劉可道

內(nèi)容摘要：預(yù)防流動人口犯罪的核心理念是加強(qiáng)對流動人口的服務(wù)與管理，促進(jìn)流動人口的權(quán)益保障與社會融入。具體措施是做好流動人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動人口勞動就業(yè)與社會保障工作，解決流動人口的居住與戶籍問題，加強(qiáng)流動人口立法保障，對流動人口犯罪進(jìn)行綜合治理。

關(guān)鍵詞：流動人口犯罪；防控；服務(wù)管理；權(quán)益保障；社會融入

我國的流動人口，2000年，1.44億人，占全國總?cè)丝诘?1.15% ，2013年為2.345億人，占全國大陸總?cè)丝诘?8%。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了城市化率的增長，也促使流動人口的快速增長。流動人口對流入地的城市建設(shè)和社會發(fā)展都有很大貢獻(xiàn)。然而，流動人口也是犯罪率高發(fā)群體，流動人口犯罪是伴隨著城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的一種常見的犯罪類型，其對經(jīng)濟(jì)和社會的負(fù)面效應(yīng)不容小覷。“據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，在我國主要城市中流動人口已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的比例。如流動人口犯罪占上海全部犯罪的50%以上，在廣州高達(dá)80%，而在深圳竟高達(dá)97%?！?如此驚人的犯罪問題應(yīng)當(dāng)引起社會各界的深入思考，需要有關(guān)部門采取切實(shí)有效的應(yīng)對措施。

我國相關(guān)實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對流動人口犯罪的關(guān)注與研究始于20世紀(jì)80年代后期。深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，廣州、上海等沿海開放城市，以及首都北京等大城市，由于是外來流動人口最初的集中地區(qū)，也是流動人口犯罪多發(fā)地域，所以這些地方的流動人口犯罪問題最先進(jìn)入人們的視線，一些學(xué)者們對流動人口犯罪現(xiàn)象、成因、防治措施都進(jìn)行了探討。

每當(dāng)我們討論犯罪對策時，往往要提到德國著名刑法學(xué)家李斯特的一句名言，即“最好的社會政策就是最好的刑事政策”。該著名論斷也適用于如何采取流動人口犯罪對策問題。預(yù)防流動人口犯罪的核心理念是加強(qiáng)對流動人口的服務(wù)與管理，促進(jìn)流動人口的權(quán)益保障與社會融入。具體措施而言，主要是做好流動人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動人口勞動就業(yè)與社會保障工作，解決流動人口的居住與戶籍問題，加強(qiáng)流動人口立法保障，對流動人口犯罪進(jìn)行綜合治理。

一、“出口” 與“入口”

一方面，農(nóng)村由于現(xiàn)代科技的普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)發(fā)展對人力的依賴越來越小，農(nóng)村存在大量的富余勞動力需要消化。另一方面，大中城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有大量人力資源的需求，就業(yè)機(jī)會多，生活便利。這兩方面相結(jié)合，自然而言地產(chǎn)生了人口的流動。對于人口流動現(xiàn)象，宜“疏”不宜“堵”。巨流涌入有風(fēng)險，分流疏導(dǎo)兩相宜。

水往低處流，人往高處走。從流向上來看，流動人口多是由農(nóng)村流向城市，由中西部內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。對于流動人口犯罪問題，我們平時更多關(guān)注的是流入地，而往往忽略了流出地。實(shí)際上，要想全方位預(yù)防流動人口犯罪，也應(yīng)當(dāng)著眼于流出地的一些問題，從源頭上減少流動人口犯罪的風(fēng)險因素。

人口流出地大部分來自農(nóng)村。如果流出的人口數(shù)量過多，勢必對城市的接納能力造成巨大壓力。所以，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收，避免農(nóng)村勞動力盲目涌入城市。人口流出與流入要合理有序，而不是盲目無序流動。

一是，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。 二是，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。要在產(chǎn)業(yè)政策上鼓勵大中城市、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源加工型企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)要在有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的前提下，主動承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。 三是，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，努力減緩農(nóng)村人口壓力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移。

