●煙臺市中級人民法院**

關于在人民法院工作中貫徹執(zhí)行黨的群眾路線的調研報告*

●煙臺市中級人民法院**

一、人民法院群眾路線的理論內涵

（一）概念解讀

群眾路線即一切為了群眾、一切依靠群眾、從群眾來、到群眾去，是無產階級政黨的根本政治路線、組織路線和工作路線的總結。它是毛澤東思想的一個基本方面，是貫穿于毛澤東思想各個組成部分的立場、觀點和方法，是馬克思列寧主義關于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理在黨的全部活動中系統地運用。它要求黨在領導群眾進行一切實際工作時，必須從群眾中來，到群眾中去，實行領導和群眾相結合，一般號召和個別指導相結合。①《簡明政治學》詞典編寫組：《簡明政治學》，吉林人民出版社1995年版，第660頁。

習近平總書記提出，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，“要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難的問題”，“司法工作者要密切聯系群眾，規(guī)范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待”。這些要求順應了人民群眾對司法工作的關切和期待，完全符合法院工作實際，為人民法院工作指明了方向和道路，同時也表明人民司法與群眾路線在內容和實質上是統一的。周強院長也提出：“無論形勢和環(huán)境怎么變，人民法院司法為民的根本宗旨不能變，群眾立場、群眾路線、群眾感情不能丟?！币恢币詠恚痉üぷ鲌猿帧吧钊肴罕?，調查研究”，注重解決糾紛和“法制宣傳、教育廣大群眾”等群眾工作方法，最大限度實現國家政權合法性的基層認同，群眾路線與人民司法有機融合，融為一體。

（二）法理基礎

1.權力來源——人民代表大會制度下的人民法院。現代民主國家普遍認為，國家權力來源于人民的賦予，司法權是國家權力的重要組成部分，其正當性和合法性來源也應當是人民群眾。這一理論在實踐中集中體現為司法為民。司法為民決定了社會主義司法制度必須堅持一切為了人民、一切依靠人民的指導思想，把維護好人民權益作為工作的根本出發(fā)點和落腳點，這也是現代司法理念平等、自由、人權的中國式表達。②曾紹東：《董必武人民司法觀的價值分析》，載孫琬鐘、楊瑞廣主編：《董必武法學思想研究文集》（第十二輯），人民法院出版社2013年版，第235頁。黨的十八大也將人民民主不斷擴大確立為全面建成小康社會的重要目標，這要求我們在司法工作中必須更加尊重人民主體地位，更加注重和保障人民群眾享受廣泛民主權利，在社會主義建設各項事務中發(fā)揮更大作用。

2.價值導向——法律效果與社會效果的有機統一。法律本身是抽象的，不可能對社會生活的方方面面進行細致入微的規(guī)定，如何正確理解和適用法律考驗著司法者的智慧，也影響司法在民眾心中的形象和地位。因此，法官需要充分考慮人民群眾對法律的價值預期和情感表達。欲實現人民群眾心目中的司法公正，就要確保實現法律效果與社會效果的統一。而社會效果的充分發(fā)揮，就要求提高社會公眾對裁判的接受度，這就涉及到民眾認識問題。而民意對裁判的影響，短時間內不可能消除，應主動吸收其合理成分，揚長避短，特別在法律存在模糊的情況下，應適當兼顧民意，才能最大限度維護司法公信力。

二、人民法院群眾工作存在的問題及成因

（一）法院開展群眾工作面臨的客觀挑戰(zhàn)

1.群眾工作內容不斷豐富。人民群眾的司法需求決定了人民法院群眾工作的內容。當前人民群眾的司法需求不斷豐富和發(fā)展，主要表現為：通過司法渠道解決糾紛的數量增加。隨著社會經濟的發(fā)展、依法治國進程的推進，人民群眾越來越多地通過訴訟解決糾紛，人民法院受理的案件數量逐年增加，新類型案件層出不窮。對司法效果的追求呈現多樣化態(tài)勢。人民群眾進行訴訟的目的，并不局限于獲得一紙公正的判決，而是關系自身權益能否有效實現，問題能否真正得到解決。對司法過程的關注度空前提高。人民群眾對司法公開的需求不斷拓展，要求司法不僅要向當事人公開，還要向社會公眾公開；不僅滿足知悉某一案件的裁判結果，還期待了解案件裁判的過程。對司法便民親民的期待更為迫切。要求司法減少不必要的繁瑣和冗長，切實減輕訴訟負擔；要求法官改進司法作風，在司法工作中更多地表達和傳遞對人民群眾人性化的關懷。③公丕祥：《加強和改進新形勢下人民法院群眾工作》，載《人民法院報》2011年8月17日第5版。

