王海燕

(武漢紡織大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430073)

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國(guó)情國(guó)策研究

公益慈善組織公信力建設(shè)域外法治經(jīng)驗(yàn)之借鑒

王海燕

(武漢紡織大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430073)

[摘要]公益慈善組織的腐敗現(xiàn)象具有世界性。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有一套比較成熟的在公益慈善領(lǐng)域反腐敗以維護(hù)第三部門(mén)公信力的法治經(jīng)驗(yàn)，包括合法性、透明性、使命感、專(zhuān)業(yè)性、問(wèn)責(zé)性。具體而言，立法治理是根本，信息公開(kāi)是關(guān)鍵，組織自律是基礎(chǔ)，能力建設(shè)是核心，監(jiān)督評(píng)估是保障。這些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公益慈善公信力法治建設(shè)具有重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]公益慈善組織；公信力；法治

2011年6月，一個(gè)名叫郭美美的女孩在微博上炫耀其奢華生活，自稱(chēng)“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”。媒體和網(wǎng)友都質(zhì)疑她與紅會(huì)的善款存在說(shuō)不清的關(guān)聯(lián)，由此引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，以紅十字會(huì)為代表的公益慈善組織遭遇了空前的公信力危機(jī)?！都~約時(shí)報(bào)》在報(bào)道郭美美事件時(shí)說(shuō)，“這個(gè)年輕女子在互聯(lián)網(wǎng)上曬出的一張張誘人照片，就像投向中國(guó)慈善事業(yè)的一顆顆手榴彈”。這種報(bào)道并非隔岸觀火，實(shí)際上公益慈善機(jī)構(gòu)的腐敗問(wèn)題并非中國(guó)特色。1992年，美國(guó)爆出了著名慈善機(jī)構(gòu)聯(lián)合勸募會(huì)總裁阿爾莫尼挪用捐款和以權(quán)謀私的案件，阿爾莫尼挪用60萬(wàn)美元善款用于個(gè)人度假、買(mǎi)房產(chǎn)和包養(yǎng)情人，操縱董事會(huì)成立皮包公司，安排其兒子和朋友占據(jù)要職并拿高薪。阿爾莫尼被判處7年徒刑，并成為美國(guó)慈善界的經(jīng)典反面教材。2013年6月，美國(guó)CNN電視臺(tái)在其網(wǎng)站上公布的調(diào)查結(jié)果顯示，全美最差的50家慈善機(jī)構(gòu)過(guò)去十年籌款13億美元，只有4%最終給了需要幫助的人，其中一家糖尿病慈善機(jī)構(gòu)籌得將近1400萬(wàn)美元，卻只在病人身上花了1萬(wàn)美元，有6家機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有在其服務(wù)領(lǐng)域使用任何善款。2005年7月，新加坡最富有的慈善機(jī)構(gòu)腎臟基金會(huì)(NKF)主席杜萊被曝連衛(wèi)生間的水龍頭都鍍金，最終被迫辭職。新加坡政府堅(jiān)決追查、公布NKF詳細(xì)捐款賬目，還出臺(tái)了更嚴(yán)厲的慈善機(jī)構(gòu)監(jiān)管守則。這一方面說(shuō)明公益慈善領(lǐng)域的腐敗具有世界性，另一方面也說(shuō)明發(fā)達(dá)國(guó)家有一套比較成熟的在公益慈善領(lǐng)域反腐敗以維護(hù)其公信力的法治經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)并借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公益慈善公信力法治建設(shè)具有重要意義。這些經(jīng)驗(yàn)可概括為五個(gè)方面：合法性、透明性、使命感、專(zhuān)業(yè)性、問(wèn)責(zé)性。

