宰客行為中的行政不作為及其治理——以青島天價蝦事件為例
2015-02-06 20:25:56袁忠?guī)r
法制博覽 2015年30期
袁忠?guī)r
江蘇省委黨校法政教研部，江蘇 南京 210009
近日，青島“大蝦”宰客事件被熱炒，引發(fā)各界廣泛討論。景區(qū)宰客事件已經(jīng)不是第一次發(fā)生，2012年春節(jié)時，“三亞景區(qū)宰客事件”曾引起軒然大波。宰客現(xiàn)象層出不窮，背后的原因之一就是部分行政機(jī)關(guān)的不作為，部分行政機(jī)關(guān)的不能作為。研究行政機(jī)關(guān)在宰客事件中的不作為與不能作為現(xiàn)象，對于改善我國旅游環(huán)境具有積極意義。
一、宰客事件中行政不作為現(xiàn)象的表現(xiàn)
在宰客事件中，行政機(jī)關(guān)的不作為表現(xiàn)在事前監(jiān)管不到位、事中處置不及時和事后治標(biāo)不治本。
(一)監(jiān)管不力
十八屆四中全會以來，中央大力推行“權(quán)力清單”制度，在清單內(nèi)的，行政機(jī)關(guān)該做、必須做且必須按照程序做。在清單外的，行政機(jī)關(guān)不能做。以青島大蝦事件為例，根據(jù)青島市公布的《青島市市級行政權(quán)力清單》①，青島市物價局依據(jù)《價格法》和《價格違法行為行政處罰規(guī)定》，有權(quán)縣對價格活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對價格違法行為實(shí)施行政處罰。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第4 章第32 條與33 條規(guī)定，工商部門應(yīng)當(dāng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，且應(yīng)“定期或者不定期對商品和服務(wù)進(jìn)行抽查檢驗(yàn)”。但是工商部門也沒有采取相應(yīng)監(jiān)管措施。行政機(jī)關(guān)的如此監(jiān)管不力的事實(shí)，正是其不作為的表現(xiàn)。這種不作為現(xiàn)象，在以往的宰客事件中也頻頻出現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)的不作為，讓不法商家有了可乘之機(jī)，助長了餐館宰客的氣焰。
(二)處置不及時
在青島大蝦事件中，消費(fèi)者在“被宰”的第一時間投訴，但是公安、物價等部門都沒有作出處理。公安機(jī)關(guān)的理由是沒有執(zhí)法權(quán)，但是物價局的理由卻是“當(dāng)天時間太晚，要等到明天處理?！倍谖飪r局9月25日發(fā)布的《市物價局部署開展中秋、國慶期間市場價格監(jiān)管工作》公告中寫到:“四是加強(qiáng)值守，暢通群眾舉報投訴渠道。做好節(jié)日期間12358價格舉報電話值守工作和應(yīng)急檢查處置工作，確保價格舉報電話全天候暢通，認(rèn)真受理群眾投訴舉報，耐心解答群眾咨詢，積極化解價格矛盾?！睂τ谠卓蛦栴}，并非無人能管。物價、工商、旅游局等部門都各有各的管轄范圍。如果涉及違法犯罪，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)介入。而現(xiàn)實(shí)操作中卻存在“九龍治水事難成”的尷尬局面，幾家部門看似都在管，卻往往并不能有效發(fā)揮各自的作用，反倒容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)不作為的“懶政”思想在這種局面下表現(xiàn)的更為突出。這種思想不消除，恐怕接到再多的投訴，若不是事件被曝光產(chǎn)生重大影響，行政機(jī)關(guān)很難會快速主動作出處理。
(三)運(yùn)動式執(zhí)法
在“宰客事件”在社交媒體曝光后，青島市北區(qū)物價局才對涉事店主作出擬罰款9 萬元，責(zé)令其整改的行政處罰決定，并在全市展開專項(xiàng)整治。但在事件曝光之后，用選擇性“嚴(yán)打”的方式來治理宰客問題，效果令人質(zhì)疑。以三亞、云南的旅游市場為例，這些年來基本是媒體曝光、輿論發(fā)酵一次，當(dāng)?shù)鼐汀皣?yán)打”一次，一段時間后又反彈。行政機(jī)關(guān)這種“運(yùn)動式執(zhí)法”也是行政不作為的一種表現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)并沒有想到從根本上解決問題，而是治標(biāo)不治本，做表面文章，風(fēng)頭一過就放松執(zhí)法，造成了宰客現(xiàn)象屢禁不止，屢見不鮮。
二、治理行政不作為的策略
(一)讓公眾參與行政問責(zé)