2.群眾工作難度明顯加大。從人民法院司法審判工作實踐來看，當前社會矛盾糾紛呈現出日益復雜的態(tài)勢，這給人民法院做好群眾工作帶來了很大難度。矛盾沖突群體化。與過去相對個體、分散的特點相比，當前社會矛盾糾紛的群體化和組織化程度明顯增強，化解難度日益增大。表現形式復雜化。當前，部分社會矛盾糾紛，并非孤立存在，當事人之間往往相互影響、相互呼應。由此同時，社會矛盾糾紛中的合理訴求與不合理訴求相互交織，增加了矛盾化解的難度。行為方式激烈化。一方面，表現為矛盾當事人之間尖銳對立、互不相讓；另一方面，表現為當事人訴求表達方式日趨激烈，非理性方式越來越多地被運用。

3.群眾工作環(huán)境日益復雜。當前社會媒體格局發(fā)生了深刻變化，特別是互聯網的匿名特點使得網民可以更加自由地發(fā)表見解，甚至借助某些特定實踐宣泄個人情緒。在司法實踐中，利用網絡輿情受眾廣、成本低、擴散快的特點，借助網絡輿論給人民法院施加壓力、謀求不當利益訴求的現象越來越突出。一些媒體不適當的報道和評論，經過互聯網的廣泛傳播和快速放大，對人民法院依法公正審理案件造成沖擊，對人民法院司法公信力造成損害。

（二）制約法院開展群眾工作的自身原因

人民法院群眾工作所存在的問題及原因是多方面的。對于社會大環(huán)境及轉型期的特殊性，短時間難以改變，對于人民法院而言，應先從自身查找問題，以求在力所能及的范圍內謀求更好地改變。經調研發(fā)現，當前法院群眾工作存在的自身原因有如下幾點：

1.司法作風有待進一步加強。司法作風是當事人和民眾評價司法公信力的重要媒介，也是人民法院貫徹執(zhí)行群眾路線的外在表現，直接影響群眾對法院的認同程度。但調研發(fā)現，部分法官在堅持司法為民方面還存在一定差距。三年來，煙臺中院收到反映隊伍作風問題的來信來訪共572件，占來信來訪總數的62.3%。其中，反映審判作風275件，占總數的31.4%；反映違法辦案46件，占總數的5.7%。上述數據雖與以往相比呈明顯下降，但仍反映出，當前部分法官公仆意識不夠牢，“冷、橫、硬、推”不良現象仍然存在。

2.審判權運行的監(jiān)督制約有待進一步加強。隨著人們法治意識的覺醒及社會治理結構的轉型，大量社會糾紛涌入法院，人民法院受理案件的數量呈爆炸性增長趨勢，“人案”矛盾日益突出。以煙臺法院為例，2010年全市法院受理案件81853件，2011年為84211件，2012年為85639件，年平均增長率為1.8%，呈直線上升趨勢；而三年間，全市法院僅增編82人，遠遠落后于案件增長的速度。在巨大案件壓力面前，法院不得不開展如“結案競賽”、“集中清理積案”等活動，有的法院甚至開辦“夜間法庭”審理案件。巨大的工作強度使得法官在司法服務和案件質量上難以滿足所有群眾的要求，如，為最大限度利用審判力量，案件實行承辦人負責制，卻削弱了合議庭的功能，導致合議庭的形合實獨；為保證案件認定事實和適用法律的正確，案件需經院庭長審批、審委會討論決定，但導致案件責任落實的盲區(qū)，也使得審判權呈現行政化的傾向；為提高案件質量，上下級法院實行案件請示制度，卻違背了審級制度的初衷。上述的種種難免會導致司法行為不規(guī)范，辦案瑕疵多發(fā)，司法公信不高。