一、合法性：立法治理是根本

法治是現(xiàn)代各國(guó)和地區(qū)進(jìn)行公益慈善組織公信力建設(shè)的根本經(jīng)驗(yàn)。1601年，英國(guó)政府頒布的《慈善用途法》成為現(xiàn)代慈善事業(yè)的開(kāi)端。工業(yè)革命后英國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《慈善信托法》《慈善受托人社團(tuán)法》《永久營(yíng)業(yè)和慈善促進(jìn)法》《1960年慈善法》(1987、1993、2006年修訂)等。美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的慈善法典，對(duì)公益慈善組織的監(jiān)管依據(jù)主要是憲法、公司法和稅法。德國(guó)的社會(huì)組織法制完備，以憲法即基本法為基礎(chǔ)，民法典總則關(guān)于社團(tuán)法人的規(guī)定為基本規(guī)則，聯(lián)邦社團(tuán)法的專(zhuān)門(mén)規(guī)定為補(bǔ)充。日本以民法公益法人制度實(shí)現(xiàn)對(duì)公益慈善組織的治理，頒布了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》《關(guān)于一般社團(tuán)法人以及一般財(cái)團(tuán)法人的法律》《關(guān)于公益社團(tuán)法人以及公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定等法律》，對(duì)公益法人設(shè)立、認(rèn)定、監(jiān)管、稅收等作了詳細(xì)而嚴(yán)密的規(guī)定。新加坡的慈善組織可依據(jù)《社團(tuán)法令與條令》《互惠組織法》《合作社法》《慈善法》《公司法》等辦理注冊(cè)。中國(guó)香港有《基本法》保障居民參與公益慈善組織的自由，慈善組織的成立依據(jù)包括《社團(tuán)條例》《公司條例》《合作社條例》《職工會(huì)條例》《注冊(cè)受托人法團(tuán)條例》等，相關(guān)法律和監(jiān)管環(huán)境高度分散。

一些有國(guó)際影響的發(fā)展中國(guó)家在公益慈善立法方面也是可圈可點(diǎn)。印度有《社團(tuán)登記法》《印度信托法》《印度公司法》《合作社法》《工會(huì)法》《宗教捐贈(zèng)法》《慈善和宗教信托法》《教區(qū)法》等。俄羅斯有《社會(huì)聯(lián)合組織法》《慈善法》《非營(yíng)利組織法》。南非1997年頒布了《非營(yíng)利組織法》，2000年通過(guò)了南非福利發(fā)展管理法案，旨在建立政府與公民社會(huì)的伙伴關(guān)系。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于公益慈善事業(yè)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)主要包括《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(1999)，以及三大條例即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)范捐贈(zèng)活動(dòng)，屬于行為法而不是組織法，調(diào)整范圍有限，無(wú)法充當(dāng)慈善基本法。而三大條例都是國(guó)務(wù)院頒布的，屬于行政法規(guī)而不是法律，立法層次較低，權(quán)威性不足，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)領(lǐng)域全面深化改革的推進(jìn)，三大條例已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的滯后性和局限性。十八屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。這為推動(dòng)新型政社關(guān)系和法治社會(huì)建設(shè)提供了明確的思想指南和理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，慈善法、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法都已納入全國(guó)人大的立法議程并開(kāi)始起草，志愿服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)工作等相關(guān)領(lǐng)域的立法呼聲也很高，近期民政部等相關(guān)部門(mén)也在力推社會(huì)組織基本法的起草工作。因此建議三大條例的修訂應(yīng)本著宜松不宜緊的原則，一方面直面當(dāng)下新體制建構(gòu)初期遭遇的突出問(wèn)題并盡早規(guī)范；另一方面要為新的法律體系留出足夠空間，與正在起草的慈善法等相關(guān)法規(guī)做出必要的呼應(yīng)，并為社會(huì)組織法起草和制定鋪平道路[1]。公信力的基本前提是合法性，無(wú)法可依的社會(huì)改革和阻礙改革的落后法律都是缺乏公信力的，我國(guó)的公益慈善立法要有足夠的前瞻性，使社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的改革與法治實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

