□湯敏騫

高職院校隸屬關(guān)系的政策梳理與辦學(xué)影響分析

□湯敏騫

高職院校與主管部門的行政隸屬關(guān)系決定著高職院校與其舉辦主體、投資主體和管理主體之間的關(guān)系。法律對高職院校舉辦主體的規(guī)定為高職院校隸屬關(guān)系的形成提供合法性，政策對高職院校和舉辦主體的規(guī)范為高職院校的隸屬關(guān)系提供合規(guī)性。不同的隸屬關(guān)系具有各自的優(yōu)勢與劣勢，使高職院校辦學(xué)呈現(xiàn)不同的體制特色。高職院校隸屬關(guān)系總體顯現(xiàn)“條塊分割”的格局特征，對高等職業(yè)教育的公平與效率產(chǎn)生重要影響。

高職院校；隸屬關(guān)系；條塊分割；教育公平；教育效率

在我國的行政體系中，公辦高職院校設(shè)立時和設(shè)立后都有明確的上級行政主管部門，主管部門與高職院校的關(guān)系是國家行政體制內(nèi)上級與下級的行政隸屬關(guān)系（以下均稱隸屬關(guān)系）。隸屬關(guān)系是決定高職院校與其舉辦主體、投資主體、管理主體之間的關(guān)系，直接影響高職院校的辦學(xué)自主權(quán)、辦學(xué)經(jīng)費來源、發(fā)展定位和管理權(quán)責(zé)等，最終影響高職院校的綜合辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。因此，研究高職院校的隸屬關(guān)系，追溯高職院校隸屬關(guān)系的形成過程，解決影響高職教育持續(xù)快速健康發(fā)展的體制問題，實屬必要。

一、高職院校隸屬關(guān)系的依據(jù)：法律與政策

（一）國家制定的有關(guān)高等職業(yè)教育的法律均強調(diào)政府、行業(yè)、企業(yè)等高職院校舉辦主體的作用，為高職院校隸屬關(guān)系的形成提供合法性

1995年9月施行的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府管理，國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作，縣級以上地方各級政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作，縣級以上各級政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的教育工作；各級政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)發(fā)展職業(yè)學(xué)校教育，企業(yè)事業(yè)組織、社會團體等舉辦的學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負(fù)責(zé)籌措。該法對中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）和縣四級政府及其所屬教育行政部門、其他有關(guān)行政部門舉辦和管理教育的職責(zé)提出法律要求，并明確規(guī)定職業(yè)教育由各級政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織舉辦，打開高等職業(yè)教育隸屬關(guān)系的濫觴。

1996年9月施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌管理，國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作，縣級以上地方各級政府應(yīng)加強對本行政區(qū)域職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)；縣級以上地方各級政府應(yīng)舉辦發(fā)揮骨干和示范作用的職業(yè)學(xué)校，政府主管部門、行業(yè)組織和企業(yè)應(yīng)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校。國家教委、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動部1998年3 月16日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)＜關(guān)于實施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見＞的通知》（教職［1998］2號）強調(diào)推進(jìn)辦學(xué)體制和管理體制改革，加強部門分工協(xié)作，落實縣級以上地方各級政府、行業(yè)主管部門、行業(yè)組織、企業(yè)及社會各方面興辦職業(yè)教育的職責(zé)和義務(wù)?！吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》和上述三部委發(fā)布的相關(guān)文件對國務(wù)院及各相關(guān)部門、縣級以上地方政府的職業(yè)教育管理權(quán)限和縣級以上地方政府、行業(yè)主管部門和行業(yè)組織、企業(yè)的職業(yè)院校舉辦主體地位作出了明確規(guī)定，明確規(guī)定高等職業(yè)教育和舉辦主體的隸屬關(guān)系。

1999年1月施行的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)，國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作，省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)。該法就我國中央和省級政府的高等教育管理權(quán)限劃分適用于高等職業(yè)教育。