3.司法民主有待進一步強化。今年以來，煙臺兩級法院按照上級法院部署要求，大力加強人民陪審員工作。全市法院陪審員參審案件23209件，占一審普通程序案件85.25%。然而，調研發(fā)現，絕大部分陪審員在時間投入和專業(yè)素質上不能保證陪審工作需要，陪而不審的現象在一定范圍內仍然存在，陪審員參審積極性、參與程度及保障措施等均有待提高。

4.司法公開有待進一步深化。近年來，最高人民法院對司法公開的建設工作作出了具體部署，包括煙臺法院在內的全國各級法院在司法公開方面進行了有益探索。但是，司法公開的發(fā)展現狀與當事人、社會民眾不斷增長的權利主體意識和權利保障需求之間仍存在差距，具體表現在：司法公開的內容和范圍不夠。目前多以庭審、宣判等程序性事項為重點，立案審查、案件審理和執(zhí)行進度方面的公開度不夠，公眾和媒體的參與度不高。司法公開的機制尚需完善。各法院牽頭部門不一，缺乏統一、系統、高效的管理運作機制，缺乏公開的長效機制。司法公開的科技裝備仍需加強。缺乏網上立案、遠程同步庭審的技術保障，現有應用軟件不能滿足審判流程以及審判公開的各種需要。

三、完善路徑——努力提高新形勢下人民法院做好群眾工作的水平

（一）站穩(wěn)群眾立場是貫徹群眾路線的根本點

“立場決定根基、態(tài)度決定成敗”。就人民法院而言，站穩(wěn)群眾立場，首先要解決好思想認識關，最終要落腳到具體行動上，如此，才能真正回應群眾對司法工作的關注和期待。

1.不斷增進群眾感情，解決好貫徹群眾路線的思想關。感情是把認識轉化為行動的重要媒介。感情決定立場，立場決定態(tài)度，態(tài)度決定行動。貫徹群眾路線、做好法院工作的一個核心問題，就是群眾感情問題。有了對廣大人民群眾的深厚感情，人民法院的各項工作就有了內在動力。要視群眾為親人。把群眾利益放在最高位置，認真貫徹落實“四心工作法”，增強群眾觀念和宗旨意識，切實解決好對待群眾感情和態(tài)度問題。要主動深入群眾。切實尊重群眾的普遍認知和共同感受，借助群眾的鮮活經驗彌補知識上的短板和思維上的偏差，彌合理性的司法正義觀與樸素的民間正義觀之間的距離。要始終敬畏群眾。常懷敬畏之心，始終敬畏我們依靠和服務的對象——人民群眾，始終敬畏手中掌握和行使的權力，嚴格要求自己，努力做到慎行、慎微、慎權、慎獨。

2.不斷規(guī)范法官行為，解決好貫徹群眾路線的行動關。西語有云：“僅次于上帝完美的人就是法官”，生動表明了社會公眾對于法官職業(yè)的崇高期待。要堅持文明司法。法官作為直接面對公眾的司法主體，其一言一行會成為公眾對法院工作進行評價的首要依據，因此，法官要注意加強自身修養(yǎng)，在接待當事人、開庭辦案、釋法說理各環(huán)節(jié)中，嚴格司法禮儀和服務規(guī)范，努力為群眾參與訴訟活動提供熱情、合法、高效的服務。要堅持規(guī)范司法。法官履行司法職責的過程，是向當事人和社會公眾傳達正義信息，宣傳法律、昭示正義的過程。這一過程中，法官行為對社會有著巨大的示范效應。因此，要從每一次接待當事人做起，從審判活動細節(jié)做起，從仔細甄別每一份證據做起，在點滴小善中積累司法公信，努力做倡導社會道德風尚的引領者、遵守社會公序良俗的示范者。要堅持廉潔司法。廉潔是對所有公職人員的要求，但對法官廉潔性的要求更高、更純正，法官任何“小錯誤”都可能引發(fā)當事人和社會公眾對廉潔性的質疑。因此，要自覺凈化工作圈、生活圈、社交圈、娛樂圈，做到不法之事堅決不做、不良之習堅決不沾、不正之友堅決不交、不凈之地堅決不去，自覺抵制權勢、金錢、人情、關系的干擾和誘惑。

