●高國強(qiáng)

論非制度性參與對審判權(quán)運(yùn)行的影響及應(yīng)對
——以審判活動“泛事務(wù)化”為論證中心

●高國強(qiáng)

司法過程中的非制度性參與造成的“事繁力薄”、審判泛事務(wù)化或是影響司法供給乏力的內(nèi)因。政策性事務(wù)周期化、輔助性事務(wù)常態(tài)化、延伸性事務(wù)法定化、衍生性事務(wù)合圍化等致使辦案法官案外事務(wù)繁重、分身乏術(shù)，審判主業(yè)旁落、術(shù)無專攻。應(yīng)確立審判權(quán)的正統(tǒng)地位，采取“輕輕重重”的規(guī)制方法，刪繁就簡、深攻術(shù)業(yè)，以期為法官松綁，向?qū)徟邪l(fā)力。

非制度性參與 審判權(quán)運(yùn)行影響與應(yīng)對

一、緣起：“案多人少”抑或“事繁力薄”

（一）“案多人少”難紓內(nèi)外困局

“案多”是社會情勢對司法的外部作用，“人少”是司法基于實(shí)踐困境的回應(yīng)。論證“案多人少”的初衷是破解社會需求與司法供給的緊張關(guān)系。對此常用的研究方法一是人均辦案測量法，二是法官配比測量法（即法官占每10萬人口的比例），但經(jīng)橫向比較所得數(shù)據(jù)與欲證結(jié)論大相徑庭（圖表1）。即使參照國內(nèi)史料作縱向分析，數(shù)據(jù)顯示也并不理想①1936年全國法院共審結(jié)案件381639起……例如在1936年時(shí)，各級法院的推事已增至2700人，其中經(jīng)考試出身者有1 955人，其比例超過全體法官人數(shù)的70%……詳見尤陳?。骸丁鞍付嗳松佟钡膽?yīng)對之道：清代、民國與當(dāng)代的比較研究》，載《法商研究》2013年第3期。據(jù)此推算，1936年全國法官不足2800人，人均辦案逾136.3件，據(jù)非官方統(tǒng)計(jì)，1936年全國人口419640279人，每10萬人口法官占0.67人。。在分析、解決問題過程中，多有學(xué)術(shù)資料無意識偏離案多人少的命題框架，“案多”之外著墨，“人少”之外寫實(shí)②“案多人少”類理論調(diào)研文章，“案多”的原因往往是案件難易不一、案件分布不均、受案范圍大而不當(dāng)，裁決機(jī)制繁簡無序等“案多”外因素，“人少”的原因也是各業(yè)務(wù)庭忙閑不一、業(yè)務(wù)庭與綜合部門、各審級法院之間法官配備失衡及司法行政化等涉及“人少”的邊際因素、一個(gè)問題尚未解決，又牽引出司法中立、資源再分配、司法去行政化、審判管理、法官待遇、糾紛解決機(jī)制等多個(gè)問題。，其闡釋的維度及措施域界大多超越了待證命題內(nèi)涵與外延的約束范圍?！鞍付嗳松佟备叨雀爬ɑ母拍铑A(yù)斷不適應(yīng)中國的司法現(xiàn)狀，單純論證“案”與“人”的關(guān)系也無法疏解司法生態(tài)的纏繞叢生。

圖表1 法官人均辦案數(shù)量及所占配比橫向比較③以上數(shù)據(jù)系三篇文獻(xiàn)合成。其中美、英、德、法、日、韓、中國的“法官人數(shù)”、“受理一審民事案件數(shù)量”、“受理一審刑事案件數(shù)量”數(shù)據(jù)源自章武生：《我國法官的重組與分流研究》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2004年第3期，韓國“合計(jì)”、“每10萬人法官配比”及“人均辦案數(shù)”等數(shù)據(jù)源自曹士兵：《案多人少的韓國法院》，載《人民司法·應(yīng)用》2009年第1期；“每10萬人法官配比”其他數(shù)據(jù)源自何帆：《法官多少才夠用》，載《人民法院報(bào)》2013年6月7日第5版。

“案多人少”是個(gè)難解的問題，但不是當(dāng)下法院最急需解決的問題。④蔣飛：《讓與審判無關(guān)事務(wù)遠(yuǎn)離法官》，載《法制日報(bào)》2014年5月24日第4版。無視改進(jìn)司法生態(tài)、改善法治環(huán)境，消除司法的前置性、后續(xù)性的制度障礙和群眾對審判實(shí)務(wù)的視角偏差，大肆宣傳案多人少或適得其反。至此一個(gè)前置性的問題進(jìn)入視野：法官僅僅在辦案嗎？

