胡凱基

(安徽大學 歷史系，安徽 合肥 230039)

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鄉(xiāng)村善治視野下的村級福利

胡凱基

(安徽大學 歷史系，安徽 合肥 230039)

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和我國城鄉(xiāng)公民社會保障水平的顯著提高，農(nóng)村地區(qū)開始興起了村級福利現(xiàn)象。村級福利可以使村民得到真正實惠、縮小村民間生活水平差距，有強化村民權(quán)利平等意識、引導(dǎo)社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、縮小城鄉(xiāng)差距等積極作用,但同時也可能會帶來福利病、村級債務(wù)等消極作用。所以，對村級福利的前景應(yīng)持謹慎樂觀的態(tài)度。

關(guān)鍵詞：社會保障；村級福利；村民生活差距；城鄉(xiāng)差距；福利?。?/p>

十六大以來，我國城鄉(xiāng)居民的社會保障水平顯著提高。在此背景下，學術(shù)界、輿論界關(guān)于我國未來是否要建成福利國家的爭論也在日漸升溫。有學者指出，我國一直處于自由與福利雙匱乏的境況，現(xiàn)在國家正在從“負福利”走向正福利，這是值得肯定的，并應(yīng)繼續(xù)推動[1]。還有學者指出，應(yīng)該注意避免“福利剛性”對政府的制約與民眾的“福利依賴”[2]。歐債危機的爆發(fā)給反對實行福利國家政策的人提供了新的論據(jù)[3]。不過也有人指出，歐債危機爆發(fā)的原因不在于福利國家政策，而在于歐盟一體化中各項推進的不協(xié)調(diào)[4]?？傊?，關(guān)于福利國家的討論已經(jīng)比較多了,村級福利問題的新聞報道也有不少，但專題研究目前尚未見到。只有翟洪峰的《農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化——第十期中國現(xiàn)代化研究論壇論文集》和孫秀芳的《城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化——基于一個城郊村的調(diào)查和思考》對此有所涉及。本文嘗試著重探討福利問題中一個小空白點，即村級福利問題。

一、村級福利的興起

近年來，在筆者的家鄉(xiāng)山東省蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)沿海地區(qū)的鄉(xiāng)村開始推行村級福利政策，村民每逢年節(jié)都可以領(lǐng)取到免費的米、面粉、雞蛋等物品。有的村里組織六十歲以上村民分批免費旅游，有的規(guī)定本村村民子女考上本科、研究生可以獎勵不等的獎金，有的村給上網(wǎng)村民報銷網(wǎng)費，有的村免費清運垃圾，有的村給村民繳納部分新農(nóng)合、新農(nóng)保經(jīng)費。各村村民相遇交談的重要話題就是比較各村福利，福利先進村的村民往往謙虛中透著驕傲，其他村村民則流露出羨慕。本文就圍繞村級福利這一問題展開探討。

村級福利現(xiàn)象的較廣泛出現(xiàn)與國家對鄉(xiāng)村政策的調(diào)整有密切關(guān)聯(lián)。1994年“分稅制”后出現(xiàn)了基層政府的財政困境和農(nóng)村的福利惡化?！胺侄愔啤笔侵醒胴斀?jīng)的集權(quán)體制，表現(xiàn)為“財權(quán)上收，事責下放”。這給基層帶來兩方面的惡果：一方面，縣鄉(xiāng)兩級財政陷入空前困難的境地，造成基層本已匱乏的公共服務(wù)也幾近癱瘓；另一方面，誘迫各級縣鄉(xiāng)政府不得不依靠強制攤派來維持運轉(zhuǎn)。面對“中央推卸保障責任、地方強化汲取權(quán)力”的雙重擠壓，鄉(xiāng)民的社會負擔已經(jīng)大大高于鄉(xiāng)民人均純收入的增加倍數(shù)，種田不僅不賺錢，甚至倒貼錢。以至當時有“國家財政扶搖直上，縣級財政搖搖晃晃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒啥名堂，村級財政一掃而光”的說法[6]。在這種“強干弱枝”的財政政策下，很多村集體連維持基本運行都頗感吃力，村財政負債數(shù)十萬的更是比比皆是[7]，更不用說去推行村級福利了。十六大以后，國家實施“多予、少取、放活”的農(nóng)村政策，免除農(nóng)業(yè)稅費，給予農(nóng)村各種獎勵、補貼。在這種新的政策環(huán)境下，也使村集體的大部分收入都可以留歸本村，也使村級福利有了源頭活水。

