殷存毅 楊 勇

在我國(guó)既有的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政長(zhǎng)期處于“吃飯財(cái)政”或“要飯財(cái)政”狀態(tài)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的職能，由于財(cái)政能力的窘迫，長(zhǎng)期疏于公共品及服務(wù)的提供，致使城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值理念是以人為本，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基本公共品的均等化以及資源節(jié)約、環(huán)境友好，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了轉(zhuǎn)變職能和加大公共服務(wù)投入的要求。政府職能及財(cái)政能力與行政管理體制的制度安排密切相關(guān)，而行政管理體制的重要內(nèi)涵是不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題。傳統(tǒng)的“奧茨分權(quán)定理”認(rèn)為，地方公共品及服務(wù)提供的有效性仰仗于權(quán)力的下放，而中國(guó)的實(shí)踐出現(xiàn)了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等不同取向的改革試驗(yàn)?；谥袊?guó)國(guó)情，為了踐行新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值理念及基本任務(wù)，權(quán)力下放是否能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地轉(zhuǎn)變職能以及更有效地提供公共品及服務(wù)？這就是本文研究的核心問(wèn)題。為此，本文基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制及政府職能演變的梳理，以及對(duì)我國(guó)東、中、西部地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化要求的特點(diǎn)，分析既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制所面臨的問(wèn)題或挑戰(zhàn)，進(jìn)而從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面回答本文提出的研究問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況及問(wèn)題

在1979年改革開(kāi)放之前，我國(guó)基層實(shí)行的是人民公社的政社合一管理體制。1983年，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在基層取消人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年，全國(guó)基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，*田江鋒：《“撤社建鄉(xiāng)”對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展的重要意義》，《求知》2014年第8期。并實(shí)行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財(cái)政體制，*“分灶吃飯”是相對(duì)于“大鍋飯”而言的，其實(shí)質(zhì)含義是各級(jí)政府自負(fù)收支。參見(jiàn)沈立人：《“分灶吃飯”和分稅制評(píng)議》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1987年第11期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)財(cái)政單位的行政地位得以確立。與先前的人民公社制度相比較，在1980年代全國(guó)自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費(fèi)，以及大部分農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、屠宰稅、筵席稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級(jí)財(cái)政再次向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力受到較大影響；在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費(fèi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源進(jìn)一步萎縮，出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”*曉宇：《 讓地方的歸地方,讓中央的歸中央》，《 經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第42期。的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政表現(xiàn)為“吃飯財(cái)政”和“要飯財(cái)政”兩種情形，前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而后者則是廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的寫(xiě)照。

所謂“吃飯財(cái)政”，就是指政府的可支配財(cái)政收入基本只能滿足人員工資和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的行政開(kāi)支，用于社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部分很小。需要指出的是，這個(gè)現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而是源于既有財(cái)政體制。以J省K市(縣級(jí)市)L鎮(zhèn)為例，三個(gè)主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12.5%，縣級(jí)政府再分走一部分，實(shí)際鎮(zhèn)政府只能分到7.5%；所得稅與增值稅類(lèi)似，鎮(zhèn)政府實(shí)際只能分到12%；營(yíng)業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大，但近年來(lái)推行“營(yíng)改增”，營(yíng)業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財(cái)政體制下，L鎮(zhèn)2011年全口徑財(cái)政收入8.9億元，本級(jí)政府享有的可支配財(cái)政收入不到4億元。其中維持行政開(kāi)支就需要3億多元，真正能用于各項(xiàng)建設(shè)的不到1億元，遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年筆者對(duì)L鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研)。

所謂“要飯財(cái)政”，即因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而自身生財(cái)能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開(kāi)支都要依靠上級(jí)政府的補(bǔ)助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財(cái)政收入1000萬(wàn)元左右，盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財(cái)政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬(wàn)元左右，財(cái)政缺口仍有350萬(wàn)元左右，自己無(wú)力解決財(cái)政供養(yǎng)人員及政府運(yùn)轉(zhuǎn)的行政開(kāi)支問(wèn)題，只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補(bǔ)助來(lái)解決(數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者2014年10月對(duì)Z鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研)。