（二）嚴格公正司法是貫徹群眾路線的基本點

公正是人民群眾最基本的司法訴求，“嚴格公正司法”正是“一切為了群眾”的集中體現。人民法院貫徹群眾路線，最根本的就是立足本職工作，不僅要向群眾“輸送公平正義”，還要讓群眾“看得見、能感受”。

1.堅持程序優(yōu)先原則，努力讓人民群眾通過嚴密程序感受司法公正。群眾看司法是否公正，很重要的一點就是看辦案程序合不合法，是不是一視同仁、公不公平。實體問題因判斷標準不同可能會有差異，但是程序是看得見、摸得著的。近幾年，一些刑事重大冤錯案件之所以發(fā)生，主要是因為沒有嚴格遵循司法程序。只有嚴格按法定程序辦案，才能讓人們確信裁判結果，實體裁判才有保障。要嚴格遵循法定程序，堅持以庭審為中心，嚴格落實舉證質證、法庭辯論等訴訟制度，確保事實證據查實在法庭、各方意見辯論在法庭、裁判結果形成在法庭，真正通過庭審來查明案件事實，既要讓有罪的人受到公正合法的審判，也要保障無罪的人不受刑事追究；既要通過嚴格規(guī)范的庭審切實保障當事人的合法權益，又要通過庭審排除各種干擾，促進司法公正。要恪守司法中立，堅持居中裁判、平等對待、一視同仁，絕不厚此薄彼、偏聽偏信。特別要敢于堅持原則，敢于堅持真理，敢于排除干擾，妥善處理好人情與司法、輿論與司法的關系，堅決維護法律尊嚴和司法權威。要強化權力監(jiān)督制約，嚴格遵循省法院提出的“職權明晰、運行規(guī)范、開放透明、權責統一”四位一體監(jiān)督制約模式，實現依法用權、秉公用權、按程序用權。積極探索司法責任制，科學劃分內部辦案權限，突出主審法官的主體地位，嚴格過錯責任追究，真正以規(guī)范有序高效的司法權運行確保裁判公正、群眾滿意。

2.突出糾紛實質解決，努力讓人民群眾通過裁判結果感受司法公正。群眾打官司，追求的是糾紛的最終公正解決，更加注重個案處理結果是否公正。基于此，需要我們注重把司法公正體現到每一起案件的公正處理上，堅持以個案公正為基礎，以個案公正匯聚整體公正。實體公正需要通過辦案質量來體現，尤其是當前群眾詬病較多的“同案不同判”現象，必然會引起群眾對司法的準確性、司法尺度產生質疑，也難以從中感受公平正義。要進一步統一裁判標準和尺度，全面實施量刑規(guī)范化工作，善于研究制定常見、多發(fā)案件的裁判指引，加強案例指導工作，盡量避免裁判結果差別較大，引起群眾不滿和質疑。實體公正需要通過辦案效率來體現，“遲到的正義非正義”。對于群眾起訴到法院的案件，如果久拖不決、久拖不執(zhí)，就會增加當事人的抱怨情緒和不信任感。因此，要進一步強化審判效率管控，抓好流程節(jié)點管理，加強日常工作調度，確保審限內結案，杜絕“邊清邊積”現象。否則，即使最終結果是公正的，對當事人來說也失去了應有價值。

（三）群眾廣泛參與是貫徹群眾路線的關鍵點

新形勢下貫徹好群眾路線，就要讓群眾真正走進司法、信賴司法、守護司法，這也是群眾路線“一切依靠群眾”的應有之義。

1.堅持“請進來”，著力完善人民陪審機制，提高群眾對司法的參與度。人民陪審員來自人民，具有知民情、通民意的優(yōu)勢，人民陪審員參審案件，是群眾當家作主、行使國家權力的重要體現。要進一步完善人民陪審員制度，探索建立“家事糾紛陪審員庫”、“勞動爭議糾紛陪審員庫”、“少年案件陪審員庫”等專業(yè)人員庫，吸引優(yōu)秀專家學者加入陪審員隊伍。實行相對固定與隨機抽選相結合的原則，根據陪審員的專業(yè)特長、知識結構及地域屬性，由法官根據審判需要，在相應數據庫中隨機抽取，最大限度發(fā)揮陪審員參與司法工作的實效。強化落實人民陪審員的陪審權，保障群眾充分參與司法，避免只陪不審、陪而不議等現象的發(fā)生，增強人民群眾對司法的認同度，提高司法公信力。