并且，要加強(qiáng)人口流出地與流入地的工作對接，建立雙向工作協(xié)調(diào)機(jī)制。對于人口流出較多的地區(qū)政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)與流入地政府有關(guān)部門進(jìn)行有效溝通和交流，建立人力資源供需信息共享平臺，方便人口有針對性地合理流動?！霸诓僮魃希瑥V東省已率先同人口流出地各省建立了勞務(wù)協(xié)作、減少盲流、優(yōu)化人口流動等積極措施，努力變無序流動為有序流動。” 進(jìn)城務(wù)工人員多為投親靠友，通過熟人關(guān)系聯(lián)系工作。他們?nèi)绻诋?dāng)?shù)鼐湍茉谡块T發(fā)布的用工信息平臺找到自己所需的工作，便增加了就業(yè)渠道。人口流入地也能通過用工信息平臺找到企業(yè)所需的員工。用工信息平臺，不但提供了就業(yè)機(jī)會，也會對求職登記人員的個人詳細(xì)信息進(jìn)行記錄。這些個人信息中，一旦有人進(jìn)行了違法犯罪，則可以幫助警方盡快查辦。

二、“立法”與“綜治”

（一）建立健全流動人口管理服務(wù)立法

2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：要“加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理，促進(jìn)流動人口同當(dāng)?shù)鼐用窈湍老嗵帯薄⒘鲃尤丝诜?wù)理念提高到和管理理念并重的高度，在黨的綱領(lǐng)性文件中還是首次。解決流動人口問題，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，改變往日那種單一管理、重管理輕視服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)利的工作態(tài)度，要服務(wù)和管理并重，寓管理于服務(wù)之中，借助服務(wù)手段大力促進(jìn)管理的完善規(guī)范。實(shí)現(xiàn)流動人口由控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。工作思路的轉(zhuǎn)變不只是停留在口頭上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)到工作中。要想真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理的科學(xué)理念，立法需要跟進(jìn)。

流動人口是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最為突出的社會現(xiàn)象之一。流動人口在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的同時，其引發(fā)的犯罪問題引起全國兩會代表、委員的熱切關(guān)注。全國政協(xié)委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞建議，應(yīng)由國務(wù)院牽頭制定全國統(tǒng)一的流動人口管理法規(guī)。 流動人口服務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)法制化、制度化，建立健全流動人口服務(wù)管理的長效機(jī)制。流動人口服務(wù)管理立法，應(yīng)當(dāng)遵循公平對待、優(yōu)化服務(wù)、保障權(quán)益、合理引導(dǎo)、完善管理原則。

目前上海、浙江等省市頒布了有關(guān)流動人口服務(wù)管理的地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)。地方立法先行，已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，這對流動人口統(tǒng)一立法創(chuàng)造了有利條件。制定行政法規(guī)《流動人口服務(wù)管理?xiàng)l例》是大勢所趨。

（二）加強(qiáng)社會治安綜合管理，對無職業(yè)的流動人口進(jìn)行重點(diǎn)管控

從專門機(jī)關(guān)預(yù)防角度講，公安機(jī)關(guān)無疑是犯罪防控的主體。但僅僅依靠公安機(jī)關(guān)難以達(dá)到預(yù)期效果，需要聯(lián)合其他有關(guān)職能部門，并堅(jiān)持“專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，對流動人口犯罪進(jìn)行綜合治理。針對流動人口犯罪較為集中的侵財(cái)犯罪、團(tuán)伙犯罪、黑社會犯罪等依法給予常態(tài)化打擊，遏制犯罪蔓延態(tài)勢。根據(jù)流動人口犯罪的特點(diǎn)，加強(qiáng)夜間巡邏、盤查，主動出擊預(yù)防和打擊現(xiàn)行犯罪，實(shí)行社會治安動態(tài)管理，嚴(yán)密社會面的控制。在居民區(qū)和公共場所多建立治安崗?fù)?，治安人員定時對轄區(qū)進(jìn)行巡邏，當(dāng)群眾遇到危險時能夠及時得到治安人員的救助。此外，還要積極依靠群眾性基層組織，依托重點(diǎn)社區(qū)建立居民治安自治組織的配合和舉報(bào)，提早發(fā)現(xiàn)犯罪跡象，鏟除犯罪土壤，增強(qiáng)社區(qū)自身治安防范能力，鞏固發(fā)展社會自治綜合治理長效機(jī)制。

