“河長制”的法律困境及建構(gòu)研究*基金項(xiàng)目:溫州市哲學(xué)社會科學(xué)資助項(xiàng)目《治理體系與治理能力現(xiàn)代化語境下完善“河長制”運(yùn)行機(jī)制研究》(14WSK104)。——以水流域管理機(jī)制為視角

白冰何婷英

溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州325035

摘要:隨著我國水流域資源環(huán)境的持續(xù)惡化，日益盛行的“河長制”不應(yīng)成為“運(yùn)動主義”“形式主義”的犧牲品。在“水十條”背景下，針對“河長制”的法律困境，進(jìn)行“河長制”的法理思考和理論構(gòu)建，將河長制納入水流域管理體制中，立足生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度，實(shí)現(xiàn)水流域的集成管理，引入公共參與和監(jiān)督機(jī)制，建構(gòu)、完善水流域分配和治理中的地方政府協(xié)同機(jī)制。

關(guān)鍵詞:水十條;水流域管理體制;河長制

中圖分類號:D922．66文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A

作者簡介:白冰，女，河南三門峽人，溫州大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向:社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制研究;何婷英，女，浙江溫州人，溫州大學(xué)法政學(xué)院講師，研究方向:公共管理學(xué)。

一、問題的提出

“河長制”是法學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題，也是社會關(guān)注的熱點(diǎn)。“河長制”的觀點(diǎn)分為兩種:肯定說和否定說。肯定說認(rèn)為“河長制”在治水、改善水生態(tài)環(huán)境方面取得巨大成績，值得我們研究、借鑒，以便把成功經(jīng)驗(yàn)輻射到其他環(huán)境領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。［1］否定說認(rèn)為這種應(yīng)急式的管理制度存在不少弊端:“河長”的設(shè)置缺乏法理依據(jù)并且存在一定的邏輯錯誤，難以形成長效機(jī)制;“河長制”力推的問責(zé)制和“一票否決制”的科學(xué)性和可行性也不無疑問;從長遠(yuǎn)的制度影響上看，它還會影響到水污染防治制度的正規(guī)化和常態(tài)化建設(shè)。［2］

2015年4月16日，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》(“水十條”)對我國的水環(huán)境治理提出新的要求，為實(shí)現(xiàn)“水十條”的目標(biāo)，明確制度研究是根本，理論實(shí)踐是關(guān)鍵。現(xiàn)行的水流域管理體制是我國水環(huán)境實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展的最大阻礙?！昂娱L制”作為我國水流域管理體制的一種典型的制度設(shè)計，究竟是一種無奈之下的應(yīng)急措施，還是一種具有強(qiáng)大生命力的制度創(chuàng)新，以水流域管理體制為視角進(jìn)行研究已經(jīng)刻不容緩。

根據(jù)《中華人民共和國水法》等規(guī)定，“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”，是我國法律明確規(guī)定的水流域管理的模式。毋庸置疑，應(yīng)該以統(tǒng)一的流域管理為主，輔助以部門管理和行政區(qū)域管理。但是，實(shí)踐中卻逐漸形成了國家與地方的條塊分割，各級河長正是在以河流流經(jīng)的各行政區(qū)域管理為主的背景下應(yīng)運(yùn)而生。各有關(guān)管理部門各自為政，“多龍管水、多龍治水”的管理狀態(tài)必然致使“群龍無首”的局面隨之出現(xiàn)。為何會出現(xiàn)這種狀況?主要是由現(xiàn)行的流域管理體制存在的問題造成的，在此背景下“河長制”如同凸透鏡一樣，將問題聚焦起來，凸現(xiàn)出來?！昂娱L制”存在的問題，一定意義上正是水流域管理體制問題的集中體現(xiàn)。經(jīng)梳理，水流域管理體制下“河長制”存在如下問題。

二、水流域管理體制下“河長制”存在的問題

(一)“河長制”缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的水流域管理法律規(guī)范

據(jù)王樹義教授的觀點(diǎn)，環(huán)境問題的解決，最為重要的是樹立環(huán)境法治的理念，用法律規(guī)范人的行為，解決環(huán)境糾紛。但是“河長制”缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的水流域管理法律規(guī)范，這樣難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。其次應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，立足長遠(yuǎn)，樹立生態(tài)文明觀，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。最后則是充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段保護(hù)環(huán)境。

“河長制”作為地方政策的有益探索，缺少統(tǒng)領(lǐng)性的水流域管理法規(guī)作為支撐，法學(xué)理論基礎(chǔ)孱弱使得“河長制”難以形成長效機(jī)制。眾所周知“河長制”的最初推行是由嚴(yán)重的水污染事件倒逼出來的，所以“河長制”缺乏廣泛且深刻的法學(xué)理論基礎(chǔ)，更沒有在國家層面上取得各界的共識。無法可依使得“河長制”一直處于尷尬的境地，“河長制”雖然是一種水環(huán)境管理體制的自下而上的積極探索，但是各地方政府的做法迥異，出現(xiàn)了“各管自家門前水”的境況，水環(huán)境的治理缺乏整體規(guī)劃，治理成本增加，治理效果不佳等狀況屢見不鮮。

(二)“河長制”的監(jiān)管體制不健全，跨部門問題難以協(xié)調(diào)

