崔夢豪

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部，重慶 400041)

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國情國策研究

中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體是鋪就信訪法治化道路的基石

崔夢豪

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部，重慶 400041)

[摘要]信訪制度帶有很強(qiáng)的中國特色，它在我國的法治進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。中共幾代領(lǐng)導(dǎo)集體對信訪制度的建立和發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立了信訪制度，中共第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對信訪制度的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，中共第三代領(lǐng)導(dǎo)集體把信訪制度朝著法治化方向推進(jìn)。在新時(shí)期依法治國的主題下，信訪制度的缺陷性也越來越明顯。信訪制度的缺陷性主要體現(xiàn)在：信訪功能的異化、信訪處理機(jī)關(guān)固化和信訪處理程序的無序性，從而加劇了“信訪不信法”的現(xiàn)象。為了使信訪制度走出目前的困境實(shí)現(xiàn)其法治化，需要實(shí)現(xiàn)信訪功能的重新定位、設(shè)立信訪分級處理模式和完善網(wǎng)絡(luò)信訪實(shí)現(xiàn)信訪程序的公開化。

[關(guān)鍵詞]信訪；發(fā)展；缺陷性；法治化

信訪是公民的一種利益表達(dá)和補(bǔ)充性的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在深化改革過程中，人民群眾的利益表達(dá)機(jī)制和政治參與制度的改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，公民的權(quán)利救濟(jì)途徑滿足不了現(xiàn)實(shí)的需求。社會(huì)中的各種問題都涌向信訪機(jī)關(guān)，導(dǎo)致信訪的總數(shù)量和信訪部門處理的難度不斷增加。由于信訪制度目前存在的一些問題，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)“信訪人著急到處跑、信訪機(jī)關(guān)催促不少遍和處理機(jī)關(guān)一直拖”[1]。在建設(shè)法治國家的過程中，實(shí)現(xiàn)信訪工作的法治化是我們急需面對和解決的問題.

一、中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體對信訪制度建設(shè)的貢獻(xiàn)

信訪制度是黨和各級政府密切聯(lián)系基層群眾的一個(gè)有效途徑。建國以后，中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體對信訪制度的建立和法治化發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體在不同時(shí)期，針對不同的社會(huì)問題來調(diào)整信訪的具體功能，使信訪在保護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了很大作用。

1.中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立信訪制度。在毛主席的建議之下，中央在1949年成立中央書記處政治秘書室,主管基層群眾給黨中央的來信來訪，新中國成立以后成立了中共中央辦公廳秘書室接替了其工作[2]。這是新中國建立后第一個(gè)具體負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)，為信訪的法治化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1951年毛澤東指示：必須重視人民群眾的來信，要給群眾來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足人民的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨人和人民政府加強(qiáng)和群眾聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義態(tài)度[3]。這為當(dāng)時(shí)的信訪制度提供了一個(gè)指導(dǎo)性的意見，同時(shí)也促進(jìn)其快速發(fā)展。1951年，當(dāng)時(shí)的中央政府政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，它被看作是規(guī)范信訪制度的第一個(gè)法律法規(guī)。之后，政務(wù)院先后頒發(fā)了一系列的文件，初步明確了信訪工作的基本要求和方法措施等，使信訪成為一個(gè)具體的制度。第一次關(guān)于信訪的全國性會(huì)議是在1957年召開的，其中制定的一些原則和做法沿用至今。在信訪制度建立之后的一段時(shí)間里，其作用主要有三方面：第一，基層群眾通過來信向中央傳遞由新民主主義時(shí)期向社會(huì)主義過渡時(shí)期的社情民意，以及反映群眾在生產(chǎn)生活中遇到的困難。第二，基層群眾通過信訪來參政議政，反映出當(dāng)時(shí)基層群眾對新中國建設(shè)的熱情。第三，基層群眾利用信訪來檢舉、揭發(fā)和控告一些違法行為，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定[4]。

