□孫曉慶

基于國際比較視野的高職院校治理結(jié)構(gòu)研究

□孫曉慶

大學治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學制度的核心部分。高職院校治理結(jié)構(gòu)的核心，是平衡和調(diào)動利益相關主體的力量，推進高等職業(yè)教育發(fā)展。文章通過實地考察德國應用技術大學和職業(yè)學院的治理模式改革，以及對美國、澳大利亞、日本等職業(yè)教育治理制度的源流及創(chuàng)新發(fā)展梳理，拓寬了相關研究的視角，充分吸收高等職業(yè)院校治理理論探索與實踐經(jīng)驗的精髓，提出了我國深化高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)關鍵領域改革的舉措，加快構(gòu)建發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的保障和運行體系。

治理；國際視野；比較；高職院校

我國舉辦著世界上最大規(guī)模的高等職業(yè)教育，745萬學生、63萬教職工、1321所高職（?？疲┰盒＃?］，科學的治理手段成為滿足社會轉(zhuǎn)型升級亟需的高素質(zhì)技術技能型人才培養(yǎng)的訴求，形勢的發(fā)展迫切需要高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)和決策機制的完善和創(chuàng)新。我國治理結(jié)構(gòu)的研究起步較晚，缺乏系統(tǒng)性的理論指導和實證研究，對高職院校治理現(xiàn)實改革指導力度不大，舉步維艱。通過實地考察德國應用技術大學和職業(yè)學院的治理模式改革，以及對美國、澳大利亞、日本等職業(yè)教育治理模式路徑的梳理，拓寬了相關研究的視角和分析思路，提出了我國深化高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)關鍵領域改革的舉措，加快構(gòu)建發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的保障和運行體系，為提高職業(yè)院校治理能力提供了國際視野和有益借鑒。

一、高職院校“治理”的要義

漢語“治理”，在《辭海》中的釋義是管理，《商君書·更法》：“治世不一道”［2］。20世紀90年代以來，“治理”在傳統(tǒng)體制中的“控制與被控制、管理與被管理”的涵義逐漸被突破，特別是歐洲聯(lián)盟的締結(jié)，全球化和互聯(lián)網(wǎng)信息技術的推動，市場的繁榮，資源與環(huán)境問題的日益嚴重，公民精神生活的追求及民主意識的覺醒，諸多因素豐富和拓展了“治理”的內(nèi)涵。治理成為一個持續(xù)互動、協(xié)調(diào)行動的過程。治理理論的核心在于改變傳統(tǒng)管理方式中行政調(diào)節(jié)的強制性手段，通過利益相關者主體的聯(lián)合行動，創(chuàng)建協(xié)同、多元的治理結(jié)構(gòu)。

高等職業(yè)院校治理要義強調(diào)的是教育決策民主化的過程，關鍵在于設計合理的章程制度，平衡利益相關者對決策權(quán)的配置，明確權(quán)力分割、責任分擔與利益分享，激發(fā)大學的本質(zhì)功能和學術創(chuàng)造力。2014年5月，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育決定》對“治理”的要義界定，包含兩個方面：一種是規(guī)范辦學行為和行政權(quán)力，“建立學校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等共同參與的學校理事會或董事會；制定校長任職資格標準；完善體現(xiàn)職業(yè)院校辦學和管理特點的績效考核內(nèi)部分配機制?！保?］第二種則是倡導通過共同治理來平衡和發(fā)展利益相關者的利益，“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團，開展多元投資主體依法共建職業(yè)教育集團的改革試點。”［4］這兩方面的闡述都是基于權(quán)力的平衡來實現(xiàn)高等職業(yè)院校的治理目標。由于各國制度受歷史、社會、經(jīng)濟和文化的深刻影響，治理機制在實踐運行中不斷發(fā)展完善，可以進行結(jié)構(gòu)比較和適應性選擇借鑒。