盡管財(cái)政能力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為：(1)執(zhí)行本級(jí)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令；(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)計(jì)劃；(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面職能。在我國(guó)縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”*朱光磊、張志紅： 《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。的體制背景下，實(shí)際上各級(jí)政府之間缺少明晰的職能分工。在長(zhǎng)期“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大背景下，相關(guān)激勵(lì)和約束形成一種發(fā)展機(jī)制，促使各級(jí)政府凸顯其經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核指標(biāo)壓力下，加之財(cái)政能力不佳的狀況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能導(dǎo)向強(qiáng)，而社會(huì)管理職能導(dǎo)向弱的局面。

顯然，基于財(cái)政體制及發(fā)展機(jī)制，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責(zé)不匹配的體制，亦即財(cái)政能力與行政職責(zé)不匹配，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問(wèn)題。為緩解財(cái)政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務(wù)，既無(wú)力也無(wú)心去認(rèn)真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責(zé)任不到位。有的學(xué)者通過(guò)對(duì)江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行案例研究認(rèn)為，財(cái)政體制的收入上收機(jī)制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而造成教育發(fā)展遲緩*周飛舟、 趙陽(yáng)：《剖析農(nóng)村公共財(cái)政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境與成因》，《 中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第 4期。。在對(duì)國(guó)內(nèi)知名專家進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查中，61.9%的專家認(rèn)為公共服務(wù)職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問(wèn)題*苗樹(shù)彬、王天意：《困惑與出路——“鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”專家調(diào)查報(bào)告》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2006年第5期。。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的建設(shè)資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財(cái)政，發(fā)展靠土地”的局面，由此形成一些負(fù)面影響：(1)對(duì)“土地財(cái)政”過(guò)度依賴，嚴(yán)重威脅到耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護(hù)。(2)為吸引投資，在土地征用中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償進(jìn)行克扣或強(qiáng)拆強(qiáng)征，釀成很多社會(huì)群體性事件，危及到社會(huì)的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式，很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

二、新型城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想，亦即“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程——走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”(江澤民在黨的十六大所作的《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》報(bào)告)；“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制——推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”(黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》)； 2014年3月，中央頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應(yīng)的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在，很多學(xué)者進(jìn)行了解讀或闡述，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)思想，以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)一體化為基本目標(biāo)*彭紅碧、楊峰： 《新型城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)內(nèi)涵》，《 理論探索》2010年第4期。。城鄉(xiāng)互補(bǔ)、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口*仇保興： 《新型城鎮(zhèn)化：從概念到行動(dòng)》，《 行政管理改革》2012年第11期。。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個(gè)方面*彭建強(qiáng)： 《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢(shì)、特征和方向》，《河北學(xué)刊》2014年第4期。。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國(guó)夢(mèng)”等*姚兵：《 從新型城鎮(zhèn)化五大特征看市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《 城鄉(xiāng)建設(shè)》2014年第11期。。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點(diǎn)概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在，如果進(jìn)一步加以提煉，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點(diǎn)：

一是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元體制下，“城鎮(zhèn)-農(nóng)村”以及“城里人-鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面， 大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會(huì)福利等困境。另一方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給方式有異，往往縣級(jí)政府負(fù)責(zé)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài)，農(nóng)村居民因?yàn)榫幼〉氐牟町惗y以享受到基本的公共服務(wù)。李克強(qiáng)總理在2014年十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告中指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對(duì)此，新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人-鄉(xiāng)下人的戶籍限制，讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)；又要打破城鎮(zhèn)-農(nóng)村的地理限制，改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。

二是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長(zhǎng)期以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展機(jī)制下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)激勵(lì)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開(kāi)發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用自身廉價(jià)的土地和區(qū)位優(yōu)勢(shì)吸引投資，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因區(qū)位、財(cái)力和人員素質(zhì)等因素，難以有效吸引投資，導(dǎo)致了沉重的發(fā)展債務(wù)。而無(wú)論東部還是中西部，基層政府的發(fā)展觀都是重增長(zhǎng)速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環(huán)境污染嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化，不是不追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要求不能把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對(duì)環(huán)境的無(wú)限破壞的基礎(chǔ)上，要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎(chǔ)之上。只有這樣的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。

顯然，根據(jù)上文對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問(wèn)題的分析，新型城鎮(zhèn)化對(duì)既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要反映在如下幾方面：