2.中共第二代領(lǐng)導(dǎo)集體完善了信訪制度。第二次關(guān)于信訪的全國性會(huì)議在1978年召開，其中明確了處理信訪案件的工作方法和要求。鄧小平同志在論述信訪工作時(shí)指出：要注意多聽取基層群眾的呼聲，同人民群眾協(xié)商辦事，現(xiàn)在出現(xiàn)的很多矛盾，有許多群眾上訪，往往是由于我們工作沒做到位引起的[5]。在這個(gè)指導(dǎo)思想下，信訪數(shù)量從黨的十一屆三中全會(huì)到第三次關(guān)于信訪的全國性會(huì)議在1982年召開之前出現(xiàn)了一個(gè)高峰期。在中共第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的重視下，信訪成了黨和政府解決問題的、化解矛盾的一種特殊方式。第一，人民群眾通過信訪反映當(dāng)時(shí)的一些困難，中央根據(jù)信訪反映的問題修改或者制定相關(guān)的政策。第二，信訪成為申訴的渠道，許多在“文革”中受到冤屈的人，通過信訪來申訴，上級有關(guān)部門根據(jù)申訴及時(shí)制止和糾正了一些錯(cuò)誤問題。第三，通過信訪解決了一大批歷史遺留問題，在撥亂反正期間，很多問題通過信訪渠道反映到上級部門，各級部門根據(jù)信訪反應(yīng)的問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并積極處理，使得大量歷史遺留問題得到解決。在這個(gè)信訪的高峰期，信訪成了人們維護(hù)自身合法權(quán)利的主要途徑。1982年《憲法》第四十一條*《憲法》第四十一條：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。的規(guī)定被認(rèn)為是信訪制度的憲法依據(jù)，這就為信訪的法治化提供根本依據(jù)。

3.中共第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對信訪的法治化建設(shè)。1995年國務(wù)院制定了《信訪條例》，其中對信訪的定義、信訪的處理原則、信訪的處理程序以及有關(guān)人員的責(zé)任等做出了具體規(guī)定。我國首次以行政法規(guī)的方式具體來規(guī)定信訪工作制度，初步確立了信訪工作制度的民主化和法治化的發(fā)展方向。2005年，新修改的《信訪條例》開始實(shí)施，其中增加了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，使信訪制度朝著規(guī)范化和法治化的方向發(fā)展。2007年，第六次關(guān)于信訪的全國性會(huì)議在北京召開，明確了之后信訪制度的建設(shè)方向和具體要求，使各部門對信訪制度有了進(jìn)一步的認(rèn)識。2012年中共十八大的召開之后，在全面深化改革的要求下，信訪制度的法治化改革更加明確。隨之中央和國務(wù)院出臺了一系列的文件來促進(jìn)信訪的制度化和法治化。2014年十八屆四中全會(huì)提出了依法治國，其中明確規(guī)定了信訪要依法處理。在新時(shí)期，信訪的作用和以前應(yīng)該有所區(qū)別：對基層群眾來說，它是人民群眾政治參與和民意表達(dá)的途徑；對社會(huì)而言，它是化解矛盾和權(quán)利的補(bǔ)充性救濟(jì)途徑；對政府而言，它是政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)和諧的有效途徑[6]。信訪制度通過中共幾代集體領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)，越來越朝著法治化的方向發(fā)展。信訪的法治化建設(shè)不僅是其自身發(fā)展的內(nèi)在需要，也是建設(shè)法治國家的必然要求。

二．信訪制度的缺陷性分析

信訪在新時(shí)期很多具體的制度和原則在依法治國的理念下凸顯出其不足。信訪功能的異化、信訪處理機(jī)關(guān)固化、信訪處理程序的無序性和信訪處理依據(jù)的非法定性等問題凸顯出信訪制度的缺陷性。

