●黃偉東*

關(guān)于推進司法體制改革的幾點思考

●黃偉東*

深化司法體制改革是黨的十八屆三中全會從推進法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略高度，對改革和完善社會主義司法制度作出的重大戰(zhàn)略部署，是當前及今后一個時期人民法院面臨的一項重要任務(wù)。這次司法體制改革涉及范圍之廣，觸及層次之深，改革力度之大，都是前所未有的，既為法院工作發(fā)展提供了前所未有的機遇和動力，也給各級法院提出了前所未有的考驗和挑戰(zhàn)。面對新一輪的司法改革，不能僅靠頂層設(shè)計，作為改革的具體實施者和參與者，也必須思考改革、研究改革。只有把握規(guī)律，凝聚共識，消除分歧，充分估計到改革進程中的各種有利因素和不利因素，才能順利推進改革，實現(xiàn)改革目標。聊城中院已被省委確定為山東司改試點單位，結(jié)合聊城法院實際及對司法改革的研究思考，筆者認為，要順利推進改革試點工作，應(yīng)著重從以下六個方面認識和把握。

知義——深刻認識司法體制改革的重要意義。從我國全面深化改革的總體布局看，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，也是推進政治體制改革的重要突破口、著力點。黨的十八大、十八屆三中、四中全會都將深化司法體制改革作為重要內(nèi)容，從全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的高度，先后作出一系列重大部署。應(yīng)該說，深化司法體制改革，符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，符合法治內(nèi)在要求，符合人民群眾期盼，對于促進國家發(fā)展、社會進步、人民福祉意義重大。從法院工作的長遠發(fā)展看，隨著全面推進依法治國戰(zhàn)略的深入實施，法院保障憲法法律實施、促進公平正義的地位作用更加突出，法院工作發(fā)展既面臨著難得機遇，也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。但長期以來，傳統(tǒng)體制下形成的司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化等問題，成為制約法院發(fā)展的瓶頸。盡管近年來法院系統(tǒng)內(nèi)部在完善審判權(quán)配置、加強審判監(jiān)督管理等方面進行了一些改革探索，但由于缺少統(tǒng)一的頂層設(shè)計、相關(guān)領(lǐng)域改革的配套實施以及自上而下的強力推動，無法觸及問題本源，收效不大甚至背離改革初衷。這次中央主導的司法改革從解決體制性頑疾入手，著力構(gòu)建符合司法規(guī)律、具有中國特色的社會主義司法制度，必將為法院破除體制障礙、實現(xiàn)科學發(fā)展帶來前所未有的良機。從改革試點法院面臨的形勢任務(wù)看，一方面，這次司法體制改革本身就是一場史無前例的全新探索，試點法院作為先行先試者，沒有先例可以遵循，在改革過程中不可避免會遇到諸多新矛盾、新問題，較其他法院承擔的責任和壓力要更大；另一方面，司法改革的日程表、路線圖已經(jīng)制定，全國各級法院都將按照中央統(tǒng)一部署分批次實施改革，作為試點法院具有先發(fā)優(yōu)勢，可以先行體驗改革成果，及早適應(yīng)改革變化，率先推動工作發(fā)展，因此，試點法院在認清挑戰(zhàn)的同時，更多地應(yīng)看到其中蘊含的機遇?？傊?，司法改革事關(guān)法治國家建設(shè)、法院工作發(fā)展，事關(guān)社會各個領(lǐng)域、全體公民，各級法院、各級黨政機關(guān)乃至全社會，都應(yīng)從全局和戰(zhàn)略高度，深刻認識司法改革的重要性，統(tǒng)一思想，凝聚共識，篤定信心，形成理解、擁護、支持司法改革的濃厚氛圍和推進司法改革的強大合力。

