●王漢晴 王 瑋

論法官層級遴選制度在我國之實踐與構(gòu)建
——以S省H市中級人民法院為例

●王漢晴 王 瑋

文章通過考察S省H市法院2003年以來法官或擬任法官人員的選任情況，分析了法官層級遴選制度在我國中級法院法官或擬任法官人員選任層面的實踐狀況，然后論證強調(diào)了四級二審終審制、法官職業(yè)能力和品格建設(shè)對法官層級遴選需求的必要性，進而提出應(yīng)當建立法官員額制與法院輔助人員分類管理制相結(jié)合、層級遴選的法官最低任職期限、成立專門遴選機構(gòu)和規(guī)范遴選程序等機制，以構(gòu)建剛性的法官層級遴選制度。

法官選任 招錄選調(diào)生 法官層級遴選

一、選任法官或擬任法官人員之實踐

S省屬于中國東部沿海發(fā)展較快的省份，而H市則屬于S省人口較多的欠發(fā)達地區(qū)，同時又比鄰中國中部和部分沿長江省份，其法院工作的發(fā)展狀況既有東部地區(qū)特點，又含有中部地區(qū)成分。因此，H市中級法院對于法官層級遴選的實踐，能夠在一定程度上體現(xiàn)出目前我國法院法官層級遴選的實際狀況。自2003年以來，S省H市中級法院選任法官或擬任法官人員總數(shù)為84名。具體呈現(xiàn)出以下幾個特點：

（一）自基層法院之外選任表現(xiàn)為：從社會直接公開招錄公務(wù)員為常態(tài)，軍轉(zhuǎn)安置為非常態(tài)

選任法官或擬任法官人員，是指法院根據(jù)法官法規(guī)定的條件，自符合初任法官條件的人選中選拔任用法官或擬任法官人員的機制。法官法規(guī)定了初任法官條件，但沒有限定上級法院自行選任法官的來源。也就是說，上級法院既可以從社會直接招錄法官或法官擬任人員，也可以從基層法院層級遴選，還可以從其他單位調(diào)入。實踐中，中級法院以對社會公開招錄公務(wù)員的方式，逐年選拔任用初任法官呈現(xiàn)出常態(tài)化特征。據(jù)S省H市中級人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，S省H市中級法院自2003年以來從社會公開招錄選任的法官或擬任法官人員63名，占全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)84名的75%；軍轉(zhuǎn)安置方式任命法官1名，待任命2名，占全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的3.57%。這一數(shù)據(jù)顯示近十年以來，S 省H市中級法院的法官或擬任法官人員的選任更多地來自于從社會直接公開招錄公務(wù)員，而軍轉(zhuǎn)安置的方式則不具有規(guī)律性和常態(tài)性。

（二）層級遴選表現(xiàn)為：逐年較少數(shù)量地從基層法院選調(diào)人員中招錄，或者非規(guī)律從基層法院調(diào)入

最高法院于1999年在“一五”改革綱要中提出：“逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優(yōu)秀法官中選任的制度”，要求改革原有的法官來源渠道。此后，最高法院于2004年在“二五”改革綱要中進一步提出逐步推行上級法院法官主要遴選自下級法院的制度，要求：“探索在一定地域范圍內(nèi)實行法官統(tǒng)一招錄并統(tǒng)一分配到基層人民法院任職的制度。逐步推行上級人民法院法官主要從下級人民法院優(yōu)秀法官中選任以及從其他優(yōu)秀法律人才中選任的制度?！?009年最高法院在法官層級遴選制度上又推進一步，在“三五”改革綱要中規(guī)定：“最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院遴選或招考法官，原則上從具有相關(guān)基層工作經(jīng)驗的法官或其他優(yōu)秀的法律人才中擇優(yōu)錄用?！备鶕?jù)人民法院改革綱要的精神，S省H市中級法院于2008年開始逐年少量地從基層法院遴選法官或擬任法官人員；同時，該院還根據(jù)法院干部任用慣例非規(guī)律性地從基層法院調(diào)入部分法官。（詳見表1）

表1S省H市中級法院2006年——2013年從基層法院選任法官或擬任法官人員情況①表中所引用相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于S省H市中級人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計報表。2003年到2005年之間該院沒有從基層法院選任選調(diào)生，也沒有調(diào)入人員，所以表中沒有設(shè)計這三年的內(nèi)容。

通過表1可以看出，采用招錄選調(diào)生的方式，從基層法院選任法官或擬任法官人員的數(shù)量合計為7名，占2003年以來全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的8.33%；采用從基層法院調(diào)入的方式，選任法官或擬任法官11名，占2003年以來全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的13.1%。