2.堅持“走出去”，建立健全非訴糾紛化解機制，增強司法對群眾的親和力。司法不可能解決所有的社會矛盾，也并非解決矛盾的唯一途徑。人民調解委員會作為最基層的調解民間糾紛的群眾性組織，理應在緩和矛盾、化解糾紛、普及法律、弘揚道德等方面發(fā)揮重要作用。要加強對人民調解工作的指導，選派政治素質過硬、審判經驗豐富的法官擔任人民調解指導員對人民調解員進行業(yè)務指導，不斷提高人民調解工作的層次和水平。完善訴調對接機制，落實人民調解工作室、人民調解員“駐庭”制等平臺機制，實現司法審判與人民調解的有效對接。要推動三調聯動體系建設，充分發(fā)揮社會各方力量，促進多種糾紛解決方式相互配合、相互協調和共同發(fā)展，做好訴與非訴渠道的相互銜接，形成化解矛盾糾紛的強大合力，為群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。

（四）深度司法公開是貫徹群眾路線的突破點

司法公開是加強法治建設的基本要求和滿足群眾期待的重要舉措。在法院工作中貫徹黨的群眾路線，就要牢固樹立司法公開理念，積極回應群眾司法需求，讓群眾共享司法正能量。

1.加強庭審過程公開，最大限度保障人民群眾的知情權和監(jiān)督權。庭審公開能更好地促進司法公開、公正，更好地宣傳法律和發(fā)揮法的教育功能，也是貫徹落實群眾工作的重要舉措。要加強審判環(huán)節(jié)的公開，嚴格落實公開審理制度，除法律規(guī)定不公開審理的案件外，一律公開開庭審理。及時通過電子顯示屏、法院互聯網站等媒介對開庭信息予以公告。庭審過程中，要充分保障當事人的訴訟權利，確?！八牎奔础八小?，努力提高當庭宣判率。要完善庭審旁聽制度，實行有序、開放、有效管理。依法對案件進行公開開庭審理的，應當允許旁聽。要將庭審錄音錄像與庭審網絡直播和庭審評查結合起來，建立庭審觀摩常態(tài)化機制，不斷提升審判人員的庭審駕馭能力。要利用廣播、電臺、報刊、雜志等媒介，依法宣傳法院審判，拓寬庭審公開影響面，以庭審公開促進審判公正高效。

2.加強裁判文書說理，最大限度增加人民群眾對司法的信任度和滿意度。裁判文書是人民法院與社會公眾聯系的紐帶與橋梁，它不僅反映案件的全貌，也昭示法律的權威。充分實現司法判決的價值功能，必須加強裁判文書的釋法說理，讓群眾看得懂，這既是裁判文書本身的基本要求，也是貫徹“司法為民”的具體體現。因此，要積極貫徹落實十八屆四中全會關于加強法律文書釋法說理的要求，進一步強化裁判文書說理水平，有力促進司法公開透明。要加強對裁判文書說理的法律闡釋，增強法律條文與法律推理的契合度，充分考慮社會主流價值和誠實信用、公序良俗原則，合理吸收社會道德情理、生活常理等因素，在法律原則和社會認同之間尋求平衡，努力實現法律效果與社會效果的有機統一。要進一步加大教育培訓力度，把裁判文書說理作為法官的基本功加以培養(yǎng)，提高法官隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務技能；健全完善裁判文書評價機制，強化文書評查、考核激勵和優(yōu)秀裁判文書評選等措施，調動法官強化裁判文書說理的積極性，促進文書質量的整體提高，切實提升司法公信力。

責任編校：姜燕

*本文系2014年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節(jié)。

**課題主持人：尹佐海；課題組成員：張躍華、梁明、楊波、周立杰、陳肖茜、于鯤。