一般來說，外來人員進(jìn)城多為務(wù)工經(jīng)商，有相對固定的住所和較為穩(wěn)定的工作，對他們進(jìn)行的是常規(guī)服務(wù)管理。而無職業(yè)、無合法收入來源、常變換住處的流動人口往往成為管理真空狀態(tài)的“游動人員”，屬于工作難點(diǎn)。 這些人員常常伴有前科劣跡或經(jīng)濟(jì)收入反常等問題，是違法犯罪的高危人群，要強(qiáng)化管理。尤其對曾因故意違法犯罪被判處刑罰或被勞教、少管，并有現(xiàn)實(shí)危害嫌疑的外來人員，要列為重點(diǎn)管控對象。對該類人群的管理，一方面利用流動人口聚居區(qū)的準(zhǔn)戶籍制度，強(qiáng)化證件管理的功能，以身份證、暫住證或居住證等證件使流動人口管理規(guī)范化。另一方面，通過走訪周圍群眾等方法，及時掌握易犯罪外來人口的活動情況。要通過加強(qiáng)外來人口情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立犯罪預(yù)警機(jī)制，為打擊犯罪提供有力支持。

三、“就業(yè)”與“社?！?/p>

人口流動的主要目的無外乎增加收入和解決就業(yè)問題，附帶解決子女教育問題等。流動人口就業(yè)方式主要是務(wù)工與經(jīng)商。其中，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，多從事制造業(yè)、建筑、餐飲、住宿行業(yè)，提供人力資源服務(wù)。也有一部分流動人口具備經(jīng)營頭腦，從事經(jīng)商活動。

在勞動就業(yè)方面，除了做好流動人口就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹和勞動維權(quán)等服務(wù)外，有關(guān)部門還要加大勞動監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處各類侵權(quán)案件，依法打擊涉及流動人口的違法犯罪行為，切實(shí)維護(hù)流動人口的合法權(quán)益。流動人員合法權(quán)益被侵害多體現(xiàn)在勞動權(quán)益和人身權(quán)利方面，主要表現(xiàn)在勞資糾紛引發(fā)的違法犯罪事件。一是討薪未果而采取非法手段解決問題，犯罪類型主要是非法拘禁和盜竊老板財(cái)物。二是因拖欠工資而間接引發(fā)的違法犯罪。有的流動人員因長期拿不到報(bào)酬，導(dǎo)致其使用非法手段獲取錢財(cái)。這些犯罪在臨近節(jié)假日以及家人生病、家庭變故等特殊情況下極易發(fā)生。這就要求有關(guān)部門為流動人員積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，規(guī)范雇主行為，切實(shí)維護(hù)流動人員的合法權(quán)益。有關(guān)部門要對雇傭流動人員的單位進(jìn)行嚴(yán)格管理，加強(qiáng)勞動監(jiān)察力度，杜絕拖欠、克扣外來人員工資現(xiàn)象，對超時工作、克扣工資等現(xiàn)象要嚴(yán)肅處理。

流動人員的社會保障體現(xiàn)在多個方面。主要是，在子女教育方面，除了使流動人口子女在義務(wù)教育期間能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等義務(wù)教育的權(quán)利外，還應(yīng)給予流動人口子女在高中教育階段能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等高考的權(quán)利；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加強(qiáng)流動人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，逐步實(shí)現(xiàn)流動人口享受與戶籍人口同等的健康教育、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

四、“居住”與“戶籍”

安居方能樂業(yè)。如果外來進(jìn)城務(wù)工人員，居無定所，顛沛流離，則難免沾染上違法犯罪的惡習(xí)。對于長期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，尤其是舉家進(jìn)城人員，居住是要首先解決的問題。目前，全國大中城市的房價都普遍飛漲，不要說這些人難以買得起，就是租房也都要選擇遠(yuǎn)離市中心的郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部。所以，在住房保障服務(wù)方面，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)藍(lán)領(lǐng)公寓、白領(lǐng)公寓建設(shè)，提高集宿率，并將外來人員納入政府基本住房保障規(guī)劃范圍，促進(jìn)流動人口更加和諧地融入居住地的生產(chǎn)生活。從管理角度講，應(yīng)當(dāng)建立房屋租賃、旅館登記等為主的實(shí)現(xiàn)“以房管人”為目標(biāo)的住房管理信息系統(tǒng)。不論是合理的人口流動，還是別有用心的“流竄作案”，必然會有落腳居住之地，實(shí)踐已充分證明“以房管人”是行之有效的人口流動管理途徑與方法。