（二）國家歷次發(fā)布的有關(guān)高等職業(yè)教育的政策文件都明確政府、行業(yè)、企業(yè)等高職院校和舉辦主體的規(guī)范，為高職院校的隸屬關(guān)系提供合規(guī)性

政務(wù)院1950年7月28日公布的《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，規(guī)定全國高等學(xué)校以中央教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則，各大行政區(qū)內(nèi)高校暫由中央教育部委托各大行政區(qū)教育部直接領(lǐng)導(dǎo)，視條件有計劃有步驟地收歸中央教育部直接領(lǐng)導(dǎo)，我國自此形成中央集權(quán)的教育管理體制。政務(wù)院1953年5 月29日公布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，要求中央政府的其他部門與高等教育部（1952年底設(shè)立）分工負(fù)責(zé)直接管理全國高校，中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門可委托大區(qū)行政委員會或者?。ㄊ小⒚褡遄灾螀^(qū)）政府管理某些高等學(xué)校。這一決定為省級政府的高校管理權(quán)限提供最初的政策依據(jù)。

中共中央、國務(wù)院1958年9月19日發(fā)布的《關(guān)于教育工作的指示》，要求少數(shù)由中央各業(yè)務(wù)部門管理的學(xué)校下放給所屬企業(yè)直接管理，中央企業(yè)從此獲得授權(quán)成為學(xué)校的管理主體。

中共中央、國務(wù)院1963年5月21日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，提出在中共中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央教育部、中央各業(yè)務(wù)部門和省、市、自治區(qū)分工管理高等學(xué)校，省、市、自治區(qū)高教（教育）廳、局直接管理一部分高等學(xué)校，各省、市、自治區(qū)有關(guān)業(yè)務(wù)廳、局協(xié)同高教（教育）廳、局分工管理與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的高等學(xué)校并接受中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。規(guī)定我國高等教育整體實行中央部門、各地方省級政府“條塊結(jié)合”的管理體制，省域則實行“條條”為主的高校管理模式。高校與政府之間就此形成 “條塊分割”的隸屬關(guān)系（“條”指中央政府各部門，“塊”指各地方省級政府）。

國務(wù)院1986年3月12日發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（國發(fā)［1986］32號），規(guī)定國家教育委員會（現(xiàn)教育部）、國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市政府的高等教育管理職責(zé)，這是現(xiàn)今有效的我國形成高職院校隸屬關(guān)系問題的主要政策依據(jù)。

國務(wù)院1986年12月16日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布＜普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例＞的通知》（國發(fā)［1986］108號），規(guī)定高等職業(yè)學(xué)校屬于普通高等學(xué)校，高等職業(yè)學(xué)校主要培養(yǎng)高等專科層次的專門人才。此處對高等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)層次的限制性規(guī)定使高等職業(yè)教育在2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)［2014］19號）出臺之前的長達(dá)28年的時間里成為以?？茷樽罡邔哟蔚摹皵囝^”教育。

國務(wù)院1983年4月28日發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家計委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告的通知》（國發(fā)［1983］76號），提倡大城市、經(jīng)濟發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦高等?？茖W(xué)校和短期職業(yè)大學(xué)。這是我國政府首次提出除中央、省以下的行政層級單位舉辦高職院校。中共中央1985 年5月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（中發(fā)［1985］12號）提出大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校；實行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學(xué)的體制。這是我國正式提出中心城市政府辦學(xué)體制。國務(wù)院1991年10月17日發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（國發(fā) ［1991］55號）明確提出：發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的主要責(zé)任在地方，關(guān)鍵在市、縣。國務(wù)院2002年8月24日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)［2002］16號）提出：強化市（地）級政府統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展責(zé)任，市（地）可舉辦綜合性、社區(qū)性的職業(yè)技術(shù)學(xué)院，大型企業(yè)可舉辦職業(yè)技術(shù)學(xué)院。該文件對中央和地方各級政府、行業(yè)企業(yè)等職業(yè)教育管理者、舉辦者的職責(zé)、方向提出了全面和清晰的界定。中共中央、國務(wù)院1999年6月13日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)［1999］9號）提出：要大力發(fā)展高等職業(yè)教育，國務(wù)院授權(quán)省級政府發(fā)展高等職業(yè)教育，舉辦綜合性、社區(qū)性的職業(yè)技術(shù)學(xué)院（或職業(yè)學(xué)院）。教育部等七部門2004年9月14日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（教職成［2004］12號）提出：強化市（地）政府統(tǒng)籌職業(yè)教育的作用，各級政府要辦好公辦職業(yè)院校，行業(yè)企業(yè)要繼續(xù)辦好職業(yè)學(xué)校，每個市（地）原則上要重點辦好一所高等職業(yè)技術(shù)院校。