（三）層級遴選人員表現(xiàn)為：選調(diào)人員的年齡低、職務(wù)低、學(xué)歷高和審判經(jīng)驗不足的現(xiàn)象，與調(diào)入人員的職務(wù)高、年齡中等偏高、在職教育學(xué)歷較多和審判一線法官缺乏的現(xiàn)象

最高法院改革綱要提出，要從基層法院具有基層工作經(jīng)驗的優(yōu)秀法官中擇優(yōu)錄用為上級法院的法官。這一標準強調(diào)的是法官職業(yè)能力和職業(yè)品德的優(yōu)秀，但是，實踐中上級法院在遴選法官或者擬任法官人員過程中，往往較多地考慮所在法院的法官職級結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實因素，更傾向于層級遴選一些年齡較輕、職務(wù)較低和具有較高學(xué)歷層次的人員，而對于他們的審判經(jīng)歷則沒有過多的要求。（詳見表2）

表2S省H市中級法院2008年——2012年自基層法院招錄選調(diào)人員情況②表中辦案情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自S省H市法院“審判業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”；另外，因為其它年份沒有招錄選調(diào)生，所以，此表有關(guān)數(shù)據(jù)只統(tǒng)計招錄的相關(guān)年份。

表2記載的內(nèi)容，反映出S省H市中級法院自2008年以來逐年從選調(diào)人員中遴選的法官或擬任法官人員的情況：遴選人員中平均年齡為26歲，最大的為30歲，最小的為24歲；有1名副科級助理審判員，2名科員級審判員，其他4名均為科員級助理審判員或科員級無審判職務(wù)人員；學(xué)歷普遍為全日制大學(xué)以上學(xué)歷，其中法學(xué)學(xué)士學(xué)位4名、法學(xué)或法律碩士學(xué)位3名；7人在基層法院平均工作年限為4.3年，最長工作年限為7年，最短工作年限為3年；有4名從事研究室工作背景，只有3名在審判執(zhí)行部門工作，且6名沒有辦過案件。

目前，從基層法院層級遴選的人員，除了選調(diào)生外就是通過市組織部門調(diào)入的基層法院的領(lǐng)導(dǎo)干部或者部分特殊需要的優(yōu)秀人才。這些人員的調(diào)入，通常是在法院換屆之時，為解決領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)安排而進行的，或者根據(jù)需要而個別的調(diào)整調(diào)入。（詳見表3）

表3S省H市中級法院2006年——2013年自基層法院調(diào)入人員情況③表中所引用相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于S省H市中級人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計報表。對于2003年到2013年之間該院沒有從基層法院調(diào)入人員的年份，表中均沒有設(shè)計這些年的內(nèi)容。

表3記載的內(nèi)容顯示，從基層法院調(diào)入的人員年齡在39歲到49歲的6名，50歲以上歲的5名；擔任基層法院院長或副院長的9名，中層負責人的2名；學(xué)歷中在職教育多于全日制教育，有少數(shù)非法學(xué)教育背景的；而多數(shù)到基層法院工作之前具有在法院工作或長期從事審判崗位經(jīng)歷，較少數(shù)人員為黨委等非法院單位的；但是，調(diào)入中級法院前4年或5年間均沒有在審判一線崗位直接辦理案件的經(jīng)歷。

二、法官層級遴選制度建構(gòu)之必要性

對照《人民法院第三個五年改革綱要（2009－2013）》提出的各級人民法院遴選法官原則上從具有基層工作經(jīng)驗的法官中擇優(yōu)錄用的要求，結(jié)合S省H市中級法院的實踐，可以發(fā)現(xiàn)法官層級遴選在我國法院沒有剛性的制度建構(gòu)。因此，有必要進一步強調(diào)建構(gòu)法官層級遴選制度的必要性。

