[內(nèi)容提要]目前新疆正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期和社會轉(zhuǎn)型期，基層社會以矛盾頻發(fā)多發(fā)，為此新疆各級政府在開展大調(diào)節(jié)工作上做了大量探索，在強(qiáng)化導(dǎo)，工作下沉，部門聯(lián)動、健全制度方面取得了一定的成績，但依然存在一系列制訂因素，必須通過規(guī)范調(diào)節(jié)程序，建立防法機(jī)制，完善培訓(xùn)制度，健全保障體系不斷創(chuàng)新基層大調(diào)節(jié)機(jī)制建設(shè)。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.28

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-6287（2015）03-0092-03

[收稿日期]2015-03-10

[作者簡介]鄧正霖（1980~），男，漢族，安徽金寨縣人，歷史學(xué)碩士，中共吐魯番地區(qū)委員會黨校講師。研究方向：民族宗教理論。馬龍慶（1983~），女，漢族，安徽潁上縣人，管理學(xué)學(xué)士，中共伊寧市委員會黨校講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理理論。

當(dāng)前，我國大調(diào)解機(jī)制尚處于積極探索階段，新疆的基層大調(diào)解工作也取得了一定的進(jìn)展。但由于新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，民族宗教問題復(fù)雜，基層各種矛盾糾紛不斷增長，這給基層穩(wěn)定造成很大的壓力。如果這些矛盾糾紛不能及時處理和有效解決，不僅影響人民群眾利益，也有可能給社會穩(wěn)定帶來隱患?；鶎哟笳{(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行，有利于及時化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和群眾的利益。

一、當(dāng)前新疆基層大調(diào)解工作的實踐探索

當(dāng)今社會，雖然有規(guī)范的法律處理機(jī)制，但以調(diào)解方式化解矛盾糾紛，仍然為多數(shù)人所稱道。新疆農(nóng)牧地區(qū)，由于現(xiàn)代化程度相對較低，傳統(tǒng)文化影響較深，農(nóng)牧民對通過調(diào)節(jié)化解矛盾糾紛的方式仍然情有獨鐘，各地基層組織對大調(diào)解工作進(jìn)行了積極探索。

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，夯實基層大調(diào)解工作的組織基礎(chǔ)

堅強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善的組織網(wǎng)絡(luò)，是做好基層大調(diào)解工作的重要前提和保證。新疆目前各地已建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）、村民小組三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)節(jié)組織多由分管政法的黨委副書記任調(diào)解委員會主任、司法所所長任調(diào)解委員會副主任，由司法、公安派出所、信訪、綜治、民政、土管、勞動保障、婦聯(lián)、團(tuán)委、計生等多個部門參與；村（社區(qū)）委會調(diào)節(jié)組織由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包村科級干部和村（社區(qū)）支部書記牽頭，村（社區(qū)）治保主任、住村（社區(qū)）干部、民警以及聯(lián)鄉(xiāng)駐村入戶單位共同參與；村民小組調(diào)節(jié)組織由鄉(xiāng)包片干部和村民小組長牽頭，小隊“四老人員”、有一定威望的長輩以及部分宗教人士等參與。

新疆這種相對完善的大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，基本上能做到小矛盾小糾紛可以不出村，大矛盾大糾紛基本不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重大矛盾糾紛由多個部門共同配合，協(xié)同運(yùn)作，采用多種手段加大解決。這種組織網(wǎng)絡(luò)在很大程度上為解決矛盾糾紛提供了機(jī)構(gòu)人員保證。

（二）主動“下沉”，筑牢基層大調(diào)解的群眾基礎(chǔ)

新疆各地的基層調(diào)解組織在做好本職工作的同時，把矛盾糾紛排查調(diào)處作為一項長期任務(wù)，變“群眾上訪”為“干部下訪”，變坐屋等訪為出門巡訪接訪，同群眾拉家常，談心聲，讓群眾自己倒出心里話，抖出憋心語，全面知曉矛盾苗頭和糾紛隱患，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早化解。針對節(jié)假日期間鄰里糾紛、家庭婚姻糾紛較多，春耕、“三夏”、秋收大忙季節(jié)爭水、爭路糾紛較多，冬季農(nóng)閑建房、宅基地糾紛較多的特點，超前預(yù)防，提前介入，組織開展重點排查，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施。

基層調(diào)解組織主動“下沉”，一方面著實找尋到了一些矛盾糾紛苗頭，解決了一些實際問題，化解了不穩(wěn)定因素，維護(hù)了社會安寧；另一方面，加強(qiáng)了基層調(diào)解組織與廣大群眾的關(guān)系，筑牢了基層大調(diào)解的群眾基礎(chǔ)，取得了廣大群眾的信任和支持。