國務(wù)院1994年7月3日頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于＜中國教育改革和發(fā)展綱要＞的實施意見》（國發(fā)［1994］39號）指出：職業(yè)學(xué)校辦學(xué)以社會各界為主，普通高校以政府辦學(xué)為主；逐步實行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級管理，以省級政府為主的體制，爭取形成以省級政府辦學(xué)與管理為主的條塊結(jié)合的新體制框架。國務(wù)院辦公廳1995年7月19日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委關(guān)于深化高等教育體制改革若干意見的通知》（國辦發(fā)［1995］43號）要求逐步把中央部門學(xué)校轉(zhuǎn)由?。▍^(qū)、市）政府管理或與地方政府共建共管，變條塊分割為條塊有機結(jié)合。這份文件首次提及省域范圍內(nèi)高等教育管理體制改革問題。國務(wù)院1998年7月1日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》（國發(fā)［1998］21號）、國務(wù)院辦公廳1999年3月16日印發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于調(diào)整五個軍工總公司所屬學(xué)校管理體制實施意見的通知》（國辦發(fā)〔1999〕24號）、國務(wù)院1999年12月22日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》（國發(fā)［1999］26號）部署調(diào)整中央部委高校管理體制，除教育部及少數(shù)部門和單位繼續(xù)管理學(xué)校外，其他部門和單位不再直接管理學(xué)校。

中共中央、國務(wù)院1993年2月13日印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā) ［1993］3號）強調(diào)：職業(yè)技術(shù)教育和成人教育主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會各方面聯(lián)合辦學(xué)。教育部、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、勞動和社會保障部2002年12 月2日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》，指出國務(wù)院和省、市（地）三級行業(yè)主管部門要辦好職業(yè)學(xué)校，培養(yǎng)行業(yè)和企業(yè)實用人才。教育部2011年6月23日下發(fā)的《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的意見》（教職成［2011］6號）提出支持行業(yè)舉辦職業(yè)教育。

國務(wù)院2005年10月28日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)［2005］35號）提出，發(fā)揮公辦職業(yè)學(xué)校在職業(yè)教育中的主力軍作用，探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制。國務(wù)院2014年5月2日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)［2014］19號）提出，強化省級政府統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)配合，加強行業(yè)指導(dǎo)，發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用。該文件在現(xiàn)代職業(yè)教育總體的“目標(biāo)任務(wù)”要求中敘及高等職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)時，使用高等職業(yè)教育概念作為職業(yè)教育在高等層次的名稱，表述為“高等職業(yè)教育規(guī)模占高等教育的一半以上”，并對概念做了層次區(qū)分，將高等職業(yè)教育細(xì)化為?？茖哟温殬I(yè)教育和本科層次職業(yè)教育，分別提出了各層次的發(fā)展目標(biāo)；在“加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系”部分?jǐn)⒓案叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展要求時表述為“創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育”，將高等職業(yè)教育分為?？聘叩嚷殬I(yè)院校、本科層次職業(yè)教育以及研究生培養(yǎng)三個層次，分別規(guī)定各層次的服務(wù)面向和培養(yǎng)方式，完整定義職業(yè)教育的層次結(jié)構(gòu)。該文件以上這些表述通過明確規(guī)定職業(yè)教育的等級和層次內(nèi)涵——職業(yè)教育包括中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育兩個等級，高等職業(yè)教育分為專科層次、本科層次和研究生培養(yǎng)三個層次，突破既往高等職業(yè)教育僅限于?？茖哟蔚恼摺胺h”。

