吳啟平 李宏貴 李澤華 熊斌超

湖北省枝江市畜牧獸醫(yī)局，湖北枝江 443200

基層飼料管理部門工作難點及對策

吳啟平 李宏貴 李澤華 熊斌超

湖北省枝江市畜牧獸醫(yī)局，湖北枝江 443200

新《飼料和飼料添加劑管理條例》實施以來，飼料管理工作取得了很大成效，也暴露了一些共性問題，如飼料生產(chǎn)企業(yè)管理水平低、飼料市場經(jīng)營秩序不規(guī)范、飼料使用環(huán)節(jié)管理薄弱、執(zhí)法監(jiān)管力度不夠等，給食品安全留下了一定的隱患，筆者以枝江市為例對飼料管理工作進行了調(diào)研，并提出相應的對策和建議，為基層飼料管理工作提供參考。

飼料和飼料添加劑；管理現(xiàn)狀；存在問題；對策

2012年5月1日《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱條例）實施以來，按照《條例》第三條規(guī)定：縣級以上地方人民政府負責飼料、飼料添加劑管理的部門（以下簡稱飼料管理部門），負責本行政區(qū)域飼料、飼料添加劑的監(jiān)督管理工作。各縣級飼料管理部門做了不少工作，取得了很大的成效，也暴露出一些共性的問題。為此，筆者以枝江市為調(diào)研對象，對基層飼料管理工作狀況進行了調(diào)查研究，提出了一些建議和設想，以便為相關管理部門更好地做好飼料管理工作、保證農(nóng)業(yè)投入品安全及食品安全提供參考。

1 基層飼料管理工作的現(xiàn)狀

1.1 枝江市養(yǎng)殖業(yè)基本概況

枝江市隸屬于湖北省宜昌市，地處長江中游北岸、江漢平原西緣，屬三峽之末、荊江之首。東南部平原，西北部丘崗，總面積1 310.4 km2。全市轄8個鎮(zhèn)、1個街道辦事處，198個行政村，總?cè)丝跒?9.61萬人。枝江是我國重要的生豬調(diào)出大縣（市）、生豬良種補貼大縣。2014年全市生豬出欄128.6萬頭，家禽出籠1 400萬羽，肉牛出欄5.12萬頭，肉羊出欄4.2萬只，畜牧業(yè)總產(chǎn)值46億元。水產(chǎn)面積0.84萬hm2，水產(chǎn)品總量8.2萬t，水產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值31億元。枝江市畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖總量大，畜牧水產(chǎn)總產(chǎn)值大，飼料投入量大。

2014年枝江市畜牧獸醫(yī)局組織6個工作專班對全市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飼料生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營門店、養(yǎng)殖大戶進行了調(diào)查摸底和監(jiān)督檢查。

1.2 全市飼料生產(chǎn)及經(jīng)營狀況

1）全市飼料生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展狀況。

枝江辦理飼料生產(chǎn)許可證的飼料生產(chǎn)企業(yè)有11家，其中停產(chǎn)和搬遷2家，現(xiàn)正生產(chǎn)的9家飼料企業(yè)中有3家生產(chǎn)配合飼料，其余6家生產(chǎn)單一飼料。枝江市是糧棉油生產(chǎn)大市，菜粕、棉粕的產(chǎn)量很大，有4家從事菜粕、棉粕的生產(chǎn)加工，全部集中在七星臺鎮(zhèn)，1家用水產(chǎn)品加工的附屬料生產(chǎn)魚粉，1家化工企業(yè)生產(chǎn)礦物質(zhì)單一飼料。

2）全市飼料經(jīng)營狀況。

枝江共有飼料經(jīng)營門店414家，年銷售飼料40 萬t，銷售的飼料品牌有80多個，主要來自于外省的北京、湖南、河南、重慶，省內(nèi)的有武漢、荊州、宜昌等地。從市場占有率看，宜昌本地生產(chǎn)的飼料約占市場份額的20%，枝江市的3家配合飼料廠以生產(chǎn)魚飼料為主，畜禽飼料的市場占有量極少。所以，枝江市的飼料基本上是靠外地企業(yè)供給。為爭奪市場，多個飼料廠家采取了各種促銷活動。用積極發(fā)展的眼光來看，枝江市的飼料市場一片繁榮，生意興隆，為推動枝江市畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也暴露出了飼料品質(zhì)良莠不齊、摻雜使假，有的甚至魚目混珠、坑農(nóng)害農(nóng)。如此大的市場給管理工作帶來了很大壓力。