二、村級福利的積極作用

(一)有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平的提高

黨的十六大以來，黨中央多次強調(diào)要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，并提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總要求，即生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主[8]。村級福利本身就是“生產(chǎn)發(fā)展”的產(chǎn)物，反過來對“生產(chǎn)發(fā)展”的影響也是有益而無害的。其直接有助于保障低收入村民的“生活寬裕”；比較各村帶頭人給村民造福情況無疑也有助于鄉(xiāng)風文明建設(shè)；保持村容整潔、修筑主干道、硬化全村道路、設(shè)置路燈、清運垃圾也成了各村依次推行的福利內(nèi)容。

(二)有利于縮小村民生活水平差距，強化村民權(quán)利平等意識

改革開放以前，我國農(nóng)村大體上處于普遍貧困狀態(tài)，即一方面是貧困，另一方面是村民之間收入差距和生活水平差距較小。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，鄉(xiāng)村個體私營工商業(yè)的興起，使農(nóng)民擺脫了普遍貧困狀態(tài)。但是鄉(xiāng)村能人和普通人、困難戶之間收入及生活水平的差距也日益拉大，由此帶來的村民之間的感情疏離的現(xiàn)象也逐漸產(chǎn)生。正如有研究者指出的，“鄰里鄉(xiāng)親中的此升彼降、蕓蕓眾生里的你興我衰，更易于給人們心里造成刺激”[9]。村級福利的推行有助于實行發(fā)展成果由村民共享，縮小村民生活水平差距，達到強化村民權(quán)利平等的意識。

以前同一村莊的村民內(nèi)部經(jīng)濟上沒有明顯分化?，F(xiàn)在的嚴重分化，不僅帶來感情的疏離，還使一些經(jīng)濟上居于不利地位并且自覺難以得到根本改善的村民開始感受到了市場經(jīng)濟條件下的相對剝奪感。歷史證明，貧富懸殊、兩極分化與民粹主義往往有一種惡性的“共生效應(yīng)”——相互刺激、相互惡化。走出這種惡性循環(huán)的辦法，不僅需要用公平競爭的自由市場主義消解權(quán)貴市場主義，而且還需要用“福利重農(nóng)”的社會民主主義(包括滿足農(nóng)民的公共品需求、提供更多的公共服務(wù)、福利保障乃至貿(mào)易保護等)消解民粹主義，而村級福利恰可發(fā)揮此作用，最終也會產(chǎn)生良性的“左右共識”來推動社會的進步[6]。

(三)有利于引導(dǎo)社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、縮小城鄉(xiāng)差距

2010年中央一號文件指出要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，積極引導(dǎo)社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村[10]。有的民營企業(yè)家把在村外的工商業(yè)收入投入本村給村民發(fā)福利，這也是引導(dǎo)社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、以工促農(nóng)的新途徑?，F(xiàn)代文明呼喚新的財富觀：社會不要仇富，富人要以富行仁。美國19世紀末20世紀初就有以鋼鐵大王卡內(nèi)基為代表的慈善捐贈[11]。城鄉(xiāng)差距問題是長期困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的難題，村級福利現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高了村民實際生活水平，有利于縮小城鄉(xiāng)差距。