（二）“事繁力薄”漸成“信息孤島”

圖示中A區(qū)代表法院實(shí)有的審判負(fù)重，B區(qū)代表內(nèi)部可選取的呈遞空間，上限與實(shí)有審判負(fù)重等同（否則為夸大宣傳），具體視角可自由選取。C區(qū)是社會受眾的信息可接受空間，具體范圍無限制。理想狀態(tài)下三區(qū)域應(yīng)處于平行狀態(tài)，即信息呈遞后，社會全面接收并如實(shí)反饋的工作量與實(shí)有審判負(fù)重等同。但法院若以B1區(qū)間的審判量為視角，即使呈遞效果達(dá)到預(yù)期，經(jīng)傳播途徑的介質(zhì)耗損及受體自行刪減，社會接受到的法院審判負(fù)重是C1區(qū)，與A區(qū)的實(shí)有工作量相距甚遠(yuǎn)。同時(shí)社會不是消極的接收者，信息反饋是實(shí)現(xiàn)信息流通的重要環(huán)節(jié)，社會認(rèn)同的審判負(fù)重的最大限即A1區(qū)，甚至更小。那介于B區(qū)與B1區(qū)之間的工作量就是與辦案負(fù)重有關(guān)但與審判業(yè)務(wù)無關(guān)的事務(wù)性工作，所以必須致力于改善信息不完全的現(xiàn)狀，使更多人了解審判權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀。⑤劉斌：《網(wǎng)絡(luò)輿情之現(xiàn)狀調(diào)查及改革路徑》，載《人民法院報(bào)》2014年5月21日第8版。

“案多人少”的外向型矛盾與“事繁力薄”的內(nèi)生性矛盾交叉作用于審判權(quán)運(yùn)行。

圖表2 法院與社會信息轉(zhuǎn)換示意

審判壓力作為因變量f，審判事務(wù)、法官人力分別作為自變量x、y，r1、r2分別代表相關(guān)系數(shù)。隨著審判事務(wù)的加重，審判壓力增大；隨著法官人力減小，審判壓力增大。審判事務(wù)與審判壓力正相關(guān)，法官人力與審判壓力負(fù)相關(guān)。審判事務(wù)可能無限制疊加，但人力資源的挖掘卻受制于生理極限，一旦達(dá)到飽和狀態(tài)即出現(xiàn)反彈，轉(zhuǎn)向與審判壓力正相關(guān)。因此，審判壓力與審判事務(wù)強(qiáng)正相關(guān)，與法官人力弱負(fù)相關(guān)。提高審判質(zhì)效、緩解審判壓力的重心在于為法官減負(fù)，而不是對法官無限挖潛。⑥何帆：《法官多少才夠用》，載《人民法院報(bào)》2013年6月7日第5版。

二、檢視：審判活動“泛事務(wù)化”場景回顧

（一）地方性事務(wù)阻滯審判進(jìn)程

龔副庭長突然接到通知，要求其參加明天上午舉行的市直機(jī)關(guān)活動，他開始犯難了，因?yàn)榱竿ヅ藕玫拈_庭時(shí)間與會議時(shí)間又撞車了，之前也發(fā)生過幾次，龔副庭長只好照搬老辦法，挨個(gè)打電話解釋推遲開庭的原因，并重新約定開庭時(shí)間，電話那頭一陣抱怨。

面對法院人、財(cái)、物受控于地方的生存現(xiàn)狀，法官寧可付出成倍的努力承擔(dān)推遲開庭的代價(jià)，也會選擇赴地方會議之約。

（二）政策性事務(wù)刺激訴訟需求

小鄭在派出法庭工作，近日跟同事到轄區(qū)鄉(xiāng)村巡回普法，內(nèi)容涉及婚姻家庭、贍養(yǎng)繼承、耕地宅基地糾紛等百姓身邊事。巡回普法團(tuán)成員發(fā)傳單、講案例，傳單上“拿起法律武器、維護(hù)自己權(quán)益”的標(biāo)題更是醒目。鄉(xiāng)親們聽得細(xì)、問得透，普法“效果”明顯，甚至好幾個(gè)老鄉(xiāng)躍躍欲試，準(zhǔn)備通過訴訟維權(quán)。