流動的是人口，不變的服務(wù)。努力落實(shí)均等化服務(wù)和同城化待遇，能夠增強(qiáng)流動人口的歸屬感和自豪感。遵循一個人在城市生活時間越長，履行義務(wù)越多，對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，就應(yīng)當(dāng)享受越多的城市福利和公共服務(wù)的基本思路，逐步實(shí)現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)均等化。流動人口難以融入城市社區(qū)，最大的障礙是戶籍問題?！爸袊鴳艏贫鹊膯栴}，是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過多的行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的管理行為，人為制造了各種差異與不公。無論如何，中國的戶籍制度在社會深層次意義上具有一定的等級和身份色彩，因?yàn)閼艏矸輰傩缘牟煌?，?shí)際上造成了社會認(rèn)識和社會待遇的差別。” 對戶籍的限制實(shí)質(zhì)上是對公民遷徙權(quán)的限制。遷徙自由是現(xiàn)代文明社會公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，許多國際公約和各國憲法都予以確認(rèn)。1948年12月10日，聯(lián)合國大會通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定，人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。

近些年來，戶籍改革的呼聲越來越高。2012年3月，國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，推動實(shí)行居住證制度，為流動人口提供更好服務(wù)?！边@是在國務(wù)院政府工作報(bào)告中首次針對流動人口提及戶籍改革問題。今后，“戶籍制度改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是將戶籍登陸與城市居民、流動人口的權(quán)益和福利相結(jié)合，走服務(wù)型的管理模式”。

在戶籍政策方面，各地要盡快全面廢除暫住證制度，大力推行居住證制度，為外來人口融入城市社區(qū)開辟更為廣闊的渠道。“居住證是流動人口在居住地居住和享有居住地基本公共服務(wù)的證明。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將流動人口基本公共服務(wù)納入居住證制度，完善擴(kuò)大居住證的使用功能?！?對流動人口實(shí)行居住申報(bào)登記和辦理居住證制度，由戶籍人口和暫住人口雙軌制管理向社會實(shí)有人口服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變。居住證制度能夠賦予流動人口更多的應(yīng)有權(quán)益，使其享受更多的同城待遇。

2004年開始上海市就率先對居住證制度進(jìn)行立法， 隨后，深圳等城市也相繼立法。目前全國約一半的省份進(jìn)行了相關(guān)立法?？傮w上，各地都規(guī)定流動人口持有居住證在居住地享某些公共服務(wù)的權(quán)益，但具體做法有一定差別。有的省份規(guī)定流動人口持有效期為三年的居住證比一年的居住證享有更多的服務(wù)。 有的省份規(guī)定“流動人口在同一居住地登記并領(lǐng)取《居住證》，連續(xù)居住滿一定期限、有合法固定住所和穩(wěn)定收入的，可以申請登記常住戶口?！?也有個別地方試行居住證積分制。自2013年7月1日起上海實(shí)行居住證積分制度，成為中國首個對外來人口采用居住證積分制管理的城市。所謂居住證積分制度，是指通過設(shè)置積分指標(biāo)體系，對在城市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持有人進(jìn)行積分，將其個人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分值。積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇，同住子女可在上海參加中考、高考。

隨著我國戶籍制度改革的逐步深入，外來流動人口權(quán)益保障將會更加充分，他們將會更快地融入城市社區(qū)。人口的大規(guī)模流動，是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的強(qiáng)大動力。10年來，我國流動人口管理朝著措施更便民、服務(wù)更均等、管理更科學(xué)的方向不斷努力，“流動中國”呈現(xiàn)出繽紛色彩。 致罪因素隨之逐漸減少，流動人口犯罪也就會逐步減少。