（一）有利于我國四級法院不同職責的落實

我國法院組織法規(guī)定了人民法院的四級二審終審制度，同時刑事訴訟法、民事訴訟法以及行政訴訟法也對此作出相應(yīng)的規(guī)定。該項制度明確了最高法院、高級法院、中級法院和基層法院對一審案件的不同審判職責，同時，又賦予上一級法院對下一級法院的二審審判監(jiān)督權(quán)，最高法院還有司法解釋權(quán)。這些不同層次的職責要求，體現(xiàn)出法律設(shè)置不同層級的法院是根據(jù)案件難易程度的標準確定的；案件復(fù)雜程度越高，法院的層級也相應(yīng)提高。因此，越高層級法院的法官職業(yè)素質(zhì)要求也相應(yīng)的越高。所以，那些認為各級法院法官的能力都應(yīng)當是一樣的觀點，顯然是一種理論上的空想，也不符合法律對于四級法院職責設(shè)置的要求。既然上一級法院的法官審理的案件要復(fù)雜于下一級法院法官所審理的案件，而且還要監(jiān)督指導(dǎo)下一級法院法官的審判，那么，上一級法院的法官就一定要比下一級法院的法官職業(yè)能力強，必然要勝任下一級法院的法官職責。如此，上一級法院的法官必須具有在下一級法院法官崗位上的良好履職經(jīng)歷。

（二）有利于法官職業(yè)能力的提高

法官職業(yè)能力，是指法官審查證據(jù)，形成心證予以確認事實，并運用法律分析法律關(guān)系，解決當事人訴辯爭議的職業(yè)能力。具體包括判斷事實、適用法律和化解糾紛的能力。這三項能力中，除了法律適用能力可以通過理論學(xué)習而不斷提高之外，其他兩項能力都必須通過大量的司法實踐才能有效提高。層級遴選制度恰恰有利于鼓勵在基層法院或者下一級法院工作的法官努力參與司法實踐，而正是那些在實踐中職業(yè)能力得到真正提高的法官，才得以承擔上一級法院更加復(fù)雜的審判職責。同時，層級遴選制度也迫使每一位有志成為職業(yè)法官的人員，必須從基層法院履職開始，逐漸晉升至上級法院的法官，乃至成為最高法院的法官。如此層層遴選優(yōu)秀法官，將會對全國四級法院法官的職業(yè)能力提高產(chǎn)生巨大的推動作用。

（三）有利于法官職業(yè)品格的塑造

法官職業(yè)品格，是指法官在履行審判職責過程中表現(xiàn)出公正、廉潔和為民的良好品質(zhì)和風格。法官的職業(yè)品格不僅對外代表了法官的形象，而且也會直接影響法官職業(yè)能力的正確發(fā)揮。如果沒有良好的法官職業(yè)品格，法官職業(yè)能力越強的法官，其違背良心曲解事實、歪曲法律本意、濫用審判程序的能力，也會變得越強，危害性也會更大。所以，良好的法官職業(yè)品格是法官正確行使職責所不可缺少的內(nèi)在素養(yǎng)。正是因為其為內(nèi)在的職業(yè)素養(yǎng)，人們難以采取一般的方法獲知，只有通過法官較長時間的司法實踐狀況來判斷。下級法院法官要晉升到上一級法院的法官，必須具備良好的法官職業(yè)品格，而只有對那些審判過一定時間一定數(shù)量案件的法官才能考察清楚。這就要求那些具有晉升愿望的基層法院法官或者下一級法院法官，在日常的審判工作過程中努力自覺地培養(yǎng)自己的職業(yè)品格，以滿足上一級法院的層級遴選需要。

三、法官層級遴選制度之構(gòu)建

法官層級遴選制度符合我國法院四級二審終審制的不同職責劃分需要，有利于法官職業(yè)能力和職業(yè)品格的培養(yǎng)，而實踐中，作為具有呈上啟下重要作用的中級法院沒有完全徹底地實施法官層級遴選制度，使得該項制度應(yīng)有的優(yōu)越性無法發(fā)揮。這就要求中級法院在今后法官選任時，必須從基層法院法官中擇優(yōu)遴選，而不是像目前這樣僅僅從部分選調(diào)生選任或從院長等領(lǐng)導(dǎo)中調(diào)任。省級以上的法院也應(yīng)當逐層擇優(yōu)遴選。要真正實現(xiàn)這一目標，必須建立剛性的法官層級遴選諸項制度，使之相互配套、相互支持。

