●趙 峰

完善司法責(zé)任制需要統(tǒng)籌兼顧的幾個相關(guān)問題

●趙 峰

完善司法責(zé)任制是健全司法權(quán)力運行機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在司法體制改革試點中居于承前啟后的地位，與其他三個方面的試點內(nèi)容以及相關(guān)改革環(huán)環(huán)相扣、相輔相成。推進(jìn)司法責(zé)任制改革，有賴于司法人員分類管理、司法職業(yè)保障、審判監(jiān)督管理以及涉訴信訪改革等一系列配套措施的銜接配合與協(xié)調(diào)跟進(jìn)。

一、完善司法責(zé)任制以科學(xué)的司法人員分類管理為前提

完善司法責(zé)任制的核心在于實行辦案責(zé)任制，是對審判權(quán)力的重新配置，目的是要突出辦案法官的主體地位，在落實誰辦案誰負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，使法院內(nèi)部各類人員各司其職、各負(fù)其責(zé)。因此，完善司法責(zé)任制的一個重要前提，是建立職責(zé)分工科學(xué)清晰、權(quán)責(zé)利能有機統(tǒng)一的司法人員分類管理制度。為此，需要處理好以下幾個方面的問題：

一是按照司法責(zé)任制要求確定法官員額。一方面，不僅要綜合衡量轄區(qū)案件數(shù)量、人口數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r等法官員額確定的基礎(chǔ)指標(biāo)，還要科學(xué)測算并統(tǒng)籌考慮不同審級法院、不同審判崗位的法官在案件辦理中的實際工作量和難易程度，注意避免進(jìn)一步加重某些崗位法官的工作負(fù)荷。另一方面，應(yīng)當(dāng)把審判輔助人員特別是法官助理、書記員的配置作為確定法官員額的重要考量因素。理想的辦案團(tuán)隊?wèi)?yīng)當(dāng)至少按照1∶1∶1的比例配置主審法官、法官助理與書記員，但是按照目前改革試點確定的司法人員配置比例，以現(xiàn)有的司法人員配置狀況測算，留給法官助理和書記員的員額空間將十分狹小，意味著過渡期內(nèi)法官助理、書記員將成為緊缺資源，這需要在改革試點中著力研究解決。對此，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱“四五”改革綱要）給出了解決方案，即“拓寬審判輔助人員的來源渠道，探索以購買社會化服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)?！?/p>

二是明晰各類司法人員工作職責(zé)。實行司法人員分類管理，應(yīng)當(dāng)以建立審判權(quán)行使主體的權(quán)力清單制度為主線，明確各種類別法院工作人員的職責(zé)分工，特別是合理配置法官與法官助理、書記員等審判輔助人員在案件辦理中的具體職責(zé)，做到分工明確、配置合理，避免畸輕畸重，以充分調(diào)動和保護(hù)各類人員的工作積極性。具體來說，法官應(yīng)承擔(dān)包括庭審、合議、裁斷等核心審判工作，與之相關(guān)的其他審判輔助事務(wù)則可交給法官助理和書記員辦理。

三是科學(xué)界定主審法官職責(zé)權(quán)限。黨的十八屆四中全會提出完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，在業(yè)內(nèi)引發(fā)了關(guān)于主審法官概念的爭論。按照通常的理解，主審法官應(yīng)當(dāng)是從法官中產(chǎn)生并區(qū)別于一般法官。由此，在實踐層面，對于主審法官在合議制審判中的職責(zé)定位基本沒有爭議，但“四五”改革綱要提出，“獨任制審判以主審法官為中心，配備必要數(shù)量的審判輔助人員。”這為基層法院適用獨任制審判帶來了新的困惑。因為基層法院的案件以適用簡易程序、采取獨任制審判為主，而且相對于適用普通程序、采取合議制審判的案件一般來說要簡單，規(guī)定“獨任制審判以主審法官為中心”，如果意味著限制其他法官獨任審判，將不利于審判資源的充分利用，而且會徒增基層法院案多人少的矛盾。因此，除了單獨賦予主審法官對裁判文書的簽發(fā)權(quán)之外，對適用獨任制審判的法官資格和權(quán)限不宜作過多限制。

二、完善司法責(zé)任制以完備的司法人員職業(yè)保障為后盾

完善司法責(zé)任制包含了賦權(quán)和擔(dān)責(zé)兩個要素，與其緊密相聯(lián)的是構(gòu)建完善的保障激勵機制，也就是實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。司法責(zé)任制的嚴(yán)格落實，也有助于增進(jìn)對強化司法職業(yè)保障的社會認(rèn)同。因此，完善司法責(zé)任制，需要同步建立健全與之相適應(yīng)的司法人員職業(yè)保障制度。