二、高職院校隸屬關(guān)系的職能：辦學(xué)狀況

省級教育行政部門舉辦的省屬高職院校，因由教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)，多能全面貫徹執(zhí)行國家和省教育政策，優(yōu)先享受國家和省政策支持，省級財政教育經(jīng)費投入保障有力，在省域高職院校中發(fā)揮示范作用，但接受行業(yè)指導(dǎo)和與企業(yè)聯(lián)系不盡緊密，校企合作與工學(xué)結(jié)合需要進(jìn)一步深化。

省級非教育部門舉辦的行業(yè)高職院校的干部管理和財政撥款等由主管的省級行業(yè)部門管理，教育教學(xué)業(yè)務(wù)則由省級教育行政部門分管。行業(yè)高職院校辦學(xué)具有鮮明的行業(yè)特色，既有開展校企合作、工學(xué)結(jié)合的優(yōu)勢，也有受非教育因素干預(yù)多而模糊教學(xué)地位等劣勢。

地市級政府舉辦的市屬高職院校教育教學(xué)業(yè)務(wù)接受省級教育行政部門指導(dǎo)。囿于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡和對高等職業(yè)教育對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所發(fā)揮作用的認(rèn)識水平不同，不同地市級政府舉辦的市屬高職院校之間財政性教育經(jīng)費投入差異巨大。地市級政府還嚴(yán)格控制著市屬高職院校的機構(gòu)設(shè)置、干部管理、教師編制和其他高職院校內(nèi)部事務(wù)，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)受到嚴(yán)重削弱。

大型國有企業(yè)（集團）舉辦的企業(yè)高職院校干部管理、資產(chǎn)管理等由主管的大型國有企業(yè)管理，辦學(xué)經(jīng)費來源為政府財政撥款或者主管的大型國有企業(yè)撥款，教育教學(xué)業(yè)務(wù)則由省級教育行政部門分管。企業(yè)高職院校辦學(xué)具有開展校企合作、工學(xué)結(jié)合的天然優(yōu)勢，也有辦學(xué)經(jīng)費不穩(wěn)定等劣勢。

據(jù)教育部統(tǒng)計，2009年全國獨立設(shè)置的高職院校共有1215所，其中不同隸屬關(guān)系的高職院校舉辦情況分別為：省級政府、地市級政府和行業(yè)企業(yè)舉辦合稱為公辦，其中省級政府舉辦367所，占比30.4%，地市級政府舉辦399所，占比33.1%，行業(yè)企業(yè)舉辦155所，占比12.8%；民辦286所，占比23.7%［1］。另據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，交通運輸廳（委）5所隸屬交通大型企業(yè)，合計占比79%，7所隸屬地方教育部門，占比21%［2］。有研究綜合分析教育部等機構(gòu)公布的2005-2010年全國高等教育事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，高等職業(yè)教育的舉辦者中31.29%是地方教育部門，68.71%是地方非教育部門［3］。國家社會科學(xué)基金教育學(xué)重點課題 “《職業(yè)教育法》修訂的實證研究”研究人員對全國30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的120所高職院校書記和校長進(jìn)行為期一個月的調(diào)研，收集的近200條書面建議中關(guān)于管理體制方面的建議約占30%，調(diào)研對象一致認(rèn)為 “管理體制是高等職業(yè)教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙”［4］。以上數(shù)據(jù)和調(diào)研表明，我國高職院校隸屬關(guān)系已經(jīng)形成“條塊分割”的局面，高等職業(yè)教育管理體制上的“條塊分割”嚴(yán)重阻礙政府與高職院校形成良性關(guān)系。

三、高職院校隸屬關(guān)系的特征：“條塊分割”

