劉瑜+朱德慧

摘 要：隨著我國集體林權改革的不斷推進，在各地實踐中，不少農民自發(fā)在所承包耕地上種植苗木并獲得了良好的收益。而在我國立法實踐和理論研究方面，農民在所承包耕地上種植苗木的權屬目前尚無明確界定，農民以自有苗木進行抵押擔保融資的行為受到了極大的限制，并進一步制約了苗木的培育推廣和農民的擴大再生產。本文對上述問題進行探討，以期為農民通過苗木進行融資擔保提供可行參考。

關鍵詞：農村金融；苗木權屬；融資擔保

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0081-04

探討研究非公有制林木種苗的發(fā)展戰(zhàn)略，對于推動林木種苗產業(yè)發(fā)展具有非常重要的意義。在實踐中，農民利用自家農耕地或所租賃耕地種植苗木的行為非常常見，極大豐富和完善了我國林木種苗的發(fā)展模式，有利于形成國家、集體、個人、企業(yè)多層次發(fā)展林木種苗的良好局面，促進了人才、資金、技術等各種資源的流轉和重新配置。但受限于苗木權屬存在的一些法律障礙，以苗木進行抵押融資仍然困難重重。如，對農民在承包耕地上種植苗木的行為如何定性，對苗木與其所附著耕地的關系如何認定，苗木的所有權及抵押擔保如何實現等。只有解決上述問題，農民發(fā)展苗木產業(yè)、買賣苗木、以苗木進行抵押擔保融資等相關行為才能受到法律保障，實現跨越式發(fā)展。

一、立法實踐及法律解讀

（一）對于苗木的法律規(guī)制

1、種子監(jiān)管立法實踐。2000年12月1日，《中華人民共和國種子法》施行。此后，各地先后制定了《種子法》的配套法規(guī)，國家林業(yè)局也先后頒布了《主要林木目錄（第一批）》、《林木種子生產經營許可證管理辦法》、《主要林木品種審定辦法》、《林木種子質量管理辦法》等15個部門規(guī)章或規(guī)范性文件。各?。▍^(qū)、市）林業(yè)主管部門結合本地實際制定出臺了200多件配套規(guī)定，200多項地方標準，以《種子法》為核心的種苗法律體系基本形成。

2、《種子法》與《森林法》?！斗N子法》第二條規(guī)定“本法所稱種子，是指農作物和林木的種植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果實和根、莖、苗、芽、葉等?！睆姆梢?guī)定來看，苗木應屬于《種子法》的規(guī)制范圍。而《森林法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國領域內從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經營管理活動，都必須遵守本法?！睆姆梢?guī)定來看，苗木和林木分別受上述兩部法律規(guī)制，但在實踐中，農民在耕地上所種植苗木相比企業(yè)或國有林場初次培育的林木，往往具有苗高、面積大、宜成林等特點，與林木并無明顯的區(qū)分界限。

3、農民所種植苗木如何界定。在法律層面，對農民在其耕地上種植的苗木應適用《種子法》，其不屬于《森林法》的規(guī)制范圍。首先，農民種植苗木的本意在于通過培育苗木良種并最終出售獲利，其種植行為具有明確的營利性和短期性，對農民種植苗木的行為不應認定為造林行為。其次，農民在耕地上種植苗木的行為，其所依托的空間是耕地，不存在對既有林地的破壞、利用等情形，不屬于《森林法》中所規(guī)定的“在所承包既有林地進行林木培育種植”的行為。再次，要達到《森林法》所規(guī)制的“林”的標準，應滿足社會一般人對“林木”在株高、屬地、面積、間距等方面的認知條件，在感官認知上與苗木不同。

（二）農民在耕地上種植苗木的行為如何定性

1、農民的種植行為是否屬于苗木生產行為?！斗N子法》對種子的生產經營實行“四證一簽”的管理制度，第20條、21條規(guī)定了商品種子生產實行許可制度和生產的單位及個人所應達到的條件，如具有與種子生產相適應的資金和生產、檢驗設施”等。從規(guī)定內容來看，《種子法》對種子生產者的規(guī)制，意在嚴格監(jiān)管種子的初次生產者的初次育種行為。初次生產者主要包括能夠進行試驗制種、專業(yè)開發(fā)和檢測等的生產單位和企業(yè)；初次育種行為即通過在母樹上采集種子（顆粒、幼芽、可繁殖的根莖）并進行商品化繁殖、培育的行為。

在實踐中，農民在耕地上所種植的苗木基本上都是已經被初期培育成功，且已達到一定株高（一般在30cm以上不等）的商品苗木，其來源主要是國有林場、苗圃和苗木生產企業(yè)。因此，農民種植苗木的行為不宜適用《種子法》第20.21條的規(guī)定，即不宜將種植苗木的農民認定為苗木生產者。