普法活動刺激著群眾的訴訟需求，供需關(guān)系一旦超越合理界限，不但對現(xiàn)有的審判資源產(chǎn)生競逐，更為司法供需關(guān)系的緊張埋植隱憂。無視民眾面對爭端的自控性、處理爭端的自主性，肆意擴(kuò)張司法的糾紛解決功能，導(dǎo)致案更多，人力更不足。

（三）輔助性事務(wù)提高審判成本

余法官手頭上有五個(gè)亟需處理的案件。他上午時(shí)間是這樣這樣安排的：1.上班后找領(lǐng)導(dǎo)簽字報(bào)審委會研究案件；2.電話通知當(dāng)事人第二次調(diào)解；3.開庭傳票又沒送到，準(zhǔn)備公告送達(dá)手續(xù)；4.閱卷，分析下午開庭案件的爭議焦點(diǎn)；5.中午加班，校對判決書并上網(wǎng)公布。

行政審批制及輔助人員的缺位使得輔助性事務(wù)由辦案法官一人包攬，且任一環(huán)節(jié)的疏漏均將影響到辦案進(jìn)度甚至案件質(zhì)量。管理者未將工作量與人力成本及法官可承受程度做科學(xué)統(tǒng)籌，致使法官不堪重負(fù)。

（四）延伸性事務(wù)加大審判權(quán)重

崗位調(diào)整后，蕭法官被交流到未成年人刑事審判庭工作。以前她認(rèn)為判斷工作忙、累、重的標(biāo)準(zhǔn)是案件數(shù)量。成為少審法官后，辦案子要填寫心理調(diào)查問卷、提供法律援助、委托社會調(diào)查、開展法庭教育、進(jìn)行心理疏導(dǎo)、前科封存及案件回訪幫教等?！艾F(xiàn)在辦一個(gè)案子的精力夠我以前辦好幾個(gè)案子的”，環(huán)境的變化，讓她轉(zhuǎn)變了對工作量的認(rèn)識。

制度創(chuàng)新弱化著審判權(quán)與社會管理權(quán)的邊界，甚至改變著少年法庭“司法”機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使得少年法庭與社會福利機(jī)構(gòu)區(qū)別變得日益模糊。⑦姚建龍：《少年司法與社會工作的整合—以少年法庭法官的“非審判事務(wù)”為論證中心》，載《法學(xué)雜志》2007年第6期。

（五）衍生性事務(wù)異化審判思維

最近刑庭法官小呂愁眉不展，手頭的一件故意殺人案已按程序報(bào)請省院復(fù)核。孰料，昨天被害人家屬二十余人寫標(biāo)語、拉橫幅，圍堵法院鬧訪。小呂無奈只得再次解釋，誰知家屬對小呂破口大罵，并揚(yáng)言若不改判死刑，和小呂沒完。旁邊，引來眾多路人圍觀并指指點(diǎn)點(diǎn)。

對于當(dāng)事人矛盾激化或有上訪苗頭的案件，承辦人不知要在正常的案件審理工作之外，還要為了不出事和安撫當(dāng)事人而費(fèi)多少心血⑧吳元中：《法官考核：一道難解的算術(shù)題》，載《人民法院報(bào)》2013年1月25日第2版。。

三、探源：審判活動“泛事務(wù)化”原因剖析

（一）法官角色多元化的期待

1.地方事務(wù)的服務(wù)者。法官兼具審判員與公務(wù)員兩種身份，但其職務(wù)晉升及薪資待遇依附于公務(wù)員身份。當(dāng)兩種角色發(fā)生沖突時(shí)，犧牲審判業(yè)務(wù)而讓位于公務(wù)活動也是一種不甘又無奈的選擇。

2.政策事務(wù)的踐行者。法官的“干警”稱謂仍然遺留有軍事化管理色彩并體現(xiàn)在執(zhí)行司法政策及服從制度安排上。場景中參加普法活動的小鄭，即使對活動的正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑，也不得不放下手頭案子無條件參與。

3.社會事務(wù)的管理者。延伸性審判事務(wù)為查明事實(shí)、完善證據(jù)并準(zhǔn)確處遇所必需，但客觀上法官承擔(dān)了社會管理者的職責(zé)。某種意義上，法官參與息訴息訪任務(wù)已超越“由裁判者負(fù)責(zé)”的制度框架，而成為轉(zhuǎn)移社會信訪壓力，代為承擔(dān)社會維穩(wěn)成本的意圖外化。與延伸性審判事務(wù)合目的性不同的是，衍生性審判事務(wù)是法定終結(jié)后基于外部環(huán)境而刻意附加的。