（三）部門聯(lián)動，形成基層大調(diào)解的強(qiáng)大合力

大調(diào)解工作是一項互動性很強(qiáng)的工作，僅靠一個部門的單兵作戰(zhàn)很難及時妥善地將矛盾糾紛調(diào)處好，很多問題都需要多部門、跨地區(qū)、上下聯(lián)動、共同調(diào)解。新疆各部門間相互聯(lián)動，做到提前預(yù)測、事前預(yù)防，特別是基層大調(diào)解工作形成一個堅實的網(wǎng)絡(luò)，為社會和諧穩(wěn)定提供有力的保障。基層多部門聯(lián)動組成的調(diào)解組織，為社會中的弱勢群體提供了一個解決矛盾、伸張正義與維護(hù)權(quán)益的平臺。對部分派出所不管、法院管不了、基層組織不愿意管的，對通過各部門聯(lián)動，都得到最快解決，化解了危機(jī)，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。

（四）健全制度，構(gòu)筑大調(diào)解落實的長效機(jī)制

健全完善的制度，切實可行的規(guī)章，是基層大調(diào)解能夠真正落到實處的重要保障。近年來，新疆很多地方都制訂和完善了大調(diào)解相關(guān)制度，如為更好地掌握實際情況，一些地方制定了定期排查和信息研判制度，規(guī)定對轄區(qū)開展定期矛盾糾紛排查，并對排查情況進(jìn)行研判分析，研判的結(jié)果向黨委政府以及上級部門匯報；再如為應(yīng)對解決難度較大或者影響較大的矛盾糾紛，一些地方制定了領(lǐng)導(dǎo)包案制度，指定領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)領(lǐng)該“案件”，限期解決問題；還譬如一些地方為鼓勵先進(jìn)、提高效率，制定首席調(diào)解員聘任制度和調(diào)解組織評比制度等。

當(dāng)前通過制定相關(guān)制度，對分散的調(diào)解資源進(jìn)行有機(jī)整合，使各類調(diào)解資源有效發(fā)揮作用，構(gòu)建了一個到人管用的大調(diào)解機(jī)制，實現(xiàn)了由小調(diào)解向大調(diào)解、單一調(diào)解向綜合調(diào)解、被動調(diào)解向主動調(diào)解的轉(zhuǎn)變，真正開成了各部門各負(fù)其責(zé)，廣大群眾積極參與的大調(diào)解長效機(jī)制。

二、新疆基層大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行中存在的不足

盡管基層大調(diào)解在化解矛盾糾紛，維護(hù)新疆基層社會穩(wěn)定中已發(fā)揮了重要作用，但從新疆基層實踐來看，大調(diào)解工作機(jī)制還存在著一些制約因素。

（一）在實踐中缺乏對公民合法權(quán)益的保護(hù)

現(xiàn)行的調(diào)解制度，無論從理論研究，還是從實踐活動來看，均缺乏對對公民權(quán)益保護(hù)的周到考慮。無論是傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度理論還是現(xiàn)代政府及社會對該制度的價值考量，大都把焦點放在平息矛盾、預(yù)防犯罪、教育群眾、維護(hù)社會穩(wěn)定上，很少思考對公民權(quán)益的保護(hù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場主體的多元化，必然導(dǎo)致利益的多元化和矛盾糾紛紛繁復(fù)雜。如果要想從根本解決這些問題，就必須切實維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，而不是單純的化解矛盾與維護(hù)社會穩(wěn)定。而從實踐來看，一些黨委政府對大調(diào)解工作的目標(biāo)定位存在一定的偏差，缺乏對公民權(quán)益的保護(hù)。一些基層調(diào)解組織，辦事只求“和稀泥”，息事寧人。事實上，一些矛盾糾紛的解決是以犧牲一方當(dāng)事人合法權(quán)益為代價的，而在矛盾糾紛得以解決的同時，卻留下了另外的矛盾隱患。

（二）基層大調(diào)解制度程序不夠規(guī)范

程序是公正的保障，基層大調(diào)解作為一種矛盾糾紛化解方式，因涉及到矛盾糾紛雙方權(quán)益，理應(yīng)要嚴(yán)格按照一定程序進(jìn)行?；鶎哟笳{(diào)解只有按照法定程序進(jìn)行，才能夠真正保證調(diào)解工作的質(zhì)量。然而，人民調(diào)解歷來是強(qiáng)調(diào)其靈活性，怎么簡單怎么解決，缺乏對程序的有效規(guī)范?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》未能對調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營調(diào)解仲裁法》雖然對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解以法律的形式作了規(guī)范，但在調(diào)解程序上仍欠可操作性。至于調(diào)節(jié)其他矛盾糾紛的程序，更是缺乏法律層面的規(guī)定。