一是全面提高司法職業(yè)保障水平。司法人員職業(yè)保障包括司法人員的身份、行使職權(quán)、工資保險福利、退休等諸多方面，事關(guān)每個司法人員的切身利益。目前，這項改革試點由中央統(tǒng)一進(jìn)行制度設(shè)計，很有必要。頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)在保障水平上有助于吸引和留住優(yōu)秀人才，解除司法人員的后顧之憂，使法官成為精英群體。提高司法職業(yè)保障水平，不僅要相應(yīng)提升司法人員特別是法官的工資保險福利待遇，還應(yīng)高度重視法官的人身與職業(yè)安全保障，有效緩解法官的工作和心理壓力，為法官依法履職創(chuàng)造寬松適宜的環(huán)境氛圍。只有這樣，才能切實增強法官的職業(yè)尊榮感和吸引力。

二是處理好錯案追究與履職保障的關(guān)系。嚴(yán)格錯案責(zé)任追究是完善司法責(zé)任制的重要方面，加強依法履職保障是健全司法職業(yè)保障制度的重要內(nèi)容。二者的關(guān)系譬如“劍之雙刃”，在進(jìn)行改革設(shè)計時應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互照應(yīng)，不能顧此失彼、厚此薄彼。嚴(yán)格錯案責(zé)任追究，需要科學(xué)區(qū)分審判績效責(zé)任、案件差錯責(zé)任和違法違紀(jì)責(zé)任，嚴(yán)格界定責(zé)任追究的主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序。加強依法履職保障，關(guān)鍵在于建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機制，非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得解除或變相解除法官職務(wù)，這就需要對照司法責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)來明確法官懲戒與退出的條件與程序，使擔(dān)責(zé)與保護(hù)同步、對等發(fā)揮作用。

三是改革完善法官業(yè)績評價與獎懲激勵機制?！八奈濉备母锞V要提出，完善法官業(yè)績評價體系，建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機制，完善評價標(biāo)準(zhǔn)，將評價結(jié)果作為法官等級晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。完善法官業(yè)績評價體系，需要結(jié)合司法責(zé)任制改革中辦案質(zhì)量的認(rèn)定與責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)改革法官考評制度，廢止違反司法規(guī)律的考評指標(biāo)和辦法。同時，在確定法官工資待遇時，改革目標(biāo)是建立與法官單獨職務(wù)序列配套的工資制度，作為過渡，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)實行法官工資待遇與辦案數(shù)、質(zhì)量掛鉤。

三、完善司法責(zé)任制以有效的審判監(jiān)督管理為保障

完善司法責(zé)任制的目標(biāo)在于讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。這涉及到審判權(quán)的重新配置，為此必須建立審判權(quán)力清單制度，明晰獨任法官、合議庭、審判委員會等各類審判主體的職責(zé)權(quán)限。同時，審判權(quán)的正確行使離不開科學(xué)有效的監(jiān)督與管理，這必然涉及到審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力行使的分工和界限。因此，要有效落實司法責(zé)任制，就必須處理好審判權(quán)依法獨立行使與加強審判監(jiān)督管理的關(guān)系。

一方面，保障審判權(quán)由審理者行使。對獨任制審判，賦予主審法官裁判文書簽發(fā)權(quán)。對合議制審判，確立合議庭成員共同負(fù)責(zé)下的主審法官辦案責(zé)任制，落實合議庭作為法定審判組織對案件審理共同負(fù)責(zé)的法律屬性。為此，要明確合議庭的職責(zé)范圍，強化合議庭成員在主審法官主持下共同參與、分工配合審理案件的工作機制；將院、庭長編入合議庭擔(dān)任主審法官，連同以審判委員會委員名義參與討論案件，作為院、庭長行使審判權(quán)的法定方式。