（二）社會問題司法化的⑨該主張受成熟觀點(diǎn)啟發(fā)：昃晶雯：《“社會問題司法化”背景下的司法價(jià)值選擇及路徑探索》，載萬鄂湘主編：《審判權(quán)運(yùn)行與行政法適用問題研究（上）》，人民法院出版社2011年版，第29頁。驅(qū)動

1.社情民意兼容下的“要我管”?！耙夜堋钡纳鐣栴}不以司法資源是否充足、司法條件是否成熟為前提，而是化解社會矛盾、轉(zhuǎn)移社會焦點(diǎn)的政治任務(wù)。糾紛解決途徑偏狹、社會職責(zé)部門缺位，司法走向抉擇的兩難。

圖表3 未成年刑事司法實(shí)踐創(chuàng)新

2.政策話語轉(zhuǎn)借下的“我要管”。我們真正需要擔(dān)心的是各種打著能動司法旗號、違背法治精神的亂動和盲動，使司法失去保守、克制、與社會適當(dāng)隔離和正當(dāng)程序等現(xiàn)代司法的護(hù)身符，從而誘發(fā)合法性危機(jī)。

3.社會管理失范下的“不得不管”。司法與信訪的邊界、政法各機(jī)關(guān)及與社會機(jī)構(gòu)的職能節(jié)點(diǎn)及以法治思維及法治方式推進(jìn)社會管理創(chuàng)新尚未得到有效關(guān)注⑩伍治良、胡朋：《社會管理法治化的中國語境與問題導(dǎo)向的實(shí)踐策略》，載《法學(xué)評論》2013年第2期。。法官面對延伸性、衍生性事務(wù)，擔(dān)不起、放不下又管不好。

（三）業(yè)績考評立體化的約束

1.涉案事務(wù)考核全面化。案件考核全面化在加強(qiáng)審判管理的同時(shí)，也讓法官工作量陡增。多數(shù)法院圍繞辦案質(zhì)量制定案件發(fā)改率、服判息訴率、審判流程公開、裁判文書上網(wǎng)、電子卷宗整理等二級指標(biāo)，在法官輔助人員缺位的前提下，法官為多辦案、快辦案，辦好案，個(gè)人包攬所有輔助性審判事務(wù)也是現(xiàn)實(shí)所迫。

2.綜合事務(wù)評定精細(xì)化。法院綜合事務(wù)考核繁雜而具體，甚至超越審判工作實(shí)績的權(quán)重，致使輕重難分、主次不明，法官的負(fù)擔(dān)不斷累積，更多的訴訟資源被無端損耗。

3.部門事務(wù)考核垂直化。辦案法官所在庭室年終接受上級對口部門考核已成常規(guī)。通過上訴率、維持率、發(fā)改率等審級考核指標(biāo)，上級法院控制著案件質(zhì)效及法官業(yè)績。上下級法院對口部門之間特色化的考核指標(biāo)是辦案法官的另一負(fù)重。

四、深攻術(shù)業(yè)：審判權(quán)運(yùn)行的維度與向度

（一）明道：遵循審判規(guī)律，復(fù)歸審判權(quán)之本位

最高法院江必新副院長將審判活動一般規(guī)律歸結(jié)為八點(diǎn)：以起訴立案為審判權(quán)行使的先決條件、以判斷與居中裁判為基本任務(wù)、以庭審和聽證所查明的事實(shí)為裁判依據(jù)、以法律為裁判是非曲直的基本準(zhǔn)繩、以程序的正當(dāng)性贏得裁判的正當(dāng)性與權(quán)威性、以法官和合議庭為裁判的基本決策主體、以合法公正為核心評價(jià)參數(shù)，以國家的強(qiáng)制力作為生效判決實(shí)現(xiàn)的最后保障?江必新：《審判管理與審判規(guī)律抉微》，載《法學(xué)雜志》2011年第5期。。

（二）夷道：辨明審判理念，溯事務(wù)多元化之源

時(shí)至今日，司法體制內(nèi)的增量改革已越發(fā)接近自身功能與能力的極限，惟有辨明制度理念，推進(jìn)“法官少而精，輔助人員專而足”的人員配備模式?南方日報(bào)評論員：《以法官職業(yè)化為中心深化司法改革》，載《南方日報(bào)》2013年12月31日第F02版。，方能實(shí)現(xiàn)審判事務(wù)與輔助事務(wù)、重要案件與簡單案件、單個(gè)案件核心事務(wù)與枝節(jié)事務(wù)及法院行政專業(yè)化的的層次化分離?。