1.3 飼料質(zhì)量狀況

2014年按照年度計劃安排，枝江市共抽檢了32個品牌的飼料樣品，經(jīng)過檢測，其中4個樣品的營養(yǎng)指標不達標，1個衛(wèi)生指標不合格，執(zhí)法部門分別對其進行了立案查處。從連續(xù)兩年的抽檢情況來看，不達標的產(chǎn)品占抽檢產(chǎn)品的20%以上，飼料的質(zhì)量仍然不容樂觀。

1.4 管理工作重點

2014年上半年枝江市在廣大飼料生產(chǎn)、經(jīng)營者、使用者中宣傳貫徹《條例》，并進行了飼料和飼料添加劑專項整治行動，目標是從源頭上解決動物產(chǎn)品違禁物質(zhì)殘留問題，消除畜產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，促進飼料行業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展。把無證生產(chǎn)飼料、生產(chǎn)經(jīng)營不符合產(chǎn)品質(zhì)量標準的飼料和自配飼料銷往市場的行為納入整治的重點。通過一系列聲勢浩大的專項整治活動，收到了預期效果。

2 基層飼料管理工作的難點

2.1 飼料生產(chǎn)企業(yè)管理水平低

枝江市的3家配合飼料生產(chǎn)企業(yè)都是從小作坊開始經(jīng)過多次改造升級達到當前的規(guī)模。目前枝江市最大的飼料生產(chǎn)企業(yè)年生產(chǎn)能力也僅有6萬t，和外地的大企業(yè)相比還有很大差距。管理水平也參差不齊，如果嚴格按照《飼料生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全管理規(guī)范》要求，還有很多不達標的地方。加之近1年來養(yǎng)殖業(yè)進入養(yǎng)殖周期中最為低迷的1個階段，飼料企業(yè)的銷量下滑，利潤下降，有的甚至虧損嚴重，公司難以為繼。畜牧業(yè)的嚴冬帶來了飼料生產(chǎn)企業(yè)一系列不可預見的問題，加深了這個行業(yè)的動蕩和風險。

2.2 飼料市場經(jīng)營秩序不規(guī)范

1）飼料經(jīng)營門店數(shù)量多。枝江現(xiàn)有414家飼料經(jīng)營門店，呈現(xiàn)規(guī)模小、分布散、非專營、供貨渠道比較混亂等特點。缺乏有效的質(zhì)量控制措施，經(jīng)營管理不規(guī)范。

2）購銷記錄不完整。經(jīng)營者沒有記錄購銷臺賬的意識，難以進行流通追溯、查找假劣產(chǎn)品的源頭。

3）一些產(chǎn)品標簽和商品名不規(guī)范，隨意夸大營養(yǎng)或者治療作用，誤導消費者。比如酸化劑、防霉和抗氧化類制劑、微生態(tài)制劑和酶制劑等。

4）飼料經(jīng)營上普遍存在著賒銷行為。被養(yǎng)殖戶視為“無息貸款”、“第二銀行”。一大弊病就是使養(yǎng)殖生產(chǎn)者盲目擴大生產(chǎn)規(guī)模，另一大弊病就是賒銷的飼料絕大多數(shù)質(zhì)次價高，造成養(yǎng)殖動物營養(yǎng)缺乏、病害頻發(fā)，低質(zhì)飼料不僅對養(yǎng)殖無益，而且有的廠家違規(guī)添加銅、砷等重金屬會成為新的污染源。

2.3 飼料使用環(huán)節(jié)管理比較薄弱

對于自配飼料的銷售，在其違法行為的認定上還存在法律上的不可操作性?，F(xiàn)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飼料經(jīng)銷商大部分都配備有飼料混合機，農(nóng)戶拖來玉米小麥稻谷等農(nóng)產(chǎn)品配合濃縮料、預混料加工攪拌成全價料，這種情況是《條例》所列的對外銷售自配飼料的行為。但是，長期形成的歷史習慣在短時間內(nèi)還有市場，同時也方便了群眾。所以，這就形成了在執(zhí)法過程中“法不責眾”與法律條款相悖的問題。