二、發(fā)達國家高等職業(yè)院校的教育治理實踐

（一）德國職業(yè)院校治理制度凸顯學術自治

追溯整個德國大學治理制度的源流，1348年德意志皇帝盧森堡家族創(chuàng)辦布拉格查理大學，標志著德國高等教育正式誕生。19世紀初，在德國哲學家伊曼紐爾·康德新人文主義影響下，形成了包含“大學自治”、“教授治?！薄ⅰ皩W術自由”以及“教學與科研相統(tǒng)一”的新理念，由此確立了德國大學極力維護的核心價值，其根本目的在于喚醒對人性的尊重，最廣泛地調(diào)動人的積極性，充分發(fā)揮人的創(chuàng)造力，突出人的成長發(fā)展，把教育與人的自由、尊嚴、幸福及終極價值聯(lián)系在一起。1810年，卡爾·威廉· 馮·洪堡創(chuàng)建柏林大學，今稱柏林洪堡大學，“學術自由”的思想貫徹于大學理念，“以人為本”的辦學思想和教學理念得以深深扎根于德國大學的土壤，不僅對德國雙元制職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響力，而且對近代全世界大學理念和治理模式的發(fā)展帶來了深刻的影響。

20世紀20年代末爆發(fā)的世界經(jīng)濟危機，給德國大學帶來巨大影響，政府控制所衍生的行政權(quán)力開始出現(xiàn)強化。1990年，德國的統(tǒng)一給政治、經(jīng)濟、社會帶來了深刻變化，在教育領域的突出顯現(xiàn)是1998年德國頒布了《高等教育總綱法》第四次修正法案，對聯(lián)邦政府“失去的權(quán)力”和“保留的權(quán)利”作了重新界定。各州擁有了包括工資、待遇、績效改革的決定權(quán)等，聯(lián)邦政府無權(quán)介入。進入新世紀以來，德國州政府高等教育主管部門的行政權(quán)力掌控過大，高校自治權(quán)力普遍缺失。2008年10月，廢除《高?？偩V法》，德國高校自治成為高等教育制度變革的內(nèi)在性訴求，推動了德國高校治理進程。現(xiàn)行的《德國基本法》等法律，明確規(guī)定了大學享有的學術自由權(quán)利。筆者此次考察了德國薩克森州，薩克森州早在1993年出現(xiàn)了治理領域的嶄新名詞“高校委員會”，對德國各聯(lián)邦產(chǎn)生了輻射影響并逐漸普及。通過考察位于薩克森州中西部的米特韋達應用技術大學，及對德國其他應用技術大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究發(fā)現(xiàn)，德國高校不設董事會，校務委員會作為高校最高權(quán)力機構(gòu)，“制定各校校內(nèi)規(guī)章制度、學校發(fā)展戰(zhàn)略、機構(gòu)設置、人事任用、財務收支以及推薦與選舉并罷免校長委員會成員?！保?］德國的大學教授既是一種職稱，又是一種終身榮譽。在教學和科學研究中占有絕對優(yōu)勢和核心地位。應用技術大學治理結(jié)構(gòu)第二層是負責學校運行的行政機構(gòu)，主要由大學治理的核心人物校長、副校長等組成，校長、副校長在正教授中產(chǎn)生。第三層是教學研究組織，機構(gòu)精簡，運行高效，充分保障了大學教授的學術自由，突出了人才培養(yǎng)的核心地位。不僅是德國的應用技術大學，德國職業(yè)教育體系的另一條主干路徑職業(yè)學院的治理結(jié)構(gòu)，同樣凸顯了學術權(quán)力與行政權(quán)力的雙重制約。理想的院校治理使“雙元制”職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，成為德國制造的堅強后盾。

（二）美國高等職業(yè)院校推行共同治理模式

美國高校治理制度受三權(quán)分立政治制度運行和制約的影響深遠，同時受到經(jīng)濟因素、社會因素的重要影響，美國大學適應社會需求，不斷學習歐洲大學制度和治理經(jīng)驗，對治理模式進行不間斷創(chuàng)新。美國高職院校治理從最初的以董事會為主導，拓展到以校長為主導。當前，形成了以校外人士為主導的董事會、以校長為代表的行政管理和以教授為主體的學術評議會，外部控制權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)各司其職、共同依存的美國大學治理結(jié)構(gòu)，達到行政權(quán)力與學術權(quán)力的均衡匹配。此外，教師、學生以及其他利益相關者等同時對大學治理發(fā)揮積極影響。由此可見，美國大學有效的治理機制，實現(xiàn)的是內(nèi)外部權(quán)力的監(jiān)督和制衡，充分發(fā)揮了大學自治、專家治校和學術自由的有機結(jié)合。美國由此形成了各方利益相關者共同治理、同時學術型治理并重的大學治理模式，影響著世界高等教育的發(fā)展。

