王琳琳

長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064

自從2012年我國(guó)新修改的《民事訴訟法》首次將公益訴訟這一法律概念正式納入我國(guó)法律制度當(dāng)中后，盡快完善我國(guó)的公益訴訟法律程序及其實(shí)體要件便成為了保護(hù)我國(guó)公共利益的當(dāng)務(wù)之急。在經(jīng)歷了3年的等待后，2015年2月4日公布實(shí)施的《民事訴訟法》司法解釋終于對(duì)我國(guó)的公益訴訟制度做出了初步規(guī)定。但鑒于新解釋只用了8個(gè)條款對(duì)公益訴訟進(jìn)行了概括性的規(guī)范，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的體系，所以要準(zhǔn)確理解我國(guó)現(xiàn)行的公益訴訟制度，特別需要注意以下幾點(diǎn)問(wèn)題:

一、公益訴訟的原告資格問(wèn)題

根據(jù)《民事訴訟法》第55條，做為公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。但究竟哪些是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，《民事訴訟法》本身并沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的說(shuō)明。令人感到遺憾的是，新出臺(tái)的《民事訴訟法》司法解釋中同樣回避了這一點(diǎn)，并沒(méi)有對(duì)能夠提起公益訴訟的主體資格做出具體的規(guī)定。但是，根據(jù)十八屆四中全會(huì)的決定，人民檢察院可以代表公眾提起公益訴訟，該規(guī)定為公益訴訟的原告主體資格打開(kāi)了突破口，然而人民檢察院究竟該如何提起公益訴訟該規(guī)定并沒(méi)有闡述，所以公益訴訟的提起程序仍屬空白。最重要的是，僅僅依靠檢察院的力量，在面對(duì)日益增多的形式多樣化，受害群體復(fù)雜化的侵害公共利益事件面前，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以我們還需要等待后續(xù)的相關(guān)法律、法規(guī)來(lái)完善公益訴訟的原告主體資格，尤其是“有關(guān)組織”的范圍，只有這樣才能使公益訴訟制度真正落到實(shí)處。

二、公益訴訟的起訴條件及舉證責(zé)任問(wèn)題

新出臺(tái)的《民事訴訟法》司法解釋第284條對(duì)公益訴訟的起訴條件做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，結(jié)合我國(guó)《民事訴訟法》第119條可以看出，提起一場(chǎng)公益訴訟至少需要具備以下四個(gè)要件:第一，需要有明確的被告;第二，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求;第三，需要有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù);第四，必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。其中的第三點(diǎn)即公益訴訟的原告在起訴時(shí)必須提交初步的，公共利益受到損害的證據(jù)需要格外注意。之所以如此規(guī)定是因?yàn)楣嬖V訟與私益訴訟最大的區(qū)別就在于社會(huì)的公共利益是否受到損失，只有在公共利益受損的前提下，我們才能夠提起公益訴訟。反之，如果沒(méi)有相關(guān)的證據(jù)證明公共利益受到損失就不能夠提起公益訴訟。所以，提起公益訴訟的對(duì)象必須是確已發(fā)生的損害事件，如果僅僅有潛在的危險(xiǎn)，但還未轉(zhuǎn)化為實(shí)際的損害就不能據(jù)此提起公益訴訟。這一點(diǎn)對(duì)我們準(zhǔn)確理解我國(guó)公益訴訟的保護(hù)范圍非常重要。此外結(jié)合我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出公益訴訟的舉證責(zé)任為原告先初步舉證公共利益遭到侵害，即原告至少需要證明被告有侵權(quán)行為并且已經(jīng)產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的損害結(jié)果。至于該行為與受到的損失兩者之間的因果關(guān)系，則是由被告來(lái)負(fù)責(zé)舉證。

三、公益訴訟的管轄法院?jiǎn)栴}

不同于一般的民事訴訟，公益訴訟的受理法院有級(jí)別限制。根據(jù)新《解釋》285條的規(guī)定，公益訴訟的管轄法院為中級(jí)人民法院。這是因?yàn)楣嬖V訟的特殊性質(zhì)決定了其案件數(shù)量雖然不會(huì)大量的發(fā)生，可是一旦發(fā)生往往涉及的人數(shù)眾多，并且社會(huì)影響較大，法院審理的難度也較大，因此直接由中級(jí)人民法院作為一審法院是比較合適的。但是我們應(yīng)當(dāng)注意的是，根據(jù)新解釋的規(guī)定，由中級(jí)人民法院作為一審法院并不是絕對(duì)的，新《解釋》285條的最后還規(guī)定了“中院管轄原則”在法律、法規(guī)另有規(guī)定時(shí)除外。結(jié)合我國(guó)民訴法的相關(guān)規(guī)定就是如果一個(gè)公益訴訟案件交由下級(jí)法院審理能夠更方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和解決糾紛，那么上級(jí)法院便可以將該案件移送下級(jí)法院進(jìn)行審理，所以基層法院在特殊情況下也是可以受理公益訴訟案件的。除了級(jí)別管轄外，新解釋還規(guī)定了“地域管轄原則”，即由侵權(quán)行為地或被告所在地法院來(lái)管轄公益訴訟案件。由于侵權(quán)行為地可以細(xì)分為侵權(quán)行為發(fā)生地以及侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地，而且鑒于公益訴訟的影響范圍，在現(xiàn)實(shí)中往往有不止一個(gè)法院有資格受理公益訴訟案件。為了防止重復(fù)審判和管轄權(quán)異議，新《解釋》規(guī)定了當(dāng)出現(xiàn)就同一侵權(quán)行為分別向多個(gè)法院提起公益訴訟時(shí)，由最早立案的法院行使管轄權(quán)。另外，在必要時(shí)由它們的共同上級(jí)法院指定管轄，以便節(jié)約司法資源和統(tǒng)一司法尺度。