知底——吃透上級精神，了解外地經(jīng)驗，摸清自身實際。推進司法改革，必須堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，既要準確把握中央精神，確保司法改革的整體性、協(xié)同性、統(tǒng)一性，又要從實際出發(fā)，充分考慮地區(qū)差異，妥善處理好矛盾的普遍性與特殊性的關(guān)系。首先，要吃透中央精神，摸清政策底線。黨的十八大，十八屆三中、四中全會，以及中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》），先后對司法改革作出了總體規(guī)劃和統(tǒng)一安排，明確了司法改革的目標、方向、路徑，特別是對人員分類管理、司法責任制、司法職業(yè)保障、人財物省級統(tǒng)一管理等重點問題明確了政策及導向，為司法改革提供了基本遵循。推進司法改革，必須深入理解、準確把握中央關(guān)于深化司法體制改革的精神實質(zhì)和政策界限，特別是明確哪些政策邊界不能逾越，哪些政策存在探索空間，知可為知不可為，確保司法改革的正確方向。其次，要了解第一批試點地區(qū)實踐情況。包括上海、廣東、湖北、海南等七個?。ㄊ校┰趦?nèi)的第一批司法改革試點地區(qū)，準備時間較長，調(diào)研論證充分，且司改方案都已經(jīng)中央批準，特別是在對員額測算基數(shù)、員額分配及使用、首批法官、檢察官選任及人員職業(yè)保障等一些關(guān)鍵問題的制度設(shè)計上比較科學，充分體現(xiàn)了中央的真實意圖和政策精神。作為第二批試點地區(qū)，必須時刻關(guān)注并及時了解第一批試點地區(qū)的司改進展動態(tài)，對第一批試點地區(qū)創(chuàng)造的可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，在制定方案及推動實施中充分借鑒吸收，防止出現(xiàn)反復、走彎路。再次，要了解自身家底。推進司法改革，必須堅持立足本地、本院實際，做好與中央精神的銜接結(jié)合，而不能脫離這個實際。從我省來看，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，各地法院、各級法院在職能定位、收結(jié)案數(shù)量、案件構(gòu)成、人員構(gòu)成、法官素質(zhì)、經(jīng)費保障水平等方面也存在很大差異，推進改革不能搞“一刀切”。因此，啟動改革試點之前，必須進行全面細致的摸底調(diào)研，既要摸清案件、人員、經(jīng)費底數(shù)，還要摸清改革面臨的困難、問題和阻力，才能做到心中有數(shù)、有的放矢。

知難——充分估計推進司法改革面臨的困難。改革必然涉及利益調(diào)整，而觸動利益比觸動靈魂還難。這一輪由中央主導的司法體制改革，不同于以往法院系統(tǒng)內(nèi)部實施的局部的、淺層的改革，不是簡單的修修補補，而是涉及深層次的體制調(diào)整，是全局性、顛覆性的變革，面臨的是“深水區(qū)”和“硬骨頭”。特別是完善司法人員分類管理制度、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動省以下人財物統(tǒng)一管理四項改革試點任務(wù)，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，牽一發(fā)動全身，并且事關(guān)法院各類人員的職業(yè)發(fā)展和切身利益，實施難度很大。從法院內(nèi)部看，以聊城中院為例，在人員構(gòu)成方面，由于法官數(shù)量較多、比例偏高，特別是行政綜合崗位法官人數(shù)較多，事業(yè)編、聘任制人員數(shù)量較多，給實行人員分類管理、壓縮法官員額帶來很大困難和阻力；在案件方面，傳統(tǒng)民事案件數(shù)量較多，由于送達難等原因?qū)е罗k案成本偏高，加之實行立案登記制改革后，收案數(shù)量將會激增，法官員額壓縮后，審判執(zhí)行壓力將會更大；在經(jīng)費方面，由于預(yù)算制度不健全，法院經(jīng)費保障一般是一事一報、一事一批，如果單純按照以往預(yù)算數(shù)額核定經(jīng)費保障標準將存在較大缺口。從法院外部看，一方面，對由于歷史和地方政策原因形成了法院編制不足及空編、人員職級偏低、法院經(jīng)費預(yù)算存在缺口、人民法庭資產(chǎn)權(quán)屬復雜等問題，對這些改革前就存在的障礙和包袱，能否爭取地方黨委政府的支持配合加以妥善解決，直接關(guān)系到司法改革能否在較高起點上輕裝前進，是改革前亟待解決的難題；另一方面，在實行人財物省級統(tǒng)一管理后，如何理順與地方黨委、政府及有關(guān)部門的關(guān)系，特別是在地方維穩(wěn)、執(zhí)行聯(lián)動、信訪穩(wěn)控化解等工作中，如何加強協(xié)作配合，原有機制如何運作，都面臨著新的課題。因此，無論是改革前還是改革中，都應(yīng)事先把困難估計的更充分些，把對策謀劃的更周全些，并盡最大努力爭取有利政策，為將來推進改革預(yù)留足夠的操作空間，減輕改革壓力和阻力。