美國社區(qū)學院是美國高等教育的創(chuàng)新與發(fā)展，是職業(yè)教育、繼續(xù)教育和終身教育的重要載體。社區(qū)學院的管理權(quán)限在于各個州。董事會是學校最高權(quán)力機構(gòu)，把握著最高政策和發(fā)展方向。董事會由校外知名人士組成，能多方考慮政府、社會民眾多方利益訴求，妥善處理大學與政府、社會的關系，拓展資金籌集渠道，確保并有效管理各種資源。董事會可以任命校長，社會也通過董事會監(jiān)督大學，但董事會不能干預大學的日常事務。以校長為代表的行政委員會處理大學日常行政事務；由評議會處理學術事務，成員包括教授或以教授為主的學術層，涵蓋管理層、行政人員、教師代表、學生代表等多個群體。美國社區(qū)學院有效形成了董事會領導下的校長負責、行政權(quán)力與學術權(quán)力分立、協(xié)調(diào)與有效制約的治理模式。美國社區(qū)學院共同治理體現(xiàn)分享理念，強調(diào)教職工和學生利益訴求的民主監(jiān)督，并通過完善的司法制度保障學生的基本權(quán)力。美國社區(qū)學院的“共同治理”，客觀上為美國高等職業(yè)教育的發(fā)展以及實現(xiàn)終身教育的社會理想提供了有力的保障。

（三）澳大利亞高等職業(yè)院校的董事會治理

澳大利亞大學治理模式受英國影響較深，而英國是世界上最早實行大學基金制撥款模式的國家［6］。英國大學基本不受行政權(quán)力干預，是一些自治機構(gòu)。澳大利亞高等職業(yè)院校治理模式類似于英國1992年之前成立的大學治理結(jié)構(gòu)，包含了校董會、校務委員會和學術委員會等獨立機構(gòu)。澳大利亞聯(lián)邦或州政府把治理的權(quán)責機構(gòu)賦予校董事會，執(zhí)行董事會領導下的校長負責和校務委員會、學術委員會等輔助決策制度。澳大利亞TAFE學院（技術與繼續(xù)教育學院），是澳大利亞職業(yè)教育的辦學實體，經(jīng)政府認可并接受政府監(jiān)督，主要由各州政府管理。澳大利亞TAFE學院緊貼經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，主動服務學生成長發(fā)展需要，TAFE學院的治理體系，主要基于政府牽頭，由行業(yè)技能委員會主導，學校、企業(yè)、行業(yè)、社會專家、顧問共同參與制定職業(yè)教育能力標準體系，各技術與繼續(xù)教育學院嚴格執(zhí)行人才標準，嚴格執(zhí)行培訓質(zhì)量認證體系和撥款應用體系。

董事會作為TAFE學院最高權(quán)力機構(gòu)，決定發(fā)展戰(zhàn)略、辦學宗旨和辦學方向，負責院校的業(yè)績管理、監(jiān)督評估、財務管理、問責體系等。校長由董事會任命，并對董事會負責，是學校的首席執(zhí)行官和法人代表。著名高等教育管理評估委員會《Hoare報告》對澳大利亞治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻影響，認為董事會組成規(guī)模一般在10-15人之間為宜，組成原則必須包括不同利益相關者代表，以有效行使推進職業(yè)教育改革、質(zhì)量監(jiān)控、服務政府、取得政府和社會支持等內(nèi)外部治理權(quán)責，充分調(diào)動各利益相關群體的主動性、創(chuàng)造性，促進職業(yè)教育發(fā)展決策的合法性和科學性。董事會下設校務委員會、學術委員會等機構(gòu)，各專門委員會按照職責權(quán)限行使權(quán)力，對董事會負責。校務委員會擁有重大事務管理監(jiān)督權(quán)力，聘任常務副校長為首席執(zhí)行官。學術委員會決定教學和科學研究方面的學術權(quán)力，進行內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督，以維持大學教學及研究水準，保障高校學術自由。澳大利亞TAFE學院治理結(jié)構(gòu)劃分明晰，權(quán)力運行上建有相互制衡機制，確保了澳大利亞職業(yè)教育的國際地位與聲譽。