四、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系問(wèn)題

由于公益訴訟中涉及的侵權(quán)行為通常在損害公共利益的同時(shí)，也侵害了很多人的個(gè)人利益，所以難免會(huì)導(dǎo)致在提起公益訴訟的同時(shí)，還有大量與該侵權(quán)行為相關(guān)的私益訴訟案件。那么究竟該如何處理由同一侵權(quán)行為所引起的公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，就成了我們必須面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。目前學(xué)界在這個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了幾點(diǎn)共識(shí)。首先，由于私益訴訟的原告肯定是具體的被侵權(quán)人，而公益訴訟的原告是檢察機(jī)關(guān)或有關(guān)組織，并不是被侵權(quán)人，有一定的代理訴訟意味，另外公益訴訟無(wú)論在訴訟主體方面還是在其他方面與私益訴訟都不相同，因此兩者決不能簡(jiǎn)單的合并審理。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別對(duì)待，在侵權(quán)行為已經(jīng)明確時(shí)，應(yīng)該對(duì)公益訴訟和私益訴訟進(jìn)行單獨(dú)的起訴和審理。而當(dāng)侵權(quán)行為還不能夠確定時(shí)，兩者應(yīng)該分別立案，并暫時(shí)中止私益訴訟案件的審理，待公益訴訟案件的判決對(duì)該行為是否構(gòu)成侵權(quán)行為做出認(rèn)定之后，再恢復(fù)私益訴訟案件的審理。由此可以看出公益訴訟除了代表公共利益，行使訴訟權(quán)利，維護(hù)公共的合法利益外還有一個(gè)重要的功能，即在某些侵權(quán)行為不能確定的情況下，由公益訴訟來(lái)確定該行為是否構(gòu)成侵權(quán)，以及該行為是否導(dǎo)致了損害結(jié)果的產(chǎn)生。所以公益訴訟不僅是維護(hù)我國(guó)公共利益的制度保障，同時(shí)也是維護(hù)私人利益，完善我國(guó)民事訴訟法的重要一環(huán)。

五、公益訴訟的調(diào)解、和解及撤訴的處理方式問(wèn)題

根據(jù)新《解釋》第289條的規(guī)定，對(duì)公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以調(diào)解。在當(dāng)事人達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將和解或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告。公告期間不得少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查，和解或者調(diào)解協(xié)議不違反社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書;和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會(huì)公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理并依法作出裁判。由此規(guī)定，我們可以明確的看出公益訴訟與私益訴訟的不同之處。在一般的民事案件中，調(diào)解貫穿于案件始終，在判決書下發(fā)之前，即使法院已經(jīng)審理完畢，雙方當(dāng)事人只要對(duì)權(quán)利義務(wù)達(dá)成一致都可以調(diào)解。但在公益訴訟中，由于原告并非侵權(quán)行為的直接受害人，所以其和解協(xié)議和調(diào)解協(xié)議都必須向社會(huì)進(jìn)行公告，由社會(huì)對(duì)該協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督，如果該協(xié)議損害了公共利益，那么就不應(yīng)當(dāng)被允許。這種公告監(jiān)督程序，是公益訴訟與一般民事訴訟的顯著區(qū)別。公益訴訟與普通民事訴訟還有一點(diǎn)顯著區(qū)別在于撤訴方面。新《解釋》第290條規(guī)定公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結(jié)后申請(qǐng)撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。這是因?yàn)楫?dāng)法庭結(jié)束辯論階段后，被告究竟有沒(méi)有侵害社會(huì)公共利益的行為法庭已經(jīng)可以作出判斷，一旦法院能夠確定損害事實(shí)確已產(chǎn)生，那么法院就應(yīng)當(dāng)做出判決，如果此時(shí)原告有權(quán)利撤訴，就很可能導(dǎo)致已經(jīng)受損害的社會(huì)公共利益無(wú)法得到補(bǔ)償，進(jìn)而使侵權(quán)人逃脫法律的制裁，這顯然違背了設(shè)計(jì)公益訴訟制度的初衷，因此代表公共利益的原告在法庭辯論階段結(jié)束后是不可以撤訴的。

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