1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定我國高等職業(yè)教育實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的三級多元管理體制，將對高等職業(yè)教育進(jìn)行管理的政府部門分布在中央、省、地（市）三個行政層級，以行政隸屬關(guān)系為主線，各級政府都設(shè)置教育行政部門、人力資源和社會保障部門以及部分行業(yè)部門三種機構(gòu)參與高職教育管理，其中教育行政部門負(fù)責(zé)綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會保障部門負(fù)責(zé)綜合管理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定①，行業(yè)部門負(fù)責(zé)管理與其業(yè)務(wù)相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定以及直接管理自辦的高職院校。高職院校的舉辦主體則包括各級教育行政部門、人力資源和社會保障部門以及部分行業(yè)部門、地市級政府、大型國有企業(yè)（集團）等，舉辦主體的行政層級決定高職院校的行政層級，高職院校因其隸屬關(guān)系不同而被劃入省屬高職院校、市屬高職院校，政府辦高職院校、企業(yè)辦高職院校，中央企業(yè)辦高職院校以及省屬企業(yè)辦高職院校等分類體系之中。

目前高等職業(yè)教育發(fā)展的體制性特征集中表現(xiàn)為“條塊分割”，本質(zhì)是管理權(quán)力的部門分割、管理部門的職能分割。一方面，“條塊分割”的高等職業(yè)教育管理體制通過省級教育行政部門、其他業(yè)務(wù)部門和地方政府分割履行各自的職能，從不同政策領(lǐng)域發(fā)力，分工合作，齊抓共管，對高職院校的發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，推進(jìn)各種隸屬關(guān)系的高職院校持續(xù)發(fā)展。另一方面，“條塊分割”的高等職業(yè)教育管理體制在運行中，各管理部門出臺相關(guān)政策難以跳出部門視野，多從各自職能出發(fā)，“大職教觀”的理念缺乏行政組織的現(xiàn)實架構(gòu)支撐，實踐中出現(xiàn)學(xué)歷證書教育和職業(yè)資格證書教育難以溝通、按照隸屬關(guān)系分配政府財政撥款等制度“瓶頸”，使高職院校的發(fā)展難以順暢協(xié)調(diào)?？梢?，高職院?！皸l塊分割”的隸屬關(guān)系格局已成為影響高職院校辦學(xué)的重要因素。

四、高職院校隸屬關(guān)系的影響：公平與效率

高職院校“條塊分割”的隸屬關(guān)系格局對高職院校的辦學(xué)影響可從高等職業(yè)教育公平與高等職業(yè)教育效率視角進(jìn)行考察。

高等職業(yè)教育公平從層次上分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平。本文所研究的高等職業(yè)教育公平主要是指高職院校在教育資源配置上達(dá)到辦學(xué)能力和辦學(xué)條件公平，屬于過程公平。高等職業(yè)教育公平從方向上分為橫向公平和縱向公平。橫向公平是對相同能力的人給予相同的對待［5］。高等職業(yè)教育的橫向公平是指相對于普通本科高校及其它高等教育層次而言，高職院校因辦學(xué)能力、辦學(xué)條件相當(dāng)，大致處在相同或者相近的發(fā)展水平，應(yīng)平等地享有政府支持，政府應(yīng)給予同等的保障性經(jīng)費投入和政策對待?？v向公平是對不同能力的人給予不同對待［6］。高等職業(yè)教育的縱向公平是對具有不同辦學(xué)能力、辦學(xué)條件的高職院校，政府給予不同的經(jīng)費投入和政策支持，對經(jīng)濟后進(jìn)地區(qū)政府舉辦的薄弱高職院校除所屬地市級財政部門按要求撥付保障性經(jīng)費投入以外，省級政府可設(shè)立扶持性經(jīng)費投入予以專項支持，使其達(dá)到與優(yōu)勢高職院校同等或者接近同等的發(fā)展能力。