1.信訪功能的異化。依據(jù)《信訪條例》*《信訪條例》第二條：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。的有關(guān)內(nèi)容，信訪應(yīng)該有兩大功能：信訪是基層群眾參政議政和民意上傳的途徑和對公民權(quán)利補(bǔ)充救濟(jì)的機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，政府部門只對上級負(fù)責(zé)，上級部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督成為主要方式。各級人大和群眾對政府部門及其工作人員的監(jiān)督只是處于有相關(guān)的法律規(guī)定，并沒有真正地得到實(shí)現(xiàn)。行政訴訟、復(fù)議制度等公民的權(quán)利救濟(jì)制度因?yàn)榉N種原因沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。因此，信訪的功能異化分為兩個(gè)方面：第一，信訪機(jī)關(guān)在某種程度上成了“綜合舉報(bào)中心”，甚至代替了法律中規(guī)定的監(jiān)督制度(如司法監(jiān)督，行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督等)[7]；第二，信訪成了對公民權(quán)利救濟(jì)的主要途徑，從信訪的數(shù)量和法院的案件受理數(shù)量就可以看出，這種情況的出現(xiàn)也導(dǎo)致信訪成了政府部門維持社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)主要方法。有權(quán)機(jī)關(guān)在處理信訪案件時(shí)，首先考慮的不是保障信訪人的合法權(quán)利，而是如何盡快地使信訪人息訪。正是信訪功能的異化，使其處于尷尬的地位。

2.信訪處理主體的固化?！缎旁L條例》規(guī)定了：信訪工作堅(jiān)持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題的原則。然而，在執(zhí)行過程中被理解為“屬基層原則”，全部的信訪案件都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣的基層部門來處理。由基層部門來處理信訪案件，很難達(dá)到依法息訪的目標(biāo)。一方面，信訪涉及生活中各個(gè)方面的各種問題，有些問題與基層無關(guān)，基層的機(jī)關(guān)沒有處理的權(quán)限，沒有能力將這些訴求依法的解決在基層。另一方面，基層處理機(jī)關(guān)人員的整體素質(zhì)和工作能力有待提高，缺乏服務(wù)精神和公信力，很有可能引發(fā)新的糾紛和激化原有的糾紛。因此，信訪人的很多訴求根本就得不到合法合理地解決，導(dǎo)致了大量的越級上訪、纏訪鬧訪和重復(fù)上訪行為的出現(xiàn)。

3.信訪處理程序的無序性。信訪面臨的最大困境就是其處理過程的無序性，這并不是說它沒有程序性，而是它的程序是模糊的、變動(dòng)的、特殊主義的“潛規(guī)則”[8]。這種“潛規(guī)則”是在信訪人的權(quán)利救濟(jì)和行政機(jī)關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定相互碰撞中而形成的，沒有明確的、穩(wěn)定的一套程序性規(guī)則。信訪案件處理中不受證據(jù)規(guī)則、調(diào)查方式、步驟程序等方面的約束，而是運(yùn)用一些非正式的程序和手段來解決信訪問題。在整個(gè)社會(huì)的規(guī)則和程序意識還沒完全定型的時(shí)候，信訪處理機(jī)關(guān)很多時(shí)候在無權(quán)處理的情況下，迫于對信訪處理的考核壓力。處理機(jī)關(guān)對規(guī)則和程序加以“變通”、放棄法治原則、消極執(zhí)法，有可能會(huì)導(dǎo)致違法者獲益的后果[9]。最終形成了在信訪中“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的局面，增加了“人”在信訪案件解決過程中的困難。因此，公民為了自己的權(quán)利寧愿選擇信訪而不選擇法院，希望通過領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，而最大限度的滿足自己的利益需求。