(四)有利于豐富、補充社會保障體系

社會保障體系的承擔者主要是國家政府，但社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會及其他組織也可以發(fā)揮補充作用。目前，我國的農(nóng)村并不是一級政府組織而是村民自治組織。村級福利發(fā)揮著社區(qū)社會保障的作用，豐富并完善著整個社會保障體系。筆者家鄉(xiāng)的村級福利多數(shù)為大米、面粉等食品，這進一步動搖了村民自留耕地耕種來保證糧食自給自足的想法，為土地流轉(zhuǎn)集中減少了阻力。

三、村級福利可能存在的消極作用及防范對策

(一)村級福利在政治方面可能存在的消極作用

村級福利在海選村兩委負責人時容易成為爭取選民的重要內(nèi)容，因此也可能存在一些問題。

1.賄選嫌疑問題

如圖5：在△ABC與△DEF中，BC=3cm,AC=2cm,∠C=60°,EF=3cm,DF=2cm,∠F=60°，△ABC與△DEF能全等嗎？(若同時改變數(shù)值，兩個三角形還能重合嗎？)

有人擔心村級福利會不會滑向賄選，甚至本身就有賄選的色彩。這種擔心是有其依據(jù)的。以村級福利為主要內(nèi)容的村級民主有不規(guī)范的地方值得重視和研究，但不可因噎廢食。賄選往往是私下對部分選民進行的，本文所說的村級福利是面向全村所有人的公開許諾，不能算是賄選。

美國開國國父之一杰斐遜曾對當時人們類似的擔憂有過論述，“財富可能會腐蝕他們，出身會迷住他們的眼睛，但是還不至于達到危害社會的地步”[12]。美國建國初期，甚至可以說很長一段時期內(nèi)，其民主制度都不健全?？少F的是，美國人沒有走回頭路，而是沿著健全民主的方向一直前進到今天?？梢哉f，不規(guī)范民主的替代物是規(guī)范民主而不是取消民主。正如上海金融與法律研究院項目研究員劉遠舉先生在文章中所指出的，村民自治制度也算一種外部制度。民主并非僅具有政治和價值觀的意義，它實質(zhì)上是集體決策、利益分配的過程，賄選實際上已經(jīng)改變了利益的分配方式，立竿見影地讓村民得到了實惠。可以毫不夸張地說，民主的第一小步已經(jīng)成功踏出，并且收獲了積極的果實。因為我們并非從良好的民主退化到這里，而是從“村長跑官”進步到向村民賄選。只要沒有暴力脅迫，村長當選的利益必然在村民提價的過程中消融，這個過程的進行中，挑戰(zhàn)者也必然出現(xiàn)[13]。

具體到村級福利，其底線在于用于村民的福利必須是村集體的合法財產(chǎn)。這方面要防止三種情形：一是非法剝奪侵占本村部分村民的財產(chǎn)和合法權(quán)利，如有村民承包了村集體耕地、山林、水田，村集體單方面提前終止承包合同或提高承包條件的；二是非法剝奪侵占本村村民之外其他個人和組織的財產(chǎn)和合法權(quán)利；三是不履行對各級政府法定義務(wù)的。

2.富者優(yōu)勢問題

在筆者家鄉(xiāng)的村級福利中，有的村領(lǐng)導(dǎo)是掏自己腰包給村民發(fā)福利的。這自然會帶來一個問題，即在競選中富裕者豈不占有競選優(yōu)勢了么？應(yīng)該說，在候選人其他條件相當?shù)那闆r下，富裕者確實會占有優(yōu)勢。但這并不要緊，至少在村級選舉中問題不大。其原因有四：一是富裕者只要是誠實勞動、合法經(jīng)營的，按中央政策，是中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者，不是什么需要防范的階級異己力量，是從“提高村黨組織帶頭人隊伍素質(zhì)，注重從轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、務(wù)工回鄉(xiāng)青年、致富能手等黨員中選拔而出的”[10]；二是富裕者若是為富不仁，財產(chǎn)來源可疑，多數(shù)村民是不會選他的；三是富裕者確實給村民帶來了實惠，包括用自己的財產(chǎn)給村民發(fā)放福利、較強的經(jīng)營管理能力、見多識廣、信息靈通(如體現(xiàn)在獲取各級政府的財政獎補上)等；四是村委會只是基層群眾自治組織，不需要制定什么大政方針，選舉級別越往上，競選者個人財富所起的作用越遞減，所以并不必擔心以后全國出現(xiàn)富人當權(quán)的情況。

