產(chǎn)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的必然損害作出評估，并將相應(yīng)的補(bǔ)償納入農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制。同時，礦業(yè)企業(yè)無論是在產(chǎn)還是停產(chǎn)，相關(guān)部門都要建立對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的長效監(jiān)督機(jī)制。