1.法律效果與社會效果的衡量。社會效果與法律效果是實(shí)現(xiàn)規(guī)制之治的二元統(tǒng)一。查明案件真實(shí)并歸納法律事實(shí)，分析事實(shí)要點(diǎn)并對應(yīng)法律要件，厘定糾紛焦點(diǎn)并據(jù)此裁定責(zé)任承擔(dān)類別，同時(shí)，以程序?yàn)樽ナ謴?qiáng)化當(dāng)事人依法解決糾紛的信心，淡化當(dāng)事人的對立情緒，節(jié)制當(dāng)事人法外維權(quán)的沖動。

2.“案結(jié)事了”的理念思辨?！鞍附Y(jié)事了”是法院在矛盾凸顯期的自我加壓，但為防止審判功能虛置、法官職能異化及司法成本被制度外行為損耗，案結(jié)事了應(yīng)以法律判斷及公正裁判為標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)摒棄為“了事”而規(guī)避法律事實(shí)，提供法外救濟(jì)，異化審判標(biāo)準(zhǔn)；恪守法定終結(jié)的底線，摒棄為平息事端而發(fā)回原審重新判決甚至降低再審門檻，為制度外行為開辟訴訟渠道，防止訴訟程序被任意性回溯，司法資源被非理性占用。

3.司法理性與司法熱情的融合。植根于社會情境的改革路線，必然要經(jīng)歷從“開門等客”到“出門請客”再到“出門迎客”最后到“客來敲門”等否定之否定的過程?《司法研究》編輯委員會編：《司法研究》，法律出版社2013年版，第48頁。，以規(guī)范化、指引性的親民司法推動職業(yè)化。淡化法院內(nèi)部的管控色彩及行政化模式，通過宏觀上增加司法輔助力量，微觀上調(diào)配現(xiàn)有司法資源，分解輔助性事務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）進(jìn)道：紓解業(yè)外事務(wù)，行審判專業(yè)化之路

1.以公正與效率為審判主旋律。為實(shí)現(xiàn)司法能力與社會期待的契合，對法官的工作量需要做必要規(guī)制：一是法官為行使審判權(quán)承擔(dān)的事務(wù)種類應(yīng)源于案件并作用于公平正義，如對階段性審判實(shí)務(wù)的調(diào)研分析，依法定程序的職權(quán)調(diào)取，新法施行初的業(yè)務(wù)研討及為判明是非、準(zhǔn)確處遇所作的延伸性準(zhǔn)備等；二是法官為行使審判權(quán)承擔(dān)的工作量應(yīng)以不影響案件效率為前提。采取措施減壓實(shí)現(xiàn)事務(wù)分流。

2.以審理與裁判為審判主場域。法官的權(quán)責(zé)是裁判并為裁判負(fù)責(zé)，法官所承擔(dān)的核心審判事務(wù)是服從于并服務(wù)于審理裁判的，其他事務(wù)均應(yīng)得到梳理并分流。核心事務(wù)以庭審與判決為主節(jié)點(diǎn)，輔之以合理行使職權(quán)。

3.以邏輯與經(jīng)驗(yàn)為審判主基調(diào)。審判邏輯與審判經(jīng)驗(yàn)是審判的雙翼。前者是對審判功能與法官職能的定位，后者是對規(guī)制外因素的兼濟(jì)與周延。審判權(quán)作為判斷權(quán)，需要對紛雜的案件事實(shí)辨真?zhèn)?、刪冗余，在本體論的案件真實(shí)與認(rèn)識論的法律真實(shí)間甄別取舍，并作出理性判斷，這是法官區(qū)別于其他糾紛裁決者的職業(yè)優(yōu)勢所在。

4.以衡平與制約為審判雙動力。一方面嚴(yán)明立案標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)行力度，通過訴訟程序的兩端發(fā)力，實(shí)現(xiàn)案件審理進(jìn)得安心、出的放心；另一方面體現(xiàn)審判管理價(jià)值上的從屬性?范明志：《審判管理的屬性定位》，載《人民法院報(bào)》2014年2月21日第4版。，采取微觀調(diào)劑資源與宏觀擴(kuò)充資源兩種方式，為法官卸載不必要事務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)核心事務(wù)與非核心事務(wù)的各得其所。

（作者單位：濱州市中級人民法院）

責(zé)任編校:張傳毅