防范村級福利在政治方面可能存在的消極作用，其根本方法在于貫徹落實十八大報告提出的要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督……以強化權(quán)力監(jiān)督為重點……堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[14]。避免和糾正那種認為民主選舉就是人民民主、人民當家做主的思想和實踐誤區(qū)，在鞏固民主選舉的基礎(chǔ)上，進一步加強民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，加強和完善村民代表會議制度是當前加強民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一項現(xiàn)實而又重要的選擇。防范村級福利政治方面可能產(chǎn)生的消極作用，其根本在于村民要具有“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的能力。

(二)村級福利在經(jīng)濟方面可能存在的消極作用

1.村級債務(wù)問題

有人擔心若推行村級福利，村領(lǐng)導(dǎo)會不會在任期內(nèi)把可支配資源全部分光，甚至寅吃卯糧，形成村級負債，進而陷入像今天希臘債務(wù)危機那樣的困境。2012年在全國兩會上，時任廣東省委書記汪洋提出擔心東莞的村鎮(zhèn)經(jīng)濟會成為中國的希臘，更是引起了人們的警覺[15]。這也就是阿爾蒙德在《比較政治學》中所說的“眼前福利和未來福利”“由哪一代人享受較多的利益”[16]的問題。2011年東莞全市村組集體分紅增長率為7.86%，比收入增長率的3.56%高出了4.3 個百分點。盡管東莞已規(guī)定，公益福利費用占當年經(jīng)營純收入的比例應(yīng)控制在70%以內(nèi)，但現(xiàn)在群眾已經(jīng)把“分紅”看成了固定的福利，通過各種途徑向集體經(jīng)濟組織施加壓力，有的村不顧集體的承受能力超前分配，導(dǎo)致出現(xiàn)債務(wù)危機[17]。應(yīng)該說，因村級福利造成村級債務(wù)的情況不能絕對排除，但可以盡量控制其出現(xiàn)的可能性。原因有三：一是絕大多數(shù)村民并不會短期內(nèi)遷離；二是村集體財產(chǎn)被上級無償征用的情況除大躍進時期外幾乎沒有，被村領(lǐng)導(dǎo)個人貪污揮霍的情況也在大幅減少；三是村民不大擔心以后出現(xiàn)不許平分集體資源的情況。村集體的借債能力畢竟有限，所以，在村民理性有保障的情況下，還需要通過村級財務(wù)公開、民主監(jiān)督的機制來保障村領(lǐng)導(dǎo)的理性分配。

2.擠占投資問題

還有人可能擔心基于村級福利的影響，對于村集體消費和投資的關(guān)系，人們更傾向于消費而非投資。但這種傾向至少在目前是有益無害的。原因在于：一是村集體無征稅權(quán)，它只能將村集體資產(chǎn)分配給村民作福利，不會壓抑村民的個人投資；二是我國目前面臨著經(jīng)濟增長方式是由消費、投資、出口拉動轉(zhuǎn)向的，村級福利帶來的消費傾向恰好有助于其實現(xiàn)；三是以村集體為投資主體參與興辦盈利性、競爭性經(jīng)濟活動的問題很多，要求同時具備多種條件[18]，現(xiàn)在一般也不宜提倡，村集體應(yīng)投資于那些公益性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域。