二、透明性：信息公開(kāi)是關(guān)鍵

美國(guó)卡內(nèi)基基金會(huì)前主席盧塞爾說(shuō)：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋?！惫娲壬茩C(jī)構(gòu)要獲得公眾的信任和捐贈(zèng)，很大程度上取決于“玻璃口袋”的透明度。美國(guó)慈善組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦層面有國(guó)家稅務(wù)局，在州政府層面有首席檢察官，慈善機(jī)構(gòu)每年都須向國(guó)家稅務(wù)局上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單、前5名報(bào)酬最高的合同商名單、籌款所需花費(fèi)以及與所有董事會(huì)成員有關(guān)的金融交易記錄。若交易有問(wèn)題，相關(guān)董事會(huì)被罰以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。美國(guó)聯(lián)邦法律還規(guī)定，任何人都有權(quán)向免稅機(jī)構(gòu)要求查看它們的原始申請(qǐng)文件及前3年的稅表，還可以寫(xiě)信給國(guó)家稅務(wù)局，了解某免稅組織的財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。美國(guó)大多數(shù)州都規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)須向州首席檢察官提交年度報(bào)告，首席檢察官可代表公眾對(duì)觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。2007年7月，加利福尼亞州首席檢察官布朗對(duì)慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴(yán)厲查處，因?yàn)樵?005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬(wàn)美元，但只將140萬(wàn)美元用于救災(zāi)。布朗在查實(shí)后將該組織賬戶(hù)上所余400多萬(wàn)美元全部沒(méi)收，由州政府用于救災(zāi)，并禁止“諾亞的心愿”總裁在5年內(nèi)擔(dān)任任何慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會(huì)成員接受管理培訓(xùn)。

英國(guó)慈善法要求慈善組織必須高度透明和公開(kāi)，信息披露堪比上市公司。慈善機(jī)構(gòu)每年需提交年度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，民眾可以監(jiān)督每筆善款，對(duì)某機(jī)構(gòu)的籌款方式不理解或不滿(mǎn)的可以投訴。慈善委員會(huì)可以調(diào)查慈善組織，并要求其對(duì)提供信息的真實(shí)性宣誓。中國(guó)香港的社會(huì)福利署要求公益慈善機(jī)構(gòu)將其項(xiàng)目決策過(guò)程、使用資源、項(xiàng)目表現(xiàn)、財(cái)政記錄和成果等文件資料公開(kāi)，供公眾查閱，接受投訴，對(duì)項(xiàng)目作定期匯報(bào)、核算、評(píng)估。特別是整筆撥款計(jì)劃，將服務(wù)成效與撥款分配掛鉤，要求慈善組織對(duì)其行為和結(jié)果負(fù)責(zé)，提高財(cái)政效率。

我國(guó)公益慈善組織公信力不足的現(xiàn)狀，在很大程度上可以歸因于信息不透明。鳳凰網(wǎng)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，郭美美事件后，在回答“中國(guó)紅十字會(huì)陷入信任危機(jī)的深層原因是什么”時(shí)，46.2%的人選擇了“紅十字會(huì)內(nèi)部情況長(zhǎng)期不透明、不公開(kāi)、組織神秘”，選擇該項(xiàng)的人數(shù)最多。民政部中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》顯示，受調(diào)查的全國(guó)1 000家公益慈善組織中，信息公開(kāi)透明指數(shù)達(dá)60分以上的僅233家，1 000余名受訪者對(duì)慈善組織信息披露工作滿(mǎn)意度僅為28%。2014年度中國(guó)慈善透明指數(shù)為44.10，比2013年上升了2.30%。與2013年的37.72分相比，2014年紅十字會(huì)透明指數(shù)下降5.46%，持續(xù)走低。2014年公眾最希望了解“資金去向與使用狀況”，其次為“善款來(lái)源”，公眾關(guān)注度提高最大的是“組織主要負(fù)責(zé)人背景信息”，“組織性質(zhì)”排名也提高了三位，表明公眾對(duì)公益慈善的了解趨向深入化和專(zhuān)業(yè)化。從這個(gè)意義上看，偶發(fā)公益丑聞事件對(duì)慈善事業(yè)的改革推動(dòng)力大于負(fù)面影響力。信息不透明，信任危機(jī)頻發(fā)，慈善公信力建設(shè)急需爬坡過(guò)坎。我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行慈善組織財(cái)務(wù)報(bào)告強(qiáng)制公開(kāi)，構(gòu)建信息統(tǒng)一公開(kāi)發(fā)布平臺(tái)，推進(jìn)慈善組織財(cái)務(wù)報(bào)告第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)[2]。向社會(huì)公開(kāi)的信息應(yīng)包括慈善組織年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告、資金使用情況、公益項(xiàng)目實(shí)施情況等。公益慈善組織須直面現(xiàn)實(shí)，積極回應(yīng)質(zhì)疑，通過(guò)增強(qiáng)透明度以提高公信力。