2.4 執(zhí)法監(jiān)督管理力度不夠

筆者通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層縣市飼料管理部門普遍存在人力不足、經(jīng)費不足、執(zhí)法裝備欠缺等問題。要想把飼料市場徹底管理好，還需全盤考慮，重點傾斜，拿出硬措施，徹底整治和規(guī)范飼料市場。

3 造成飼料行業(yè)困境的主要原因

3.1 農(nóng)村養(yǎng)殖技術(shù)推廣體系不健全

2005年農(nóng)村綜合配套改革實施以來，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷了原服務于基層農(nóng)業(yè)的“七站八所”。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站改制為“畜牧獸醫(yī)服務中心”?！爸行摹睂儆诿褶k非企業(yè)單位，“以錢養(yǎng)事”作為其工作內(nèi)容及經(jīng)費來源?！爸行摹惫ぷ魅藛T長期把精力放在動物防疫和疫病診療上，養(yǎng)殖技術(shù)及動物營養(yǎng)等相關專業(yè)知識沒有得到重視。由于體制問題，“中心”在人才引進上不能輸入新鮮血液，這支技術(shù)服務與推廣隊伍呈現(xiàn)年齡老化的趨勢。因為人才、知識都得不到更新，養(yǎng)殖戶很難得到養(yǎng)殖技術(shù)以及飼料質(zhì)量安全使用方面的指導和服務，這種情況與現(xiàn)代畜禽水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極不相適。飼料在使用過程中出現(xiàn)諸多問題也就在所難免。

3.2 生產(chǎn)企業(yè)對提高產(chǎn)品質(zhì)量的認識不夠

20世紀末我國畜牧業(yè)進入了快速發(fā)展時期。飼料生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展速度加快，但企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟成分復雜，技術(shù)和管理水平不高。21世紀初由于畜產(chǎn)品產(chǎn)量相對過剩，價格持續(xù)低迷，飼料行業(yè)進入了微利時代。為爭奪飼料市場，一些飼料企業(yè)摻雜使假降低成本，極大地擾亂了飼料市場秩序。一些飼料生產(chǎn)企業(yè)對提高產(chǎn)品質(zhì)量、保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的責任認識不夠。

3.3 農(nóng)村養(yǎng)殖水平不高

枝江市經(jīng)過近10年的生豬標準化規(guī)?；ㄔO，養(yǎng)殖水平在不斷提高，養(yǎng)殖大戶在逐年增多，但是農(nóng)村散養(yǎng)戶還占一定的比重。低端的養(yǎng)殖模式往往是低端飼料爭奪的市場，也是一些非法飼料生產(chǎn)企業(yè)投放假冒偽劣產(chǎn)品的市場。

3.4 落實行業(yè)標準難度大

2012年以后出臺了一系列的行業(yè)標準，呈現(xiàn)井噴的現(xiàn)象，學習宣傳和執(zhí)行有1個過程，并且各個地方的執(zhí)行程度也不一致。同時在實際操作過程中也缺少通用性強、權(quán)威性高的飼料添加劑和違禁藥物的檢測方法，檢測手段相對落后。雖然行業(yè)標準化體系在不斷建立健全，但是落實起來難度大。

3.5 飼料監(jiān)管體制不暢

我國對飼料的管理實行分級管理的體制，而不是垂直管理體制。即飼料管理部門是本級政府的一個職能部門，接受當?shù)卣I導，上下級飼料管理部門之間存在業(yè)務上的指導關系，但沒有領導與被領導的關系。如宜昌市的飼料管理部門是宜昌市農(nóng)業(yè)局，枝江市的飼料管理部門設在畜牧獸醫(yī)局，宜昌市畜牧獸醫(yī)局的年度工作計劃沒有飼料管理這個項目，宜昌市農(nóng)業(yè)局下發(fā)的文件直達枝江市農(nóng)業(yè)局，枝江市農(nóng)業(yè)局和畜牧獸醫(yī)局又沒有業(yè)務指導關系，工作計劃和安排不能直接傳達到縣級飼料管理部門，上下級之間形成了夾心層，不能順利溝通。其次，部門間的工作協(xié)調(diào)難度大，也不能得到執(zhí)法資源的共享。