近年來，我國行政問責(zé)立法不斷完善，問責(zé)制度體系不斷健全，對治理行政不作為起到了一定作用。但是，許多民眾和媒體也在指責(zé)某些地方黨委、政府所制定的行政問責(zé)制形同虛設(shè)，成為“愚民”和應(yīng)對“輿論”的重要手段，官員問責(zé)后一段時間重新?lián)沃匾殑?wù)。在部分行政機(jī)關(guān)工作人員思想中，問責(zé)是應(yīng)對輿論的手段，問責(zé)后，相應(yīng)的問題并沒有得到根本解決，在輿論普遍關(guān)注的時候集中力量監(jiān)督檢查，等風(fēng)頭過去了，一切照舊。行政問責(zé)意識有待提升，問責(zé)文化難以形成。②要想真正發(fā)揮問責(zé)的作用，真正改進(jìn)行政機(jī)關(guān)的工作必須讓公眾參與進(jìn)來。我國的一切權(quán)力屬于人民，各級行政機(jī)關(guān)接受人民的委托而管理公共事務(wù)，必然要對人民負(fù)責(zé)，人民是最有權(quán)對行政工作開展監(jiān)督的。公民參與行政問責(zé)是行政問責(zé)的巨大進(jìn)步，能夠讓行政機(jī)關(guān)在開展工作中更加注重民意。通過公眾參與行政問責(zé)，來避免行政問責(zé)走過場，能督促行政機(jī)關(guān)對相關(guān)問題持續(xù)關(guān)注和監(jiān)督。比如在“青島大蝦事件”中，物價局在接到諸多投訴后，并未采取相應(yīng)措施解決問題。公眾就可以督促行政機(jī)關(guān)啟動問責(zé)制度，快速積極解決問題。
(二)集中執(zhí)法權(quán)
行政機(jī)關(guān)職能的重疊、交叉不僅是政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事推諉、扯皮的重要根源，而且也是政出多門、多頭管理或者無人負(fù)責(zé)的直接原因。對于宰客問題，物價、工商、旅游等部門都有一定管理權(quán)，但是出現(xiàn)問題卻互相推脫。因此有必要集中執(zhí)法權(quán)，建立統(tǒng)一的旅游事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，由物價、工商、旅游、公安等組成。在遇到投訴時，及時協(xié)調(diào)處理，單靠一個部門是無法從根本上解決問題的。如在“青島大蝦事件”中，我們看到警察并無處理的權(quán)力，只有移交工商、物價部門。海南三亞針對類似情況，設(shè)立了國內(nèi)首支“旅游警察”隊(duì)伍，這樣的舉動，出發(fā)點(diǎn)值得肯定的。但是“旅游警察”到底有多少執(zhí)法權(quán)?屬于以往警察固有權(quán)限范圍的事情，“旅游警察”處理起來固然沒問題，但諸如景區(qū)內(nèi)物價等非警察原固有權(quán)力，或法律法規(guī)明確有其他管理部門的事情，如何有效平移到“旅游警察”手中，及相關(guān)法律適用問題，需要地方相關(guān)部門的仔細(xì)研究、有效協(xié)調(diào)。否則，其他事情還是各部門自行其是，單獨(dú)設(shè)“旅游警察”的效果會大打折扣，也有越權(quán)行政之嫌。因此，類似“旅游警察”的舉動，要么與工商、物價等部門聯(lián)動合作，要么立法賦予“旅游警察”更多的權(quán)力。如此，才算是依法行政，將責(zé)任落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)，保證快速及時處置糾紛。
(三)將行政不作為賠償責(zé)任納入國家賠償?shù)姆秶?/h3>
我國目前并沒有將行政不作為納入到國家賠償?shù)姆秶?，但是從理論上來說，有損害就應(yīng)當(dāng)有賠償。行政不作為也是違法行為的一種，也會造成相對人的損害，有必要納入到國家賠償范圍中。這有利于完善我國的國家賠償制度，有利于保障公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)“權(quán)力清單”制度，全面落實(shí)依法執(zhí)政要求。在“青島大蝦”案件中，如果行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)賠償責(zé)任，物價局又豈敢輕易推諉?
總之，治理行政不作為是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要立法、行政、監(jiān)督等部門的協(xié)調(diào)推進(jìn)，也需要公眾的積極參與，更需要培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)強(qiáng)烈的責(zé)任意識和法治意識。在中央全面推進(jìn)依法治國的背景下，不僅在旅游市場，對于社會生活各方面出現(xiàn)的“懶政”“惰政”等行政不作為行為，必須堅(jiān)持不懈的治理。
[注 釋]
①青島市市級行政權(quán)力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.
②胡小杰.行政問責(zé)制的實(shí)施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).
[1]青島市市級行政權(quán)力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.
[2]胡小杰.行政問責(zé)制的實(shí)施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).
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