2、農民種植苗木的行為是否屬于經營行為?！斗N子法》第26條規(guī)定，我國種子經營實行許可制度，并在29-38條規(guī)定了種子經營的相關條件。從29條的內容來看，“具有能夠正確識別所經營的種子、檢驗種子質量、掌握種子貯藏、保管技術的人員”等條款都明確的指明了其規(guī)制的對象是具有營業(yè)場所、專門從事種子銷售的公司、企業(yè)等專業(yè)經營機構或個體工商戶，種植苗木的農民不宜被認定為種子經營者。

3、農民種植苗木的行為是否屬于自繁、自用的行為。《種子法》第27條規(guī)定“農民個人自繁、自用的常規(guī)種子有剩余的，可以在集貿市場上出售、串換，不需要辦理種子經營許可證…”該條并未對“自繁、自用”和“常規(guī)種子”等概念做出限定。但從文義理解，農民種植苗木普遍為大規(guī)模、商品化種植，所購買的種苗并不是農民自己繁殖而來，也不是為了自己使用，不宜認定為“自繁、自用”。同時，農民所購買的初級種苗大多為松樹、柏樹等《主要林木目錄（第一批）》所包換的林木種類，不宜認定為房前、屋后杏樹、楊樹等的常規(guī)種子。因此，農民在耕地上成片種植苗木的行為，不宜適用《種子法》第27條的規(guī)定。

4、農民種植苗木的行為是否適用《種子法》第39條。《種子法》第39條規(guī)定，“種子使用者有權按照自己的意愿購買種子，任何單位和個人不得非法干預?！苯Y合上述分析，農民購買苗木并進行種植的行為宜認定為“購買種子”并使用的行為。購買種子并在耕地上進行二次種植的農民應認定為苗木初級種子的使用者，其有權按照自己的意愿購買并使用種子。

5、農民種植種苗的行為所面臨的法律困境。通過上述分析可以看出，農民在耕地上種植苗木并出售的行為仍在《種子法》的調整范圍內，但其并不符合《種子法》所規(guī)定的生產行為和經營行為，即農民在耕地上種植、出售苗木的行為并不受《種子法》的限制，無需滿足《種子法》規(guī)定的種子生產者、經營者所應具備的條件，在具體適用《種子法》的條款上仍然存在盲點。

筆者認為，農民購買初級苗木并在承包耕地上種植的行為，是一個將成活率低、不宜直接造林綠化的苗木進行二次培育，將其經過數年的時間培育成適合造林綠化的農業(yè)“產品”的過程，對于退耕還林、生態(tài)保護、環(huán)境綠化和農民致富等都具有非常重大而現實的意義，應加以鼓勵和保護。在我國現有法律框架下，對農民購買初級苗木的行為，應適用《種子法》加以規(guī)制。對農民在其承包耕地上二次種植的苗木，應結合《農業(yè)法》的相關規(guī)定，將其按照農民的一種特殊農業(yè)“產品”來對待，對其規(guī)制也不應簡單、直接適用《種子法》相關條款，而應從保護農民權益、鼓勵農民苗木種植積極性的價值選擇出發(fā)，通過各地政府制定地方法規(guī)或政策規(guī)定加以指導，以彌補現有法律體系的盲點和不足。

（三）如何界定苗木與其所附著耕地的關系

1、在耕地上種植苗木的行為是否違法。我國《土地管理法》明確規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。《土地管理法》第19條規(guī)定“土地總體規(guī)劃編制的原則：（1）嚴格保護基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地；（2）提高土地利用率；（3）統籌安排各類各區(qū)域用地；（4）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。我國《農業(yè)法》（2012年第二次修正）第31條第二款規(guī)定“國家建立耕地保護制度，對基本農田依法實行特殊保護?！蔽覈锻恋爻邪ā返?7條規(guī)定“承包方承擔下列義務：（1）維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設；（2）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（3）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務?！?/p>

從現有法律規(guī)定來看，我國對耕地實行特殊保護，農民在承包耕地后，有義務維持耕地的農業(yè)用途，不得用于非農建設，不得給耕地造成永久性損害。從實踐來看，農民在承包耕地上種植苗木的行為，并沒有改變耕地的農業(yè)用途。同時，由于苗木的根系淺，且一般都是栽種3-5年后出售，且由于農民對苗木一般都會給予精心照顧，在施肥、澆水、除草等方面相對而言更加周到細致，不會對耕地造成永久性損害。因此，從實踐和法律規(guī)定來看，農民在承包耕地上種植苗木的行為，并沒有違反《農業(yè)法》、《土地承包法》等相關法律規(guī)定，其行為屬于合法的農業(yè)生產行為。