高等職業(yè)教育效率是指高等職業(yè)教育投入與產(chǎn)出之比率，分為外部效率和內(nèi)部效率。高等職業(yè)教育外部效率是指高等職業(yè)教育系統(tǒng)消耗的社會資源與高等職業(yè)教育產(chǎn)出之比率，反映高等職業(yè)教育對技術(shù)技能人才市場的滿足情況和對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進(jìn)作用。高等職業(yè)教育內(nèi)部效率是指高等職業(yè)教育組織內(nèi)部配置的辦學(xué)資源與組織產(chǎn)出之比率，目的是從配置到某個機構(gòu)（如學(xué)?；蛘甙嗉墸┑馁Y源中獲得最大利益［7］，衡量的是辦學(xué)資源的使用效率。本文所研究的高等職業(yè)教育效率主要是指高等職業(yè)教育內(nèi)部效率，以個體的高職院校為分析單位，研究高職院校內(nèi)部的人力、財力、物力資源投入與高職院校直接產(chǎn)出的比例關(guān)系。綜合張少輝（2010）［8］、秦澄（2011）［9］、陳云和黃煥宗（2011）［10］等學(xué)者的研究，本文采用高職院校的教職工數(shù)和專任教師人數(shù)（人力）、生均財政經(jīng)費投入（財力）、生均設(shè)備（生均紙質(zhì)圖書冊數(shù)、生均教學(xué)儀器設(shè)備值等物力）等作為測度高等職業(yè)教育投入的指標(biāo)，采用在校生數(shù)（反映人才培養(yǎng)成果）、畢業(yè)生年度就業(yè)率（反映人才培養(yǎng)水平）、年度省級以上科研基金項目（反映科學(xué)研究能力）、獲得全國職業(yè)院校技能大賽獎勵和質(zhì)量工程項目（精品課程、教學(xué)團隊等反映人才培養(yǎng)質(zhì)量）等作為測度高等職業(yè)教育產(chǎn)出的指標(biāo)，對省域高職院校的內(nèi)部效率進(jìn)行測度和比較，發(fā)現(xiàn)省域高職院校內(nèi)部效率的一般趨勢并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

通過以上研究，我們獲得以下兩點啟示。

一是對促進(jìn)高等職業(yè)教育公平的啟示。高職院校因主要面向區(qū)域、產(chǎn)業(yè)，根據(jù)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要培養(yǎng)人才，故而拋開我國省域之間經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)實情況，單就同一省域內(nèi)部而言，針對不同隸屬關(guān)系的高職院校因主管部門不同而形成不同辦學(xué)經(jīng)費來源，因高職院校獲得的辦學(xué)經(jīng)費投入不同的實際狀況，高職院校的統(tǒng)籌管理部門——省級政府應(yīng)制定切合高等職業(yè)教育發(fā)展需要和實際可行的高職院校生均經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)，核算撥付高職院校保障性經(jīng)費投入，要求財政部門、高職院校的主管部門切實執(zhí)行并進(jìn)行檢查考核，以保障高職院校之間的橫向公平。另一方面，省級政府應(yīng)根據(jù)不同隸屬關(guān)系的高職院校之間辦學(xué)經(jīng)費存在差距的實際情況，從提升和保持省域高職院校具有同等辦學(xué)能力，使高職院校培養(yǎng)人才的數(shù)量和質(zhì)量能夠滿足區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的目標(biāo)出發(fā)，制定差異性辦學(xué)經(jīng)費投入政策，祛弱保強，實現(xiàn)高職院校之間的縱向公平。