(一)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口顯著增加。以經(jīng)濟(jì)落后的H省Z鎮(zhèn)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴(kuò)展到25000左右全鎮(zhèn)人口，相應(yīng)的財(cái)政供養(yǎng)人口和建設(shè)項(xiàng)目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級(jí)財(cái)政收入，10年來(lái)一直在每年100-400萬(wàn)元間波動(dòng)，這與每年2000萬(wàn)元左右的資金需求相比是杯水車(chē)薪(750萬(wàn)元運(yùn)轉(zhuǎn)資金需求，1200萬(wàn)元左右建設(shè)資金需求)。在此財(cái)力下，Z鎮(zhèn)的建設(shè)資金，一方面需要積極向縣政府爭(zhēng)取項(xiàng)目支持，一方面必須負(fù)債建設(shè)。在我們的訪談中，該鎮(zhèn)黨委書(shū)記表示“一般一個(gè)項(xiàng)目，有1/3的資金我就敢啟動(dòng)，不然就辦不成事。我來(lái)做書(shū)記，有900萬(wàn)債務(wù)，主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的J省L鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)12萬(wàn)常住人口中，本地人口僅3萬(wàn)，而外來(lái)人口達(dá)9萬(wàn)。10年前的外來(lái)人口主要是流動(dòng)性的農(nóng)民工，在這里工作，但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決；當(dāng)前的外來(lái)人口主要是80后農(nóng)民工，在本地生兒育女，安家立業(yè)，子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)指出，“上級(jí)留給我們的財(cái)政分成，都是按照吃飯財(cái)政來(lái)留的，要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資，2011年財(cái)力4億，負(fù)債就有4.1億”。由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力存在巨大落差。

(二)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務(wù)為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要負(fù)責(zé)提供公共品及服務(wù)，財(cái)政能力的不足，使其難以實(shí)現(xiàn)兩者平衡，不得不以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，對(duì)其他則心有余而力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展分散了政府的公共服務(wù)投入。實(shí)際上，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認(rèn)為，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不得已而為之的，“基礎(chǔ)建設(shè)，上級(jí)要求我們配套，就得自己出錢(qián)”(H省Z鎮(zhèn)黨委書(shū)記訪談)；“上級(jí)提外貿(mào)增長(zhǎng)10%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)8%，就開(kāi)始搞外貿(mào)和增長(zhǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。外貿(mào)那么多，產(chǎn)業(yè)那么多，對(duì)老百姓有什么好處呢？老百姓需要的是實(shí)際的東西。上級(jí)以后能不能不要老是提增長(zhǎng)，回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)訪談)。另外，即便是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限，因經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大而需要增加工作人員，只能通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)聘任臨時(shí)工加以解決，臨時(shí)工與在編工作人員的比例甚至超過(guò)了3∶1，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(三)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言，現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍，需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)此，國(guó)際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論，強(qiáng)調(diào)政府間通過(guò)平等協(xié)商及組織結(jié)盟，解決跨行政區(qū)的事務(wù)協(xié)調(diào)*AGRANOFFR，“ Direction in intergovernmental management”， International Journal of Public Administration, 1988, 11(4).，促進(jìn)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是，由于改革開(kāi)放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)。例如，J省K市(縣級(jí)市)具有很好的旅游資源，K市著名景點(diǎn)的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進(jìn)行整合，形成具有規(guī)模效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰(shuí)主誰(shuí)次”的問(wèn)題，難以協(xié)商。其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財(cái)政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán)，自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限，加之財(cái)政能力的窘迫，也沒(méi)有支持行政協(xié)調(diào)的財(cái)政工具，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題顯得無(wú)能為力。因此，長(zhǎng)期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式，難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，造成對(duì)資源的低效率使用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。

總之，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力的不足和政府職能的不到位，以及發(fā)展模式的不科學(xué)，都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問(wèn)題，需要與時(shí)俱進(jìn)，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問(wèn)題。這既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政策課題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的取向探討

在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，這就涉及到權(quán)責(zé)的調(diào)整問(wèn)題。實(shí)際上，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問(wèn)題，近幾年已出現(xiàn)了一些實(shí)踐探索，主要有“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。

所謂“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”。為此，中央編辦與中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)13個(gè)省選取25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項(xiàng)改革的核心，是“堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、事財(cái)匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財(cái)力”?？傮w而言，該項(xiàng)改革試點(diǎn)進(jìn)行5年多來(lái)，雖然省級(jí)政府較為積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼，但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級(jí)政府，并未積極全面地落實(shí)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級(jí)市)P鎮(zhèn)的調(diào)研，K市政府雖然發(fā)出試點(diǎn)的通知，但下放行政權(quán)限的具體目錄長(zhǎng)期沒(méi)有落實(shí)，對(duì)P鎮(zhèn)的財(cái)政放權(quán)僅限于財(cái)政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來(lái)的縣鄉(xiāng)比例分配，增量部分100%歸P鎮(zhèn))，并且財(cái)政放權(quán)只能維持4年，4年后再議。