三、使命感：組織自律是基礎(chǔ)

使命感即責(zé)任感，使命感強(qiáng)的人或組織往往具有較強(qiáng)的自律意識(shí)和自律能力。美國(guó)法律規(guī)定董事會(huì)要對(duì)非營(yíng)利組織的管理工作最終負(fù)責(zé)，如果慈善資產(chǎn)被不當(dāng)使用或慈善信托沒(méi)有遵守，州司法部長(zhǎng)有權(quán)免除董事的職務(wù)并對(duì)其罰款。非營(yíng)利機(jī)構(gòu)要事先得到司法部長(zhǎng)許可或遵循有關(guān)公開(kāi)和批準(zhǔn)程序，才能進(jìn)行自我交易即與所任職機(jī)構(gòu)的交易，否則受益董事將受到司法部長(zhǎng)、所在機(jī)構(gòu)或其他董事的起訴，并償還交易所獲利潤(rùn)。美國(guó)非營(yíng)利組織行業(yè)內(nèi)部也自發(fā)地聯(lián)合組成各種全國(guó)性機(jī)構(gòu)，如“美國(guó)基金會(huì)理事會(huì)”和“國(guó)家基金募集協(xié)會(huì)”，交流情況，公開(kāi)信息，增進(jìn)組織的透明度和服務(wù)能力。也有一些機(jī)構(gòu)如美國(guó)“全國(guó)慈善信息局”(NCIB)和“慈善導(dǎo)航”(Charity Navigator)，專(zhuān)門(mén)評(píng)估非營(yíng)利組織，免費(fèi)向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果，幫助公眾了解非營(yíng)利組織誠(chéng)信度和工作績(jī)效。加拿大非營(yíng)利組織在注冊(cè)時(shí)需為其董事會(huì)及董事購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，用以賠付其行為產(chǎn)生的民事責(zé)任。法國(guó)慈善行業(yè)聯(lián)合出臺(tái)的《憲章》確立了四項(xiàng)基本原則：不謀私利、嚴(yán)格管理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)透明，還要求慈善機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人不取薪酬、不從慈善活動(dòng)中獲利。

香港地區(qū)的公益慈善機(jī)構(gòu)也非常重視自律。香港樂(lè)施會(huì)是一家獨(dú)立的扶貧、發(fā)展和救援機(jī)構(gòu)，遵守國(guó)際非政府組織問(wèn)責(zé)約章、樂(lè)施會(huì)國(guó)際聯(lián)會(huì)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則、香港財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則等外部標(biāo)準(zhǔn)，董事不領(lǐng)薪水，除賑災(zāi)外一般不接受政府資助，也不接受血汗工廠等黑名單企業(yè)捐贈(zèng)。香港公益金是一家非營(yíng)利和非政府的慈善機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)籌募捐款，但不從捐款中提取管理費(fèi)，其行政費(fèi)用由香港賽馬會(huì)贊助，并由國(guó)際著名咨詢(xún)公司畢馬威免費(fèi)對(duì)公益金財(cái)報(bào)進(jìn)行第三方獨(dú)立審計(jì)。