二是對提升高等職業(yè)教育效率的啟示。經(jīng)濟學(xué)研究表明：高投入一般能帶來高產(chǎn)出。管理學(xué)的研究顯示：同樣的投入可能導(dǎo)致低效率、無效率甚至負(fù)效率等。首先，本文前述學(xué)者的相關(guān)研究表明，能在高等職業(yè)教育發(fā)展中，獲得較高教育資源投入的國家級、省級示范性高職院校具有相對較高的人才培養(yǎng)效果、科研產(chǎn)出和社會服務(wù)成果，辦學(xué)條件較差的高職院校則產(chǎn)出也較少。其次，高職院校存在教育資源無效損耗現(xiàn)象，即同樣的教育資源投入并未形成相應(yīng)的產(chǎn)出，應(yīng)理解為教育資源在使用過程中低效或者無效浪費。教育部統(tǒng)計表明：全國高職院校教學(xué)儀器設(shè)備20%以上閑置，部分昂貴的設(shè)備利用率不到15%。再次，政府對高職院校的財政投入總量嚴(yán)重不足，表現(xiàn)之一是高職教育財政經(jīng)費占高等教育經(jīng)費總額的比例過少；二是高職教育財政經(jīng)費與本科教育經(jīng)費相比畸低；三是高職教育財政經(jīng)費與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗形成極大反差［11］［12］。如此投入水平勢必減少高職院校的教育產(chǎn)出，從總體上抑制以至于降低高職院校的內(nèi)部效率，難以保障高職院校教育質(zhì)量。高等職業(yè)教育作為主要面向社會中低收入階層家庭子女，直接為區(qū)域、產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)技能人才的教育類型，具有較強的公益性，政府應(yīng)加大財政投入力度，支持高職院校實施“高等性”教育，提高高職院校對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率。高職院校的主管部門應(yīng)加強對高職院校資源利用情況的檢查，建立高職院校資源使用監(jiān)督考核機制，高職院校自身應(yīng)加強內(nèi)部管理，采取措施消滅設(shè)備閑置率，提高資源使用效率，使高職院校達(dá)到較高的內(nèi)部效率，綜合提升辦學(xué)能力。

注釋：

①根據(jù)教育部等六部門2014年6月16日印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃 （2014-2020年）》（教發(fā)［2014］6號）所作的“根據(jù)高等學(xué)校設(shè)置制度規(guī)定，將符合條件的技師學(xué)院納入高等學(xué)校序列”的規(guī)定，人力資源和社會保障部門直接管理的部分技師學(xué)院將被視為高等職業(yè)教育性質(zhì)的高等學(xué)校，納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

［1］教育部．獨立設(shè)置的高職院校由1999年的474所增加至2009年的1215所［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2010（36）：20．

［2］張延華．充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢 促進(jìn)交通高職教育發(fā)展［J］．中國高等教育，2010（21）：49．

［3］李運萍．高等職業(yè)教育資源配置狀況及其發(fā)展對策［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2012（31）：44-49．

［4］佛朝暉，邢暉．轉(zhuǎn)型期高職院校發(fā)展的政策期待——基于對120名高職院校書記、校長的調(diào)研分析［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2013（1）：16-19．

［5］［6］［7］［美］理查德.A.金，等．教育財政——效率、公平與績效（第三版）［M］．曹淑江，等譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：64，293，334．

［8］張少輝．基于DEA的山東省高等職業(yè)教育發(fā)展效率評價研究［J］．中國職業(yè)技術(shù)教育，2010（34）：67-71．

［9］秦澄．高等職業(yè)教育投入產(chǎn)出因素的主成分研究——基于江蘇省高等職業(yè)院校的數(shù)據(jù)分析［J］．會計之友，2011（6上）：95-100．

［10］陳云，黃煥宗．基于DEA方法的高職院校效率評價研究——以福建省示范性高職院校為樣本［J］．宿州學(xué)院學(xué)報，2011（11）：76-80．

［11］韓永強．職業(yè)教育經(jīng)費投入及其國際比較［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2014（28）：48-54.

［12］李建忠，孫誠．歐美職業(yè)教育投入模式及對我國的啟示［J］．中國高教研究，2014（8）：96-101．

責(zé)任編輯宋慶梅

湯敏騫（1969-），男，華中科技大學(xué)博士生，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向為高等職業(yè)教育管理。

2014年度教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目（工程科技人才培養(yǎng)研究）一般項目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號：14JDGC007），主持人：袁偉。

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1001-7518（2015）07-0052-05