三．信訪法治化的建設(shè)途徑

在依法治國的要求下，改革信訪中的一些制度和原則，使信訪朝著法治化的方向發(fā)展，是緩解信訪困境的最佳選擇。

1.信訪功能的重新定位。正是由于信訪功能的異化，導(dǎo)致社會(huì)中出現(xiàn)的各種問題都集中到信訪當(dāng)中，使得信訪部門面對前所未有的壓力。信訪法治化的第一步就是在新時(shí)期應(yīng)予以信訪重新定位，使信訪的功能符合依法治國的要求。信訪的改革目標(biāo)和依法治國建設(shè)的目標(biāo)是相同的，它們都要求公民能夠參與到國家治理中，在重大決策中能夠表達(dá)意見，并且使公民的權(quán)利在受到侵害時(shí)能夠得到救濟(jì)[10]。首先，強(qiáng)化信訪的參政議政和意見表達(dá)的功能。人民代表大會(huì)制度是公民的一種間接的參與制度，而信訪作為基層群眾直接的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，可以彌補(bǔ)間接參與的不足。市場經(jīng)濟(jì)中的法律和政策主要是對相關(guān)利益的重新分配和調(diào)整，因此，凡是重大的立法活動(dòng)和政策調(diào)整，都應(yīng)該尊重并保護(hù)公民的政治參與和利益表達(dá)的權(quán)利，這是科學(xué)立法和重大行政決策公眾參與的應(yīng)有之義。因此，信訪的政治參與和利益表達(dá)功能必須要強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主的主人公地位。同時(shí)，也有助于減少集體上訪、鬧訪行為的出現(xiàn)。其次，弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。有權(quán)利必須要有救濟(jì)途徑這是法治國家的基本要求。公民自身的權(quán)利受到傷害的情況下，可以自由選擇仲裁、行政復(fù)議、法院訴訟等各種途徑進(jìn)行救濟(jì)。而信訪只能是公民的權(quán)利在這些救濟(jì)途徑中不能獲得救濟(jì)之后的選擇，只能是一種補(bǔ)充性的救濟(jì)途徑。我國的社會(huì)主義法律制度已經(jīng)基本建成，以公民的各種權(quán)利應(yīng)該有比較完善的法治化救濟(jì)途徑，信訪只能是在某些權(quán)利救濟(jì)缺失的情況下發(fā)揮作用。因此，信訪部門不能受理公民有其他救濟(jì)途徑的案件，例如，涉法涉訴的案件、法院已經(jīng)終審裁判的案件等等。在建設(shè)法治國家的過程中，信訪應(yīng)該以滿足基層群眾的政治參與和利益表達(dá)為主，對公民權(quán)利的補(bǔ)充性救濟(jì)為輔。

2.信訪分級處理模式的建立。實(shí)踐中，信訪的處理機(jī)關(guān)基本是屬于基層部門。無論是公民的政治參與和利益表達(dá)訴求，還是對權(quán)利救濟(jì)的訴求，很多基層部門都是無權(quán)處理的。特別是對政策的不滿，因?yàn)檎叩闹贫C(jī)關(guān)起碼是縣級以上的政府，這該讓基層部門如何答復(fù)和處理？為了達(dá)到信訪的息訪，基層處理機(jī)關(guān)不得不采取一些不合法的手段，這就更加劇了纏訪和鬧訪行為。很多信訪人也認(rèn)為基層處理機(jī)關(guān)沒有權(quán)限依法處理問題，所以就不停地越級上訪。

信訪的處理模式可以借鑒法院的審級模式，不同的案件由不同級別的處理機(jī)關(guān)來處理，真正達(dá)到息訪的目的。對于一般的省區(qū)來說，根據(jù)行政級別的劃分可以設(shè)立四級處理模式。第一級，就是由縣級信訪部門受理案件，轉(zhuǎn)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門或者縣級行政部門來處理，需要聯(lián)合處理的由縣級政府出面組織聯(lián)合處理。對于在縣內(nèi)有重大影響的信訪事項(xiàng)，由縣信訪部門轉(zhuǎn)送縣政府來解決。第二級，由地級市信訪部門受理信訪案件，根據(jù)案件的不同情況轉(zhuǎn)送地級行政機(jī)關(guān)或者市政府處理。第三級，由省級信訪部門受理案件，轉(zhuǎn)送省級行政機(jī)關(guān)或者省政府來處理。第四級，由國家信訪局受理，轉(zhuǎn)送各部委或者國務(wù)院來處理。這樣可以實(shí)現(xiàn)處理機(jī)關(guān)都是有權(quán)處理信訪案件的，使信訪過程中的問題得到徹底的解決。對于不同級別如何分級受理信訪案件，還需要以后的進(jìn)一步研究。