顯然，在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”問(wèn)題上，縣級(jí)政府持消極態(tài)度，這其中除了縣級(jí)政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式”以來(lái)，各級(jí)地方政府都加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，亦即對(duì)建設(shè)用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃，這涉及到用地和項(xiàng)目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢(shì)與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合，這就是為什么“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”落實(shí)不盡如人意的重要原因之一。

所謂“鄉(xiāng)財(cái)縣管”主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力不足而采取的財(cái)政統(tǒng)籌措施。2005年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財(cái)力比重下降，對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政依賴度大幅增加。在此背景下，財(cái)政部于2006年發(fā)出《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，以期達(dá)到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定”的目的。該項(xiàng)改革的主要內(nèi)容為“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。

雖然該項(xiàng)改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的規(guī)范性，并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，但財(cái)政的規(guī)范性管理實(shí)質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的項(xiàng)目納入縣級(jí)財(cái)政的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政支出方面的自主性受到削弱。對(duì)于縣級(jí)政府而言，由于加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)性干預(yù)，對(duì)推行該項(xiàng)改革較為積極，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財(cái)政需要仰仗于縣級(jí)政府的支持，對(duì)支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2.93萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右*謝旭人：《務(wù)實(shí)進(jìn)取，努力開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村綜合改革新局面》，2012年8月20日,全國(guó)農(nóng)村綜合改革辦公室主任會(huì)議。。

所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處，這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實(shí)質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府，使之變?yōu)樯霞?jí)政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處，四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處*根據(jù)兩省的鄉(xiāng)級(jí)行政單位數(shù)計(jì)算，數(shù)據(jù)來(lái)源為“行政區(qū)劃”網(wǎng)，http://www.xzqh.org/html/.。街道辦事處作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，最本質(zhì)的變化就是不再作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政預(yù)算的行政單位，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理由上級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，街道辦事處只是負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)安排。

以上幾種實(shí)踐都涉及到一個(gè)重要理論問(wèn)題，亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問(wèn)題。“奧茨分權(quán)定理”(Oates,1972)認(rèn)為分權(quán)的必要性是，分權(quán)有利于增進(jìn)地方民生福利的提升及資源配置的效率，因?yàn)樵绞墙咏鼘?shí)際的政府層級(jí)越了解真實(shí)的需求*Wallace E.Oates，“Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism ”， International Tax and Public Finance, 2005,(12).。一般而言，公共職責(zé)通常最好由那些最接近居民的政府加以實(shí)施，集權(quán)化的選擇導(dǎo)致供給的同一性，無(wú)法考慮到各地方的不同偏好，因而國(guó)家范圍內(nèi)同一化的服務(wù)會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者剩余的損失*[英]斯蒂芬· 貝利：《 地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué)：理論與實(shí)踐》，北京： 北京大學(xué)出版社，2006年。。福利損失可以被看作是信息不完全的產(chǎn)物，基層政府由于擁有更為全面的信息。因此，克服消費(fèi)者剩余損失的一個(gè)重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進(jìn)的，其原因是它可以減少消費(fèi)者剩余的絕對(duì)損失，這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。

理論的結(jié)論是建立在對(duì)理論假設(shè)驗(yàn)證的基礎(chǔ)上得出的，奧茨分權(quán)理論的假設(shè)主要是：(1)政府尋求社會(huì)福利最大化是源于選民壓力；(2)信息不對(duì)稱或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢(shì)，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(shè)(1)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過(guò)程是通過(guò)選票(無(wú)論是用手投票或用腳投票)來(lái)體現(xiàn)的，但這與中國(guó)的國(guó)情不相吻合。假設(shè)(2)相對(duì)來(lái)說(shuō)較具普適性，但如果就中國(guó)的情況而言，還需進(jìn)一步分析。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)等，基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場(chǎng)的私人行為，政府既不負(fù)責(zé)給企業(yè)提供市場(chǎng)信息服務(wù)，也不需要市場(chǎng)信息。因此，所謂地方政府更具信息優(yōu)勢(shì)，僅指對(duì)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求信息。而在中國(guó)由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，因而也需要掌握市場(chǎng)信息?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場(chǎng)信息就越困難，這一點(diǎn)與地方公共服務(wù)需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度而言，無(wú)論是能力還是信息都不能說(shuō)基層政府最具優(yōu)勢(shì)。綜上所述，分權(quán)理論的兩個(gè)理論假設(shè)，其中有一半(亦即假設(shè)1)的假設(shè)不符合中國(guó)國(guó)情，余下關(guān)于信息問(wèn)題的另一半假設(shè)(亦即假設(shè)2)由于沒(méi)有涉及市場(chǎng)信息問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過(guò)程和基層政府職能的差異，“奧茨分權(quán)定理”在中國(guó)的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實(shí)踐模式中，具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流，而具有權(quán)力下放特征的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在落實(shí)中舉步維艱。