2、苗木所附著耕地的權屬。我國《土地承包法》第3條規(guī)定“國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。” 第4條規(guī)定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣?！睆牧⒎▽嵺`來看，我國目前實行的家庭聯產承包責任制，農戶的土地承包經營權，是基于聯產承包合同所取得的，集體與農戶簽定聯產承包合同，屬于債權關系。農戶對自己所承包的耕地享有經營權，不享有處置權。農民所承包的耕地其所有權屬于農村集體所有。

3、苗木所附著耕地能否抵押?！段餀喾ā返?84 條同時禁止土地所有權和除法律規(guī)定可以抵押外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權作為抵押物。《擔保法》第 37 條第 2 款規(guī)定“：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！薄段餀喾ā返?184 條規(guī)定“：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第 52 條規(guī)定：“當事人以農作物和與其尚未分離的土地使用權同時抵押的，土地使用權部分的抵押無效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規(guī)定“：承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”因此，從立法和司法實踐來看，農民承包的耕地不能被用來抵押或者抵償債務。

（四）苗木“物”的屬性及其抵押權的設定

1、如何認定苗木“物”的屬性。不動產是指依自然性質或法律規(guī)定不可移動或者如果移動就會改變性質、損害其價值的有形財產，包括土地及其定著物，包括物質實體及其相關權益，如建筑物及土地上生長的植物。關于不動產，在法理上有分離說與吸收說之分。在對動產與不動產的界定上，國際上并不是單純地把是否能移動及如移動是否造成價值的貶損作為界定動產與不動產的唯一標準，而是綜合考慮物的價值大小、物權變動的法定要件等因素。同時，動產和不動產有時可以相互轉變，如，果園中果樹上的果實，掛在果樹上時是不動產，但是被采摘之后就會變成動產。

在界定不動產與動產時，“除依物的自身屬性為基本判斷標準即凡具有不可移動性者均為不動產之外”，還應考慮“一體性”標準。在我國的立法實踐中，也體現了這一點?！段餀喾ā返?條規(guī)定“本法所稱物，包括不動產和動產?！薄稉７ā返?2條規(guī)定“本法所稱不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物。本法所稱動產是指不動產以外的物?！?/p>

因此，從我國的立法實踐來看，苗木這一附著于土地的“定著物”宜被認定為不動產。

2、對苗木抵押權的設定。根據《物權法》第180條、第185條和《擔保法》第34條、第38條規(guī)定，在苗木上設定抵押權，抵押人和抵押權人要通過訂立書面抵押合同的方式來實現，且抵押合同要求抵押人能夠證明自己對抵押物的所有權歸屬或者使用權歸屬。

3、苗木所有權的實現方式。通過對《物權法》第14條、第16條、第17條規(guī)定的解讀可以看出：對于一部分不動產的物權，國家采取強制保護主義，即對于這類不動產物權的設立/產生、變更、轉讓和消滅，國家通過立法要求權利人進行登記確權。這類不動產權屬證明的典型代表是房產證、林權證、土地使用權證等。對于另一部分不動產的物權，國家并不進行強制保護，即對于這類不動產物權的設立/產生、變更、轉讓和消滅，國家在立法實踐中不要求權利人進行登記，而是認可所有權的事實狀態(tài)。對于這類事實狀態(tài)的不動產物權，其實現形式主要有兩種：一種是主動形式，即權利人對自己所享有的不動產物權主動加以證明，其所有權證明形式可以是政府部門的證明文件、自然人的證明、農村集體組織的證明文件等形式。另一種是被動形式，即對該類不動產物權進行公示或不作為，當有第三人對該不動產提出所有權主張時，由該第三人加以證明。

因此，對于苗木這種不動產，法律并沒有規(guī)定對其物權進行登記。所有權人在其上設定抵押權時，可以通過初期購買合同、政府部門的證明文件、自然人的證明、農村集體組織的證明文件等形式來表明對苗木所享有的所有權。簡單來講，當某自然人主張對某塊耕地上的苗木享有所有權時，其可以通過在當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村集體組織開具證明、邀請若干村民作證、出具其苗木購買合同和相關付款憑證等方式加以證明。如抵押權人對此存有疑慮，可以要求抵押權登記機構進行一定形式的公示，通過有無第三人主張權利加以證明。

4、以苗木進行抵押時的登記。通過對《物權法》第187條和《擔保法》第41-44條規(guī)定進行解讀，不難得出，就苗木這種不動產而言，首先，其不屬于《森林法》所調整的“林木”的范圍，因此，不應使用《擔保法》第42條的規(guī)定，而應適用《擔保法》第43所規(guī)定的“其他財產抵押”，其抵押權的登記部門應為抵押人所在地的公證部門。抵押人在根據《擔保法》第44條規(guī)定出具自己對苗木所享有的所有權時，可以通過在當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村集體組織開具證明、邀請若干村民作證、出具其苗木購買合同和相關付款憑證等方式加以實現。