（一）實行法官員額確定制與法院輔助人員分類管理制相結(jié)合的辦法

目前S省H市中級法院具有法官145名，而真正在審判崗位上的只有96名，占全院法官總數(shù)的66.21%?？梢姶罅康姆ü俨]有直接從事審判工作，而不斷增加的大量案件需要更多的優(yōu)秀法官去審判。這便是當前我國法院案多人少的實際現(xiàn)狀。同時，上級法院遴選法官的制度沒有完整地建立起來，實踐中也沒有剛性要求，所遴選的人員更多的是一些沒有實際審判工作經(jīng)驗的法官，或者是上級法院需要的一些從事文字等審判輔助工作的人員，故而使為了遴選優(yōu)秀法官而設(shè)置的層級遴選機制變成了遴選優(yōu)秀法官輔助人員的途徑；或者遴選的多是一些幾乎不再辦理案件的法院領(lǐng)導(dǎo)人員，成立領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的途徑。因此，要真正徹底地實施法官層級遴選制度，必須實現(xiàn)法官員額確定制度與法官輔助人員分類管理制度。根據(jù)各地人口的數(shù)量確定一定數(shù)額的法官員額限制，同時，根據(jù)法官員額比例確定一定數(shù)額的法官輔助人員，明確各自職責，分類進行管理。當法官員額不足時，明確規(guī)定必須從下一級法官中層級遴選，而不能從法官輔助人員中遴選。而優(yōu)秀的法官輔助人員有能力和愿望從事法官職業(yè)時，可以參加基層法官的遴選以成為法官中的一員。

（二）規(guī)定層級遴選的法官必須達到的最低任職期限

從H市中級法院法官層級遴選的實踐看，該院從基層法院選調(diào)生中遴選的法官或擬任法官人員，平均工作年限為4.3年；除去法官法規(guī)定的2年從事法律工作時間之外，這些人員擔任法官的年限也只有2年多的時間，甚至有的還沒有被任命為法官；更重要的是他們中許多人沒有辦理過案件，只有極少數(shù)人員辦理了部分案件，實際審判經(jīng)驗不足的問題非常明顯。當然這些人員都具備潛在的法官優(yōu)秀素養(yǎng)，經(jīng)過進一步實踐和培養(yǎng)定能成為優(yōu)秀法官，況且目前已有人員成為審判業(yè)務(wù)能手。但是，相對于本文立論的基礎(chǔ)是層級遴選最成熟和最優(yōu)秀的法官進入上一級法院來說，這么短的法官任職期限和辦案實踐經(jīng)驗是有待彌補的。此外，從基層法院院長等領(lǐng)導(dǎo)干部中選調(diào)的法官，有的缺少直接從事審判工作的經(jīng)歷。因此，筆者建議上級法院層級遴選的法官必須在下一級法院任法官5年以上，并且，必須每年實際審理一定數(shù)量的案件。

（三）成立專門遴選機構(gòu)，規(guī)范層級遴選程序

H市中級法院從基層法院選調(diào)生中選任法官或擬任法官人員的機構(gòu)是H市公務(wù)員主管部門，其采取的程序也是公務(wù)員錄用的步驟和方法；從基層法院院長等人員中調(diào)入的，則由H市黨委組織部門負責，采用組織部門的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例的規(guī)定。這些均不符合法官這一特殊職業(yè)層級遴選的客觀需求，難以達到層級遴選最優(yōu)秀法官的要求。所以，要實現(xiàn)本文所提法官層級遴選機制，必須根據(jù)最高法院關(guān)于“完善法官招錄培養(yǎng)體制，配合有關(guān)部門完善法官招錄辦法”的規(guī)定精神，成立有別于其他公務(wù)員錄用或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的專門法官遴選機構(gòu)。結(jié)合司法人事權(quán)省級統(tǒng)一管理的司法改革目標，建議在省法院成立法官層級遴選委員會，委員由全省法院推選出的資深高級別法官擔任，實行少數(shù)服從多數(shù)的表決原則。省法院人事部門為該委員會的具體辦事機構(gòu)。具體操作程序可以規(guī)定為：首先，各級法院法官缺額時要向省法院人事部門提出遴選要求；其次，省法院人事部門審查批準后，發(fā)出遴選公告，通知符合條件的人員提出參加遴選的申請；第三，省法院人事部門可以自行組織一定數(shù)額的遴選委員會委員進行考核或者面試，也可以委托中級法院人事部門依照該程序進行；第四，遴選的法官候選人需要根據(jù)現(xiàn)行的組織人事程序報省級黨委組織人事部門批準，并依照規(guī)定提請權(quán)力機關(guān)任命。在這個過程中，要強調(diào)嚴格遵循最高法院有關(guān)“建立選任法官的綜合素質(zhì)全面考察標準”的精神，建立對法官層級遴選的考核面試標準，包括法官庭審駕馭能力、裁判文書制作能力、糾紛化解能力以及法官職業(yè)品格能力等綜合素質(zhì)標準，以此確保選出最優(yōu)秀的法官進入上級法院。

（作者單位：黃岡師范學(xué)院菏澤市中級人民法院）

責任編校：王磊