我國(guó)公益慈善界已在探索建立行業(yè)自律機(jī)制。2006年，中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、愛(ài)德基金會(huì)共同發(fā)起了“中國(guó)公益性非營(yíng)利組織自律行動(dòng)”，并于2008年發(fā)布了《中國(guó)公益性非營(yíng)利組織自律準(zhǔn)則》，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有非營(yíng)利組織的法律法規(guī)，借鑒了歐美、亞洲其他國(guó)家NPO自律準(zhǔn)則和公信力標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容包括九個(gè)方面：使命、利益沖突、內(nèi)部治理、籌資、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目、人員、非營(yíng)利組織間的協(xié)作關(guān)系、信息公開(kāi)。行業(yè)自律可以避免“一人生病，大家吃藥”和“劣幣驅(qū)逐良幣”的可怕后果。使命感和自律性是社會(huì)組織的生存基礎(chǔ)，我國(guó)公益慈善組織必須加強(qiáng)自律與誠(chéng)信建設(shè)，堅(jiān)守社會(huì)使命，完善治理結(jié)構(gòu)，提升透明度和管理效率，以自律為發(fā)展之道，以誠(chéng)信為立身之本，以高度的公信力爭(zhēng)取政府的政策支持、企業(yè)的財(cái)力支持和社會(huì)的道義支持。

四、專(zhuān)業(yè)性：能力建設(shè)是核心

如果說(shuō)使命感是公益慈善組織之“德”，那么專(zhuān)業(yè)性就是“才”。前者是靈魂，后者是資本，德才兼?zhèn)浞侥苴A得信任。打鐵還需自身硬，慈善組織打造公信力的核心任務(wù)在于自身的能力建設(shè)，要自立更要自強(qiáng)。在美國(guó)，慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理已實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、公司化，從業(yè)者一般由接受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的志愿者構(gòu)成；日常運(yùn)作援用工商管理模式，董事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常管理，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督行政。日本非營(yíng)利組織特別強(qiáng)調(diào)“自立”，與政府保持距離，維持與政府部門(mén)的平等地位而不是依附關(guān)系，以求更好地在政府之外發(fā)揮作用，努力形成靈活、敏感、高效的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)地捕捉社會(huì)公益領(lǐng)域的多樣化需求，創(chuàng)造性地開(kāi)展服務(wù)。為彌補(bǔ)單打獨(dú)斗而凸顯力量不足的問(wèn)題，日本的非營(yíng)利組織還自發(fā)地組成網(wǎng)絡(luò)型組織，共享信息，整合資源，協(xié)調(diào)行動(dòng)，合力服務(wù)。日本政府也通過(guò)委托項(xiàng)目、提供資金、場(chǎng)所支援、組織孵化等措施大力扶持非營(yíng)利組織發(fā)展。

我國(guó)香港特區(qū)政府社會(huì)福利署出臺(tái)了《慈善籌款活動(dòng)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管指引說(shuō)明》《非政府機(jī)構(gòu)董事會(huì)參考指引》，與廉政公署聯(lián)合制定了《防貪錦囊》《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的人事管理》和《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的采購(gòu)程序》等，以保證慈善機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)職責(zé)、員工聘任、董事會(huì)管理、行為操守、采購(gòu)制度等方面有足夠的監(jiān)察和制衡，提升慈善組織董事會(huì)的管治和領(lǐng)導(dǎo)能力。政府官員與慈善組織通過(guò)研討會(huì)和各類(lèi)咨詢(xún)委員會(huì)交流經(jīng)驗(yàn)和意見(jiàn)。對(duì)慈善組織負(fù)責(zé)人開(kāi)展培訓(xùn)，建立慈善組織董事會(huì)及其成員的數(shù)據(jù)庫(kù)。