另一方面，加強和規(guī)范審判監(jiān)督管理。關(guān)鍵在于劃清院、庭長進(jìn)行審判監(jiān)督管理的權(quán)力界限和行為邊界，有效措施是圍繞建立權(quán)力清單制度，明確審判權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)與審判管理權(quán)的行使范圍與邊界。上海二中院借鑒上海自貿(mào)易區(qū)改革經(jīng)驗，采取“清單管理”的模式，值得借鑒。該院既設(shè)置“權(quán)力清單”，從正面規(guī)定院長9項、庭長14項審判管理職權(quán)；又設(shè)置“負(fù)面清單”，規(guī)定了院、庭長不得強令合議庭改變案件評議結(jié)論等四條禁令；針對重大疑難復(fù)雜案件的監(jiān)督指導(dǎo)，要通過主審法官聯(lián)席會議、專業(yè)法官會議進(jìn)行。①參見王信芳：《保障獨立與加強管理并重，審判權(quán)力與司法責(zé)任統(tǒng)一》，載《人民法院報》2015年1月21日第五版。廣東花都法院通過建立審判權(quán)力清單制度，將原庭長、院長行使的78項審批權(quán)限精簡至28項，還權(quán)于主審法官和合議庭；同時強化院庭長審判管理和審判監(jiān)督職責(zé)，共可行使12項審判管理權(quán)、6項審判監(jiān)督權(quán)，也有效確保了審判權(quán)放而不亂。②參見最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《司法改革動態(tài)》2015年第1期。

四、完善司法責(zé)任制需要涉訴信訪改革的銜接配合

在當(dāng)前的司法實踐中，人民法院內(nèi)部對于涉訴信訪問題總的處理原則是“誰辦案、誰負(fù)責(zé)”，法官對自己所辦案件的質(zhì)量和引發(fā)的信訪問題一包到底，庭長、分管院長對于重點信訪案件也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在這樣的處理機制下，信訪案件對辦案法官形成了巨大壓力，也給完善和落實司法責(zé)任制提出了一些新的課題，迫切需要在改革設(shè)計中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

雖然司法責(zé)任制的要求也是“誰辦案誰負(fù)責(zé)”，但這里的負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)理解為法官對所辦理案件的裁判質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且只應(yīng)對依照法定事由和法定程序認(rèn)定的錯案承擔(dān)責(zé)任，并不意味著承辦法官要包攬與案件有關(guān)的所有事務(wù)，承擔(dān)與案件有關(guān)的各種責(zé)任。事實上，在現(xiàn)行的法官業(yè)績考核中，信訪工作量并未納入其辦案數(shù)量指標(biāo)，相反地，“案件信訪率”、“服判息訴率”、“信訪案件化解率”則成為評價法官辦案質(zhì)量的重要指標(biāo)。這種狀況不僅影響了法官獨立公正裁判，而且使法官背上長期思想包袱，難以集中精力從事核心審判工作。這種狀況如果不能得到妥善解決，也將對司法責(zé)任制的落實產(chǎn)生很大沖擊。

法院、法官的職責(zé)在于依法裁判案件。完善和落實司法責(zé)任制，必須與深化涉訴信訪改革統(tǒng)盤考慮、銜接配套，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)定法院、法官的信訪責(zé)任。一是真正實現(xiàn)訴訪分離。在外部分工上，實行訴訪分流前提下的訴訪分離，將確實應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入訴訟程序解決的信訪案件交由法院辦理；在內(nèi)部分工上，實行訴與訪的有效分離，完善依法處訪工作機制，使辦案法官回到集中精力裁判案件的軌道上來。二是準(zhǔn)確界定、合理分配法官辦案責(zé)任。由于當(dāng)前法官可以通過庭長、院長和審判委員會分擔(dān)案件裁判和涉訴信訪責(zé)任，實行司法責(zé)任制后，法官需在職權(quán)范圍內(nèi)對案件質(zhì)量獨立承擔(dān)責(zé)任，由此可能會出現(xiàn)法官獨自面對信訪壓力的局面。因此，推進(jìn)司法責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)注意避免進(jìn)一步加重法官的信訪壓力，對辦案責(zé)任的厘定與分配都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照程序法、實體法的規(guī)范來衡量，改變簡單地以“案件信訪率”、“信訪案件化解率”等指標(biāo)考核法官，將信訪考核結(jié)果與法官業(yè)績掛鉤的做法。如果裁判無程序、實體問題，就不應(yīng)以是否引起信訪而對法官苛責(zé)。③參見侯建軍：《涉訴信訪對司法責(zé)任制改革的影響及應(yīng)對》，載《人民法院報》2014年9月3日第8版。三是真正形成涉訴信訪案件終結(jié)機制，著力解決“終而不結(jié)”的問題，切實維護(hù)司法裁判的終局性和既判力，使司法責(zé)任制建立在司法權(quán)威的堅實基礎(chǔ)之上。

（作者單位：山東省高級人民法院）

責(zé)任編校：王磊