（四）日本高等職業(yè)教育法人化治理結(jié)構(gòu)借鑒

亞洲近鄰日本在高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)上有一定的創(chuàng)新之處。日本高校治理制度經(jīng)歷了明治維新時期、帝國大學時代、戰(zhàn)后學習美式教育制度等時期。19世紀90年代，明治維新后的日本政治、經(jīng)濟、軍事力量不斷增強，逐漸走上了帝國主義道路，亟需大量實業(yè)型工業(yè)技術人才。日本因此建設了一批以實業(yè)為主的?？茖W校。日本高等職業(yè)教育以高等?？茖W校為主，此時高等?？茖W校治理機制上行政權(quán)力占據(jù)主導之勢，實行嚴格的集權(quán)管理。在一段時間的學習模仿德國、美國等國家的治理模式后，2000年以后，日本逐步走出了一條治理改革的創(chuàng)新之路。

2003年，日本公布和實施了 《國立大學法人法》，此舉標志著日本高校治理進入法制化階段。日本國立大學法人化后，政府控制方式由之前的直接控制轉(zhuǎn)為間接控制。政府主要通過第三方評價方式對教學、科研和經(jīng)營方面的業(yè)績進行核查評估，決定資源配置和宏觀調(diào)控?！叭毡救珖灿懈黝惔髮W778所，其中16%屬于技術類院校。”［7］日本政府把高等職業(yè)教育發(fā)展放在重要戰(zhàn)略位置，在職業(yè)教育發(fā)展中企業(yè)培訓的作用也非常凸顯。在高等?？茖W校的治理機制設計上，重新定位、科學劃分了文部省與地方教育委員會的權(quán)限，吸收了校內(nèi)和校外人員共同參與，包括校長選考會、理事會、經(jīng)營協(xié)議會、教育研究評議會的構(gòu)成。從法人化后的治理設計來看，校長任命方式不再是教授會選舉，而由校長選考會由校外人士參與、文部省任命，校長成為法人代表、法人運營和大學運營的雙重職責，使校長的權(quán)限得到增強。教授會依舊保留關于教授、副教授和講師任免的審議權(quán)，保障了學術權(quán)力，為學術自由奠定了前提。經(jīng)過摸索創(chuàng)新，日本基本形成了法人（校長）治校和教授治學相互結(jié)合、相互制約的治理結(jié)構(gòu)機制。

三、我國高職院校治理結(jié)構(gòu)的適應性選擇與創(chuàng)新實踐

高等職業(yè)教育的重要性決定了高職院校治理的重要性。發(fā)達國家的職業(yè)院校治理模式經(jīng)驗，為我國致力于構(gòu)建形成政治、行政、學術、民主等力量良性互動的現(xiàn)代高等職業(yè)院校治理模式，提供了有益的選擇和借鑒。

（一）加大政府簡政放權(quán)，明確權(quán)力界定實現(xiàn)共同治理

近年來，中央加大簡政放權(quán)的力度，政府由直接管理逐漸向間接管理轉(zhuǎn)變。圍繞怎樣擴大和落實高職院校的辦學自主權(quán)，根據(jù)產(chǎn)教深度融合的要求，要發(fā)揮市場主體作用，吸引社會力量共同辦學，鼓勵行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等共同參與高職院校事務，明確政府、學校和社會的職責權(quán)限，目標在于實現(xiàn)利益相關者的共同治理，推進高職院校治理結(jié)構(gòu)改革。同時，建立理事會或董事會，合理確立大學內(nèi)部不同治理主體之間的權(quán)利。在確定和保障學術權(quán)力、民主權(quán)力的地位和作用上，關鍵在于加強學術權(quán)力的決策機制，允許教職工、學術、校友會成員代表共同參與學校治理，共同分擔大學的事務與責任，加強教職工、學生、社會公眾對學校事務的監(jiān)督和制約。以教師為根本，在資源、待遇等方面突出教師的教學科研應有的地位，充分保障教師的權(quán)益。把學生的需要作為高教改革關注的重點［8］，把高等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展與學生的尊嚴、價值和出彩人生緊密聯(lián)系在一起。