對于信訪的終結(jié)模式也可以借鑒法院的兩審終審制，把信訪的復(fù)查和復(fù)合兩級復(fù)審模式，改革成一級復(fù)查模式。對于不服信訪處理機(jī)關(guān)的信訪案件，信訪人可以向信訪的受理機(jī)關(guān)的上一級信訪受理機(jī)關(guān)申請復(fù)查，其做出的復(fù)查結(jié)果為最終結(jié)果。

3.網(wǎng)上信訪制度的完善。“互聯(lián)網(wǎng)+”是現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的大趨勢，中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”也有一段時(shí)間了。各省市的網(wǎng)絡(luò)信訪制度還處于摸索前進(jìn)的過程，有必要提出一個(gè)與法有據(jù)的改革方案。

《信訪條例》可以借鑒廣東省新修改的《廣東省信訪條例》的有些內(nèi)容，通過專章的形式規(guī)定網(wǎng)上信訪制度，突出網(wǎng)上信訪的重要性和合法性。首先，在網(wǎng)上信訪的途徑上，申請途徑并不局限于國家信訪局建設(shè)的統(tǒng)一受理平臺。可以充分利用現(xiàn)在方便快捷的各種溝通工具，例如微信、短信、電話等等，從而暢通信訪渠道實(shí)現(xiàn)信訪人“多上網(wǎng)，少走訪”。其次，在網(wǎng)上信訪的過程中，充分考慮到一些偏遠(yuǎn)山區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不健全和大部分信訪人文化水平低的現(xiàn)實(shí)狀況，加強(qiáng)網(wǎng)上信訪代理人制度的建設(shè)，使得全部信訪人都能使用方便快捷的網(wǎng)上信訪。在網(wǎng)上信訪的建設(shè)中，確保網(wǎng)上信訪系統(tǒng)運(yùn)行的安全性和靈活性。一方面，建立靈活的程序來適應(yīng)多層級信訪處理機(jī)關(guān)的工作；另一方面，嚴(yán)格設(shè)立不同部門對網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的訪問權(quán)限，確保信訪內(nèi)容的完整性和保密性。最后，無論是直接受理信訪事項(xiàng)，還是網(wǎng)上受理信訪事項(xiàng)，全部錄入網(wǎng)上信訪平臺，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)登記、電子傳輸、全程監(jiān)督”的信訪新局面，使得信訪處理機(jī)關(guān)的全部過程都在信訪人和信訪部門的監(jiān)督之下進(jìn)行。

信訪制度自身的完善只能從一方面解決其目前的難題，并不能從根本上實(shí)現(xiàn)它的法治化。信訪的法治化不僅需要自身的改革，還需要其他有關(guān)相互聯(lián)系的制度的完善。人們棄法信訪，其實(shí)不是棄法律規(guī)定，多是棄法律機(jī)構(gòu)[11]。所以，信訪法治化的建設(shè)過程中，要繼續(xù)完善行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)渠道的暢通，對公民受到侵害的權(quán)利實(shí)現(xiàn)充分的救濟(jì)。另一方面，公民的利益訴求應(yīng)該通過多元化的途徑來表達(dá)，充分實(shí)現(xiàn)公民在國家法治化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的參政議政的權(quán)利。

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〔責(zé)任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]D632.8

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)05-0027-04

[作者簡介]崔夢豪(1990-)，男，河南許昌人，碩士研究生，從事行政法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市‘陽光信訪’制度建設(shè)研究”(20152B12)

[收稿日期]2015-10-24