知重——真正找準推進司法改革的重心所在。司法改革作為政治體制改革的重要組成部分，具有很強的政治性、政策性、法律性，是一項復雜的、系統(tǒng)的社會工程，必須堅持在黨的領(lǐng)導下，動員社會各方面力量合力推進。一方面，法院應(yīng)充分發(fā)揮主體作用。法院既是改革主體，又是改革對象，在推進司法改革中具有不可替代的作用。省法院作為全省法院系統(tǒng)改革的主導者、設(shè)計者，居于核心地位，負有首要責任，應(yīng)在全面分析把握全省法院現(xiàn)狀及困難、認真聽取下級法院的意見建議的基礎(chǔ)上，充分利用自身話語權(quán)，積極向上級反映，加強與其他省直部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取有利于改革順利實施的政策。各試點法院應(yīng)在省法院的具體指導下，勇于擔當，攻堅克難，發(fā)揚首創(chuàng)精神，既要確保圓滿完成自身承擔的司改任務(wù)，又要創(chuàng)造出在全省乃至全國可復制、可推廣的經(jīng)驗做法。全省各級法院應(yīng)牢固樹立“一盤棋”思想，積極配合省法院開展各項調(diào)研活動，加強探討交流，積極建言獻策，在省法院指導下統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進改革試點工作。另一方面，要明確改革中的各方責任。四項改革試點中，人員分類管理、完善司法責任制主要涉及法院內(nèi)部人員及審判權(quán)的重新配置，屬于法院自身業(yè)務(wù)范疇，可由法院自主實施，其中的首批法官員額選任、各類審判組織司法責任制的落實是兩項改革試點的核心任務(wù)，既是難點也是重點；建立法官職業(yè)保障制度、人財物省級統(tǒng)一管理制度，主要涉及外部保障問題，屬于黨委、政府及有關(guān)部門的職責范疇，應(yīng)由黨委牽頭，組織人事、編制、財政等部門分頭負責，法院積極配合，協(xié)同推進。