“河長”由誰來監(jiān)管?監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)是什么?“河長”未能履行職責(zé)如何追究責(zé)任?這些都是“河長制”急需解決的問題。1998年之前，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，是通過國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會這一機(jī)構(gòu)行使的。1998年撤銷了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能的行使失去了體制保障。作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)部，在新設(shè)的環(huán)境保護(hù)部會議中與其他成員地位平等，難以對國務(wù)院組成部門行使監(jiān)督職能，作為環(huán)境保護(hù)部下屬司局級參與單位的區(qū)域環(huán)保督查派出機(jī)構(gòu)，難以對省級政府進(jìn)行有效監(jiān)督。在此背景下，新頒布的“水十條”中每個條款之后都附有具體牽頭落實(shí)部門和參與部門，每項(xiàng)工作落實(shí)到相應(yīng)的部門，包括誰牽頭、誰參與、誰負(fù)責(zé)，職責(zé)權(quán)限相對明晰，與以往行政規(guī)定有很大的不同，可謂最大的亮點(diǎn)。這為我國的“河長制”提出了新的思路和要求，但有關(guān)“河長制”的監(jiān)管仍然缺乏具體的規(guī)定。

“河長制”是行政體制的創(chuàng)新，然而各個“河長”之間缺

乏有效的溝通。我們常常用“五龍治水、九龍治水”比喻中國水資源管理體制。政府部門中僅僅涉水、管水的就包括城建、航運(yùn)、漁業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等。如此繁雜的部門缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合機(jī)制，必然造成各類管理工作缺乏有效銜接。

(三)行政依賴過度，缺乏生態(tài)文明多元治理思維

“河長制”體現(xiàn)了在水流域治理過程中，行政依賴過度，缺少生態(tài)文明多元利益共生性的理念。行政資源是有限的，行政手段有階段性、不穩(wěn)定和權(quán)力集中等弱點(diǎn)，對一個行政任務(wù)投入過多的行政資源，對其他的行政任務(wù)而言是不公正的?！昂娱L制”的優(yōu)勢是集中大量的行政資源去完成一個行政任務(wù)。在多元化行政目標(biāo)任務(wù)下的行政資源，必須統(tǒng)籌兼顧，合理分配。

“河長制”只是單純依靠政府及負(fù)責(zé)人治理水環(huán)境，更多的透露出對政府和行政手段過度依賴。環(huán)境整治是各級政府義不容辭的責(zé)任，但水環(huán)境整治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、市場(企業(yè))、公眾等責(zé)任主體，治理的手段也是多樣化的。這有可能在一定程度上弱化或架空現(xiàn)有環(huán)境政策和法規(guī)體系，缺乏生態(tài)文明多元化的治理思維。

三、水流域管理體制下“河長制”的具體建構(gòu)

(一)樹立“河長制”的全局系統(tǒng)思維

水環(huán)境系統(tǒng)不同于其他環(huán)境系統(tǒng)，它最大的特征在其物理特性即水的流動性。囿于我國行政管理體制尤其是環(huán)境管理體制上的落后，形成了污染的流動性與條塊治理的單一性這樣特殊的水環(huán)境問題。因此，必須立足水環(huán)境的系統(tǒng)性全局性，構(gòu)建“河長制”的集成管理體系。

以矛盾的普遍性和特殊性為哲理基礎(chǔ)，樹立水環(huán)境管理的集成思維。中國的自然環(huán)境存在較大的差異，如地域的差異，經(jīng)濟(jì)水平的差異，管理水平的差異等等。水環(huán)境管理的特殊性是客觀存在的，所以水環(huán)境治理不能采用完全統(tǒng)一方式。毋庸置疑，特殊性的同時也伴隨著矛盾的普遍性，立足全局，從生態(tài)文明多元利益共生性理念出發(fā)，借鑒網(wǎng)絡(luò)治理與整體性治理理論，萃取治理過程中的交叉點(diǎn)、重疊點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的集成化管理模式。水環(huán)境集成管理包括4方面的集成:一是部門間集成，即跨部門管理;二是地域間集成，即跨地區(qū)管理;三是管理內(nèi)容的集成;四是管理對象的集成。

(二)引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

解決中國嚴(yán)峻水環(huán)境問題的最終動力應(yīng)該來自于群眾。水環(huán)境的治理應(yīng)該充分調(diào)動人民的力量，僅依靠河長依靠行政力量是難以持續(xù)的。憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，公眾應(yīng)該積極參與到公共事務(wù)的治理中。

公眾參與水環(huán)境治理是公民行使環(huán)境權(quán)的具體體現(xiàn)，隨著水環(huán)境的不斷惡化以及惡性水環(huán)境污染事件的出現(xiàn)，人們?nèi)粘Ｉ钤獾絿?yán)重的威脅，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)重要的人權(quán)越來越被人們重視。社會公約賦予了政治共同體廣泛的權(quán)力，現(xiàn)代民主通過擴(kuò)大公民直接參與達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制正是社會契約論的具體體現(xiàn)。民主行政要求政府而應(yīng)該擴(kuò)大參與，將群眾吸納進(jìn)來。

在水環(huán)境治理中“河長”應(yīng)扮演“守夜人”的角色，把著力點(diǎn)放在充分拓展公眾的參與途徑，支持非政府組織的發(fā)展，加強(qiáng)民間互動，只有這樣才能充分發(fā)揮公民在水環(huán)境治理中的關(guān)鍵作用，這是水環(huán)境治理的根本之策和長久之計。

參考文獻(xiàn)［］

［1］劉占奎．生態(tài)安全與環(huán)境風(fēng)險防范法治建設(shè)——2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(年會)論文集(第三冊)［C］，2011．

［2］劉超，吳加明．糾纏于理想與現(xiàn)實(shí)之間的“河長”制:制度邏輯與現(xiàn)實(shí)困局［J］．云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)，2012(04)．