4 搞好基層飼料管理工作的對策

4.1 理順飼料管理體制，實行垂直管理體制

在中央大部制改革的背景下，統(tǒng)一把地方人民政府飼料管理部門設在農(nóng)業(yè)部門，畜牧、水產(chǎn)都在農(nóng)業(yè)的大范圍里由大農(nóng)業(yè)進行統(tǒng)籌，將改變上下不銜接、政令不通的問題。但要在短時間內(nèi)改變這個體制不暢的問題，建議地區(qū)級的飼料管理部門設在畜牧獸醫(yī)局，飼料辦作為畜牧獸醫(yī)局下設的一個科室，加強對縣級飼料管理部門的指導與管理，縣級飼料管理辦公室仍然設在畜牧獸醫(yī)局。

4.2 強化飼料生產(chǎn)、經(jīng)營、使用各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理

1）在飼料生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，圍繞完善企業(yè)的檔案制度，強化飼料生產(chǎn)企業(yè)的原料購入、生產(chǎn)過程、質(zhì)量控制、飼料包裝、標簽的執(zhí)法檢查，依法查處違法行為和不合格產(chǎn)品。同時加大對無證生產(chǎn)、代加工、自配料銷售、非法添加等違法行為的查處力度。

2）在飼料經(jīng)營環(huán)節(jié)上，一是加強飼料經(jīng)營門店的監(jiān)督檢查，堅決查扣銷售無生產(chǎn)許可證、無產(chǎn)品批準文號、無產(chǎn)品標簽的“三無”產(chǎn)品。二是實行飼料備案制度，飼料經(jīng)營門店所銷售的飼料品牌必須每年到飼料管理部門進行備案。三是組織開展飼料經(jīng)營門店大檢查。重點清查拆包分裝行為，督促建立健全購銷臺賬和各項制度。四是對于農(nóng)村飼料經(jīng)營門店對外提供自配料問題，要從實際出發(fā)研究制定操作性強的管理辦法。

3）在飼料使用環(huán)節(jié)上，加強養(yǎng)殖檔案監(jiān)管，重點檢查養(yǎng)殖場（戶、小區(qū)）是否規(guī)范記錄養(yǎng)殖檔案，是否有規(guī)范的飼料及其飼料原料進貨使用記錄。

4.3 做好質(zhì)量監(jiān)測檢驗工作

飼料質(zhì)量的好壞不是憑借肉眼能簡單判定的，必須在國家認定的具有法律效力的檢測機構(gòu)進行化驗。要制定飼料長期檢測方案，納入年度工作計劃，把飼料監(jiān)測檢驗作為飼料管理的一個重要手段和措施。對于檢測合格的要及時向社會公布信息，不合格的按照《條例》的要求進行行政處罰，保障使用者的合法權(quán)益。

4.4 部門配合，加大案件的查處力度

一般縣市區(qū)的“飼料辦”設在市畜牧獸醫(yī)局，市畜牧獸醫(yī)局將飼料的執(zhí)法工作委托給市動物衛(wèi)生監(jiān)督局。市動物衛(wèi)生監(jiān)督局要加大飼料案件的查處力度，對飼料質(zhì)量安全問題突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大跟蹤督查力度。要建立大案、要案督辦以及案件查辦結(jié)果通報制度。在執(zhí)法辦案的過程中必須要加強部門配合，整體聯(lián)動，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從重從嚴打擊違法行為。

4.5 加大執(zhí)法投入

編委、財政部門應該在人、財、物方面給予充分保障，讓執(zhí)法人員有充足的經(jīng)費開展執(zhí)法活動，確保執(zhí)法力度，監(jiān)管到位。

4.6 加大宣傳力度、提高從業(yè)人員的素質(zhì)

采取多種形式開展法律法規(guī)的宣傳，發(fā)揮社會、輿論、媒體方面的監(jiān)督作用、宣傳作用，增強人們的守法意識和辨別能力，增強經(jīng)營者、使用者的自覺性，讓飼料質(zhì)量安全警鐘長鳴，創(chuàng)造一個良好的社會氛圍。

2015-01-29

吳啟平，男，1972年生，獸醫(yī)師，枝江市畜牧獸醫(yī)局動物衛(wèi)生監(jiān)督局副局長。