知標——準確把握司法改革的目標和標準。推進司法改革不僅要明確總體目標，還要明確各項改革的具體目標，以及改革推進過程中的階段性目標，確保為推進改革試點提供正確引領(lǐng)。在改革的目標任務(wù)、基本原則、改革框架確定后，具體的操作實施就是改革成功與否的關(guān)鍵所在。《框架意見》和省總體實施方案，主要從宏觀上、原則上對改革提出要求，而沒有從操作層面提出具體辦法和措施，還須制定更為詳細具體的子方案及配套實施方案，對推進各項改革的依據(jù)、標準、流程等進一步細化，確保試點單位在實施時有章可循、有據(jù)可依、減輕阻力。司法改革涉及原有利益格局的深度調(diào)整，在實施過程中難免出現(xiàn)各種利益關(guān)系的沖突、博弈與取舍，比如未能進入法官員額的審判人員將可能失去辦案資格、職業(yè)榮譽，待遇方面也會與入額法官拉開差距，院庭長、審委會對案件的審批權(quán)、決定權(quán)將受到嚴格限制等。這些都是改革不可回避的抉擇，也是必須承受的代價和陣痛。必須正確處理局部利益與全局利益、現(xiàn)實利益與長遠利益之間的關(guān)系，既要遵循司法規(guī)律，又要兼顧公平，最大限度地降低改革成本，最大限度地調(diào)動全體人員的改革熱情和工作活力，才能確保改革沿著正確方向順利推進。當前，法院內(nèi)外關(guān)注最多、實施難度最大、與法官利益關(guān)系最直接的莫過于法官員額制的實施，核心和難點就在于入額的標準、程序、人員分流及待遇等問題。在解決這些矛盾問題時，既要兼顧歷史、現(xiàn)實與將來，又要兼顧理想預(yù)期和現(xiàn)實局限；既不能貪安求穩(wěn)搞一味遷就、就地臥倒，也不能過于理想化地脫離現(xiàn)實、搞推倒重來；既要規(guī)定相對具體的標準依據(jù)，以便于實際操作，又不能規(guī)定得過死，以為將來預(yù)留空間；既要保留經(jīng)驗豐富的高素質(zhì)法官，保證審判工作的基本穩(wěn)定，又要形成合理的年齡梯次和員額更替的合理周期，確保將最合適的人選納入員額，逐步實現(xiàn)法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

知時——把握推進司法改革的合理時機。任何改革都不能一蹴而就，必須循序漸進，遵循事物發(fā)展的一般規(guī)律和邏輯順序，既不能盲目冒進，也不能裹足不前，要確保改革的力度、進度與法院內(nèi)部可承受度、社會可承受度相適應(yīng)。改革過程中，需要由中央作出頂層設(shè)計的，必須在中央作出部署要求后統(tǒng)一行動；需要修改法律的，必須在完善相關(guān)立法后依法而行；需要與其他部門配合的，必須在明確各自分工職責后協(xié)同推進；需要先進行小范圍試點的，必須在試點取得可復制、可推廣的經(jīng)驗后再全面推開；需要統(tǒng)一干警思想認識的，必須在深入做好思想工作、條件成熟后再行啟動。作為第二批試點地區(qū)和試點法院，既應(yīng)積極作為，敢于破除困難和阻力，確保完成上級部署的改革任務(wù)，還應(yīng)在第一批試點地區(qū)正式啟動并取得初步成效后，適時而動，不宜搶跑。各改革試點地區(qū)為減輕改革帶來的震蕩，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，都設(shè)置了一定的過渡期，必須充分利用好。應(yīng)將過渡期作為各類人員的考察期，對全體人員特別是法官進行動態(tài)管理，引入競爭考核機制，逐步淘汰不適應(yīng)法官崗位要求的人員，確保將綜合素質(zhì)較高的法官納入員額；將過渡期作為平衡各方利益的緩沖期，如在做好首批法官員額選任工作的同時，要妥善做好人員分流工作，過渡期內(nèi)不再任命新的審判職務(wù)，對未能進入員額的法官保留其審判職務(wù)及現(xiàn)有待遇，保留其同等條件下遞補法官員額的優(yōu)先權(quán)，并保證全省范圍內(nèi)、各法院內(nèi)部法官、司法輔助人員、司法行政人員待遇水平的整體平衡，不宜差距過大；將過渡期作為各項改革措施的實驗期，如實行審判權(quán)力清單制度，實行省級以下法院作為省一級財政預(yù)算單位予以保障的制度，以及將法院各類在職、離崗、退休人員納入省級統(tǒng)一管理的制度等，對各項制度措施在實踐中逐一檢驗，為全面深化司法改革打牢基礎(chǔ)、提供樣板，確保司法改革順利扎實推進，實現(xiàn)既定目標。

責任編校：劉崢

*作者系聊城市中級人民法院黨組書記、院長。