分權(quán)理論還有一個(gè)方面，即強(qiáng)調(diào)分權(quán)能導(dǎo)致高效率。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯中，效率是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的，這就衍生出一個(gè)結(jié)論，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要分權(quán)*錢(qián)穎一：《中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年。。但需要指出的是，即便市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分權(quán)也是有限度的，并不是所有權(quán)力都逐級(jí)下放。例如，在美國(guó)有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務(wù)大多是由州政府負(fù)責(zé)提供的，并沒(méi)有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級(jí)政府，因?yàn)楣财返奶峁┮仓v究規(guī)模效益。另外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)完全實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但近幾年來(lái)在城市化進(jìn)程中，也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機(jī)構(gòu)(區(qū)公所)，這一變革覆蓋了臺(tái)灣人口的59.6%及面積26.7%的地區(qū)。導(dǎo)致這一變化的重要原因是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財(cái)源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是，區(qū)不再是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政預(yù)算行政單位，區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)和民生事務(wù)都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出，區(qū)僅執(zhí)行市政府的預(yù)算支出*殷存毅、楊勇：《臺(tái)灣地方基層行政管理體制變遷及影響分析》，《臺(tái)灣研究》2014年第4期。。由此可見(jiàn)，分權(quán)并不一定能保障基層公共服務(wù)的效率，效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。

鑒于上述理論和其他地區(qū)實(shí)踐的分析，在我國(guó)實(shí)驗(yàn)探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國(guó)情，也可以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)效率。因此，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務(wù)，就應(yīng)該堅(jiān)持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國(guó)還有廣大的農(nóng)村地區(qū)，不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處，因而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會(huì)長(zhǎng)期同時(shí)存在，但這兩種模式的一個(gè)共同點(diǎn)是，加強(qiáng)上一級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌中，縣級(jí)政府要基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源使用的效率，對(duì)資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌安排，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對(duì)環(huán)境的破壞，同時(shí)通過(guò)削減經(jīng)濟(jì)職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，使基層政府回歸其基本職能。

在社會(huì)事務(wù)發(fā)展的統(tǒng)籌中，對(duì)公共品及服務(wù)的提供應(yīng)采取上級(jí)政府統(tǒng)籌資金安排，基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因?yàn)椤皧W茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問(wèn)題，存在上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱的理論具有合理成分，我們對(duì)該理論的質(zhì)疑主要是在解決問(wèn)題的路徑選擇上。近年來(lái)我國(guó)很多地方由上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”，很多鄉(xiāng)村的公共廁所長(zhǎng)期一把鐵鎖把門(mén)，一些公共圖書(shū)館徒有樣子，并不具實(shí)用價(jià)值，等等。不具有實(shí)用價(jià)值就會(huì)造成理論上所謂的消費(fèi)者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務(wù)提供上的效率不彰問(wèn)題，縣級(jí)政府統(tǒng)籌主要應(yīng)從財(cái)政上給予基層地方公共品及服務(wù)提供保障，而在具體的公共品及服務(wù)的數(shù)量及種類(lèi)問(wèn)題上，應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取具有信息優(yōu)勢(shì)的基層政府或行政管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)下的中國(guó)仍然要靠改革推動(dòng)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)內(nèi)涵，也需要通過(guò)深化改革才能達(dá)成目標(biāo)?；鶎有姓芾眢w制的改革就是重要任務(wù)之一，它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式以及環(huán)境資源的保護(hù)等重大問(wèn)題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因?yàn)橹袊?guó)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，走符合中國(guó)國(guó)情的改革之路，就是對(duì)既有理論發(fā)展的補(bǔ)充或完善。