我國(guó)具有“大政府小社會(huì)”的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，公益慈善組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，自主活動(dòng)空間相對(duì)不足，內(nèi)部治理不完善，普遍存在資金不足、人才匱乏、能力偏弱等問(wèn)題。許多公益慈善組織仍不能從行政依賴(lài)、政府供養(yǎng)轉(zhuǎn)向自謀出路、自主發(fā)展，還存在等靠要的問(wèn)題。為此，很有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的理念和做法，構(gòu)建政府與公益慈善組織的合作伙伴關(guān)系，建立合理有效的政府支持體系與項(xiàng)目委托、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等合作機(jī)制，通過(guò)政府基金、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)等方式，給予符合社會(huì)發(fā)展需要的公益慈善組織稅費(fèi)減免、資金支持、信息服務(wù)等援助措施。公益慈善組織要建立和完善以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用，健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)獨(dú)立性和自主性。人才資源是關(guān)系到社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，政府要進(jìn)一步完善社會(huì)組織人事管理、社會(huì)保障、職稱(chēng)評(píng)定等政策，健全保障和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)公益慈善組織人才隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，為公信力建設(shè)夯實(shí)人才基礎(chǔ)。

五、問(wèn)責(zé)性：監(jiān)督評(píng)估是保障

對(duì)慈善組織而言，雖然內(nèi)部管理非常重要，但相對(duì)于內(nèi)部管理與自我監(jiān)督，外部監(jiān)督與評(píng)估可能更為有效[3]。發(fā)達(dá)國(guó)家的慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展歷史悠久，也都經(jīng)歷過(guò)各種“慈善丑聞”，但這些丑聞往往成為公益慈善組織監(jiān)督制度發(fā)展并重塑慈善公信力的契機(jī)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)公益慈善組織的監(jiān)督是全方位的，包括政府監(jiān)管、媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、第三方評(píng)估監(jiān)督。西方國(guó)家的政府不直接經(jīng)營(yíng)慈善組織，因?yàn)樵诒O(jiān)管者和代理人的雙重身份下，政府無(wú)法保證監(jiān)管的獨(dú)立性和公正性[4]。英國(guó)政府在1860年就成立了慈善委員會(huì)，負(fù)責(zé)慈善組織的注冊(cè)和運(yùn)作管理，確定申請(qǐng)組織的性質(zhì)是否屬于民間公益性組織，審查其使命、基本目標(biāo)，確認(rèn)其管理層人選是否具備任職資格以及是否有犯罪記錄。英國(guó)政府對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管措施主要有年度報(bào)表制度、審計(jì)與財(cái)務(wù)年度檢查制度以及訪問(wèn)和調(diào)查制度。

美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管主要體觀在對(duì)非營(yíng)利性的審查及對(duì)其財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督上，防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈(zèng)。免稅非營(yíng)利組織需要每年向聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送該組織的年度報(bào)告，內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，各州檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其違法行為提起訴訟，各級(jí)政府提供公共服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)的部門(mén)也會(huì)監(jiān)督承擔(dān)項(xiàng)目的非營(yíng)利組織，防止其通過(guò)政府資助項(xiàng)目牟取私利。應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)的非營(yíng)利組織政策奉行多元主義，強(qiáng)調(diào)社團(tuán)數(shù)量的非限制性和自由競(jìng)爭(zhēng)的重要性，采取過(guò)程管理而非事前管理，準(zhǔn)入門(mén)檻較低，不限制相同或類(lèi)似組織注冊(cè)，同類(lèi)組織形成充分競(jìng)爭(zhēng)格局。由于自由主義和法治傳統(tǒng)，美國(guó)非營(yíng)利組織獨(dú)立性強(qiáng)，政府不能干涉其內(nèi)部事務(wù)與正常業(yè)務(wù)活動(dòng)。