（二）依靠院校章程制定，發(fā)揮章程作用實現(xiàn)有效治理

建立教育法律制度體系是規(guī)范高職院校治理的必要條件，根據(jù)國家及地方教育法律法規(guī)制定的進程，及時做好高職院校章程的制定工作，既要體現(xiàn)特色，彰顯實用性和可操作性，又要明確權(quán)、責、利的邊界與利益機制。高職院校作為一種重要的教育類型學校，在堅持黨委領導下的校長負責制根本制度保證下，堅持科學定位、分類培養(yǎng)、特色辦學，致力于經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的高素質(zhì)技術技能應用型人才培養(yǎng)，建立一套科學的治理體系，真正辦成一個自我約束、自主發(fā)展、自主辦學的實體。日本現(xiàn)代大學制度把學術自由上升到憲法這個國家根本大法上，《學校教育法》對教授會作了明確的法律定位。我國高職院校在章程制定中也應明確教授在學校中的地位、作用及運行機制；制定師生聽證會制度，保障師生對學校重大改革發(fā)展問題及學校干部人事任免的參與、監(jiān)管權(quán)；逐步實現(xiàn)黨委領導、行政領導的民主選舉，合理配置和制衡政治權(quán)力、學術權(quán)力和民主權(quán)力，做到學術自治、職責清晰、民主科學，使各項權(quán)力既相對分立，又相互制約。

（三）圍繞教育現(xiàn)代化目標，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

圍繞到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標，首先必須理順政府、教育和學校的關系，創(chuàng)新體制機制，切實解決現(xiàn)實矛盾和問題，充分發(fā)揮教育治理的能力。高職院校治理必須關注教育質(zhì)量和內(nèi)涵建設，把落實學校辦學主體地位、激發(fā)學校辦學活力作為核心任務，通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領支撐新科學新技術，加快學校治理結(jié)構(gòu)機制改革，激發(fā)主體內(nèi)在潛力，自我完善，自主發(fā)展。其次應該加快教育質(zhì)量評價體系建設，建立專業(yè)與產(chǎn)業(yè)行業(yè)的關聯(lián)，建立動態(tài)適應的社會機制，以學生可持續(xù)發(fā)展為中心，提高技術技能應用型人才培養(yǎng)質(zhì)量。再次，應建立和強化獨立的高職教育績效評估和監(jiān)督機構(gòu)，深入貫徹《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等文件精神，積極培育和發(fā)展社會第三方組織，彰顯評估機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性、公正性和科學性。唯此，高職院校才能承擔起相應的社會責任，體現(xiàn)科學治理、依法治理和民主治理，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

［1］教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)全國基本情況（截至2014年12月15日）［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/s8493/201412/181591.html.

［2］辭海（第1版）［M］.上海：上海辭書出版社，2000：1101.

［3］［4］國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定［Z］.國發(fā)〔2014〕19號.

［5］俞可.在夾縫中演繹的德國高校治理［J］.復旦教育論壇，2013（5）：14-20.

［6］孫曉慶.發(fā)達國家高職教育經(jīng)費投入標準與績效評價比較研究［J］.繼續(xù)教育研究，2014（3）：128-130.

［7］寺田盛紀（著），閆智勇，等（譯）.日本職業(yè)教育面臨的挑戰(zhàn)——亞洲區(qū)域內(nèi)國際比較視野中的研究［J］.職業(yè)技術教育，2012（7）：81-87.

［8］趙德武.高等教育新常態(tài)與教育改革創(chuàng)新［N］.光明日報，2015-1-6-（16）.

責任編輯時紅兵

孫曉慶（1980-），女，浙江余姚人，寧波城市職業(yè)技術學院助理研究員，研究方向為高等職業(yè)院校治理與績效。

寧波市教育科學規(guī)劃研究課題“基于國際比較視野的高職院校教育治理結(jié)構(gòu)研究”（編號：2014YGH126），主持人：孫曉慶。

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1001－7518（2015）23-0049-04