3.福利懶漢問題

在當今歐洲一些國家，還有澳大利亞、新西蘭等地，出現(xiàn)了福利養(yǎng)懶漢甚至高福利下的高犯罪率情況[19]。在這些國家高福利的保障下，一些人有工作能力和工作機會卻不去工作，被稱為“welfare bum”。同時也造成了這些國家經(jīng)濟活力受損，使得納稅人群嚴重不滿。有勞動能力的人不愿意尋求或接受政府和社會提供的技能培訓(xùn)、工作崗位和就業(yè)機會，只想長期依賴政府提供的福利維持生活的現(xiàn)象也被稱為福利依賴。福利依賴是社會保障制度的世界性課題。我國也有媒體報道過深圳一些富裕村出現(xiàn)了年青一代無所事事，甚至因精神空虛而導(dǎo)致犯罪的情況。全國老齡委辦公室副主任吳玉韶2012年曾公開表示，在養(yǎng)老問題上要防止出現(xiàn)福利沖動、福利依賴和福利過度的問題。在2010年人力資源和社會保障部副部長胡曉義的“不能重蹈一些國家由于福利過度導(dǎo)致養(yǎng)懶漢覆轍”的表態(tài)引起廣泛關(guān)注后，吳玉韶的觀點再度引起輿論對我國是否要防止福利依賴的討論。2013年鄭功成教授在文章中提出，福利恐懼癥是我國當前福利事業(yè)發(fā)展應(yīng)澄清的首要認識誤區(qū)，指出全球競爭力、創(chuàng)新力排名在前的國家多是高福利水平國家[20]。福利病客觀存在，但也要看到福利事業(yè)總體上發(fā)揮的是積極作用。

四、村級福利的推行前景

在東部沿海地區(qū)，村級福利呈現(xiàn)良好態(tài)勢。那么它的擴散前景如何呢？讓人欣喜的是關(guān)于東北地區(qū)、中西部地區(qū)村級福利的報道也開始出現(xiàn)。黑龍江省牡丹江市北河沿村，近年已從村集體經(jīng)濟中拿出50多萬元為村民開展福利建設(shè)，設(shè)立八項村級福利惠村民。湖北省宜昌市共聯(lián)村，得益于村集體經(jīng)濟的壯大，該村327位老人按月領(lǐng)取退休金，283名村辦企業(yè)下崗職工轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌，1062個村民由村集體籌資600多萬元統(tǒng)一進入被征地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌，村民每月都有糧油補助[21]。如前文所述，村級福利受制于村的集體實力、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平等條件，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是中西部農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對其推行前景應(yīng)持謹慎樂觀態(tài)度。而如何確保這些公共資源的安全，并使村民公平享有，如何順利實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變，將是一個亟待研究和解決的問題[22]。

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(編輯：張文渲)

Village Welfare from the Perspective of Rural Good Governance

HU Kai-ji

(DepartmentofHistory,AnhuiUniversity,HefeiAnhui230039,China)

Abstract：In the rural area village welfare phenomenon rises with the development of rural economy and the distinct rise of social security standard of chinese urban and rural citizens. Village welfare can play a positive role in bringing villagers real benefits, narrowing the gap of villagers’ living standard, strengthening villagers’ awareness of equal rights, attracting social resources to agricultural villages and narrowing the urban-rural gap, but meanwhile, it may bring about negative effects such as welfare disease and village debt. Therefore we should be cautiously optimistic about its prospect.

Key words：social security; village welfare; the gap of villagers’ living standard; urban-rural gap; welfare disease

中圖分類號：K27

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5837(2015)01-0052-05

作者簡介：胡凱基(1979-)，男，山東蓬萊人，安徽大學博士生，研究方向：中華人民共和國史、中國現(xiàn)代化。

基金項目：蚌埠學院淮河文化研究中心2013年研究項目“近現(xiàn)代淮河流域不良風俗研究”(bbxyhhwh201305)；安徽省高校人文社會科學研究重點項目“皖北振興的社會心理支撐”(SK2014A306)

收稿日期：*2014-11-05