德國(guó)的社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所(DZI)是一家負(fù)責(zé)監(jiān)督善款使用的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，向通過(guò)其審查的公益慈善組織頒發(fā)為期一年的“捐助徽章”作為認(rèn)證其募捐資質(zhì)的證明。其監(jiān)督不具有法律強(qiáng)制性，而是依靠自身公信力。因其權(quán)威性廣受認(rèn)可，故獲得其捐助徽章的組織也就獲得了更強(qiáng)的公信力和募款能力。這些組織必須每年接受年審，違規(guī)組織的捐助徽章會(huì)被毫不留情地收回。日本在公益慈善領(lǐng)域引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，NPO認(rèn)證中有2個(gè)月的公眾查閱，公益法人制度中有獨(dú)立的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。新加坡有嚴(yán)格的社團(tuán)規(guī)范，凡在政府注冊(cè)的社團(tuán)都須在該社團(tuán)登記的宗旨范圍內(nèi)活動(dòng)，不能從事章程規(guī)定外的任何活動(dòng)，不能以社團(tuán)名義進(jìn)行政治活動(dòng)，未經(jīng)登記的社團(tuán)被視為非法組織。我國(guó)香港特區(qū)政府社會(huì)福利署設(shè)立項(xiàng)目監(jiān)管及審查制度，凡政府資助的項(xiàng)目均在撥款要求中載明監(jiān)管與回應(yīng)的條文，包括定期約見(jiàn)、提交書(shū)面進(jìn)度報(bào)告、資助管理人審查等，并明確量化目標(biāo)。

在西方，社會(huì)監(jiān)督是慈善監(jiān)督機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，包括捐贈(zèng)者與公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、第三方評(píng)估監(jiān)督。捐贈(zèng)者可以要求查看捐贈(zèng)資金使用情況和受贈(zèng)組織的財(cái)務(wù)情況。媒體具有強(qiáng)大的輿論導(dǎo)向性和威懾力，成為公益慈善的天然防腐劑。1992年美國(guó)的阿爾莫尼丑聞就是由媒體曝光而轟動(dòng)。美國(guó)有多家慈善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供各種排行榜，有“紅榜”也有“黑榜”，例如籌款回扣率排行、財(cái)務(wù)危機(jī)排行、劣等機(jī)構(gòu)CEO薪水排行、贈(zèng)款囤積花不出去排行等。這些排行榜猶如慈善機(jī)構(gòu)公信力的晴雨表，為公眾提供了“用腳投票”的行動(dòng)指南。

政府對(duì)于慈善組織的強(qiáng)力管控是中國(guó)慈善組織治理過(guò)程中最大的特點(diǎn)[5]。慈善作為政府與市場(chǎng)之外的第三部門(mén)，它與政府之間應(yīng)是彼此獨(dú)立、相互支持的伙伴關(guān)系[6]。我國(guó)的社會(huì)組織監(jiān)管存在重登記、輕管理的弊端，雙重管理體制限制了社會(huì)組織發(fā)展。要改革多頭管理的體制，建立統(tǒng)一登記和監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，把社會(huì)需要而又無(wú)法注冊(cè)的公益慈善組織納入法制軌道。推行公益慈善組織評(píng)估特別是第三方評(píng)估，建立健全多層次全方位的社會(huì)問(wèn)責(zé)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王名.加快出臺(tái)三大條例依法推進(jìn)社會(huì)組織管理制度改革[J].學(xué)會(huì)，2015，(03).

[2]楊志超.美英慈善組織財(cái)務(wù)報(bào)告法律制度比較研究[J].山東社會(huì)科學(xué)，2015，(03).

[4]潘旦，徐永祥.國(guó)際比較視野下的慈善組織監(jiān)管機(jī)制研究[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，(01).

[5]戴長(zhǎng)征，黃金錚.比較視野下中美慈善組織治理研究[J].中國(guó)行政管理，2015，(02).

[6]張奇林，黃道余.美國(guó)慈善立法對(duì)我國(guó)的啟示[J].學(xué)習(xí)月刊，2014，(09).

〔責(zé)任編輯：崔家善〕

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF415

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2015)05-0022-05

[作者簡(jiǎn)介]王海燕(1980-)，男，湖北十堰人，副教授，博士，從事法理學(xué)和社會(huì)法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公益性社會(huì)組織公信力的法律構(gòu)造”(13YJC820075)

[收稿日期]2015-10-07