（五）苗木的價值評估

從立法實踐來看，目前我國只有《森林資源資產抵押登記辦法（ 試行） 》規(guī)定了對森林資源資產的評估辦法。但該辦法所要求的資質過高，且目前各地建立的評估機構對于苗木這一特殊林業(yè)資源類型并沒有明確規(guī)定。對于苗木的資產評估，其一般可以通過市場評估的方式實現，即現有的資產評估機構和會計師事務所等第三方服務機構可以開展林業(yè)資產評估業(yè)務因此，對苗木的資產評估，相關權利人可以通過一般性的社會評估機構加以實現。

綜上，在我國現有的法律框架下，農民在其承包的耕地上種植苗木的行為屬于合法的農業(yè)生產活動。其對苗木所享有的所有權及基于此可設定的擔保物權完全可以實現，其資產評估也具有可操作性性。農民在其二次種植的苗木上設定抵押擔保并進行融資的行為，并不具有法律障礙。

二、以苗木進行抵押擔保融資的政策建議

（一）直接以其所種植的苗木進行抵押擔保融資

在現有的法律框架下，這一行為可通過以下流程實現：通過在當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村集體組織開具證明、邀請若干村民作證、出具其苗木購買合同和相關付款憑證等方式證明對苗木所享有的所有權——與銀行業(yè)金融機構簽訂抵押合同——在當地公證部門辦理抵押登記——完成融資。從理論和立法實踐來看，實現這一流程并不具有法律上的障礙，但從實踐來看，銀行業(yè)金融機構所承擔的風險較大且審貸條件較為苛刻，使該種融資行為難以實現。

（二）加強農村征信基礎建設，積極發(fā)放小額信用貸款

積極構建建立農村信用體系“四個機制”，即農村信用信息征集機制、農村信用體系評價機制、守信激勵與失信懲戒機制和農村征信運用機制。在此基礎上，探索組建農村小額貸款中心，積極推廣對符合信用戶評定條件的苗木種植戶發(fā)放不需要抵押擔保的小額信用貸款和農戶聯保貸款。

（三）推廣應用“公司+基地+農戶”貸款模式

苗木公司提前簽訂苗木定向收購合同。農戶負責苗木的種植、管護，保證苗木的質量，承擔苗木滅失、損毀的風險；苗木購買方根據合同約定，在苗木生長達到合同約定規(guī)格、質量等要求后，定向收購農戶種植的苗木；苗木購買方根據市場行情評估并與農戶協商苗木的市場價值。農戶基于苗木定向收購合同，與苗木購買方協商，由苗木購買方為其融資行為進行擔保，并通過所融資金迅速擴大再生產。

（四）完善農村信用擔保體系

通過比照工業(yè)企業(yè)擔保公司的做法，發(fā)揮市擔保協會的平臺作用，對農業(yè)、農村擔保公司給予財政扶持，鼓勵金融機構發(fā)放農業(yè)企業(yè)擔保公司貸款、村級農民擔保公司貸款和農戶聯保貸款。種植苗木的農戶在以所種植的苗木進行抵押擔保的基礎上，聯合多名苗木種植戶形成聯保關系進行貸款融資。該種模式的優(yōu)勢在于大大降低了苗木滅失、損毀的風險，通過苗木種植戶之間的聯保，有利于銀行業(yè)金融機構債權、抵押權的實現。

（五）探索開發(fā)“信貸+保險”產品

針對苗木種植農民意外傷害風險，采取“農戶+小額貸款+小額保險”的運作模式，在銀行向農民發(fā)放小額貸款時，專為貸款農民配套提供意外傷害保險。針對農戶以苗木進行抵押融資難的問題，積極探索開發(fā)“農戶保單質押貸款”，通過財政補貼，農民憑借所種植的苗木向保險公司投保政策性農業(yè)保險，以保單為質押物向銀行申請小額貸款。如果農戶在還款期內因自然損毀等原因無法還款，保險公司在損失范圍內替農戶向銀行還款。

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The Brief Analysis on the Ownership of the Nursery Stock Planted on the Contracted Farmland and the Financing Guarantee

LIU Yu ZHU Dehui

（Dingxi Municipal Sub-branch PBC， Dixing Gansu， 743000）

Abstract：Along with the advance of the reform of the collective forest rights in China， many farmers have spontaneously grown seedlings on the contracted farmland and gained benefits in practice. However， there is no clear definition on the ownership of the nursery stock planted on the contracted farmland either from the legislation practice and theory research in China， so the behavior of farmers mortgage financing with their own nursery stock is limited greatly， which further constrains the promotion of the seedling cultivation and farmers expanding reproduction. The paper discusses the above problems in order to provide feasible reference for the farmers financing guarantee with the nursery stock.

Keywords： rural finance； nursery stock ownership； financing guarantee

責任編輯、校對：楊振峰