在新疆一些地方，尤其是偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)，程序意識缺失不僅反映在行政上、司法上，而且更明顯反映在基層矛盾糾紛的調(diào)解上。

（三）調(diào)解人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)亟需優(yōu)化提高

新疆目前的基層調(diào)解組織負(fù)責(zé)人多由部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，調(diào)解員也多由部門工作人員兼職，專職的很少。之所以會形成這樣的格局，一方面是受調(diào)解員報酬的問題的制約，如不采取兼職方式，就會增加財政負(fù)擔(dān)；另一方面出于加強(qiáng)對調(diào)解工作的實際需要，希望通過部門領(lǐng)導(dǎo)兼任的方式，將調(diào)解工作放在重要位置來抓。這種調(diào)節(jié)人員的兼職化現(xiàn)象導(dǎo)致了調(diào)解工作專業(yè)化和穩(wěn)定性不強(qiáng)，變動頻繁，導(dǎo)致日常調(diào)解工作不能發(fā)揮其該有的作用。同時，新疆一些地方，尤其是一些偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)，調(diào)解人員整體文化素質(zhì)不高。面對當(dāng)前日益復(fù)雜的民間糾紛，如果調(diào)解人員沒有一定的文化素質(zhì)，特別是沒有一定的法律法規(guī)知識，難免會影響調(diào)節(jié)質(zhì)量有時即使矛盾糾紛解決了，也很難保證日后不復(fù)發(fā)。

（四）資金保障和人員培訓(xùn)不到位

調(diào)解資金短缺是制約基層大調(diào)解發(fā)展的瓶頸?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》明確指出調(diào)解民間矛盾糾紛不收費(fèi)，而一些地方調(diào)解組織是通過爭取同級政府的支持，解決部分經(jīng)費(fèi)。但在新疆很多地區(qū)，尤其是一些偏遠(yuǎn)貧窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同級政府根本無錢保障調(diào)解工作，更無法指望同級政府解決調(diào)解員的補(bǔ)貼。而且由于各級調(diào)解員多為兼職，因工作變動或崗位調(diào)整，各級調(diào)解委員會人員也隨之頻繁變動，因此長期有效的培訓(xùn)工作規(guī)劃很難制定。目前新疆各地培訓(xùn)對象還多停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而村級調(diào)解員培訓(xùn)次數(shù)較少，即便開設(shè)的一些培訓(xùn)班，培訓(xùn)內(nèi)容也很單一，培訓(xùn)方式也較簡單。

三、創(chuàng)新和加強(qiáng)新疆基層大調(diào)解機(jī)制建設(shè)的思考

基層大調(diào)解在維系新疆社會穩(wěn)定中扮演著十分重要的角色，為更好的發(fā)揮大調(diào)解制度的積極作用，應(yīng)該不斷加強(qiáng)對大調(diào)解機(jī)制的改革和創(chuàng)新。

（一）完善相關(guān)制度，規(guī)范調(diào)解程序

重習(xí)慣輕法律、重實際輕程序和重問題解決輕權(quán)益保護(hù)，是當(dāng)前新疆各地大調(diào)解制度在運(yùn)行過程中集中呈現(xiàn)的問題。加強(qiáng)和創(chuàng)新大調(diào)解機(jī)制，必須完善相關(guān)制度，規(guī)范調(diào)解程序，實現(xiàn)法律主導(dǎo)、程序規(guī)范和對權(quán)利的保護(hù)。在新疆，傳統(tǒng)文化與世俗影響深遠(yuǎn)，反映在民間矛盾糾紛調(diào)解上，顧忌習(xí)慣做法多，對現(xiàn)行法律關(guān)注少；對如何最終解決問題考慮多，對解決過程是否合理合法關(guān)注少；對擺平問題考慮較多，對當(dāng)事人權(quán)益是否受到保護(hù)考慮少。這些與當(dāng)前提出的依法治國、依法治疆理念在一定程度上是相悖的，要發(fā)展完善大調(diào)解機(jī)制，就必須對法律規(guī)章給予高度尊重，對調(diào)解程序給予充分重視，對矛盾糾紛當(dāng)事人權(quán)利給予真正關(guān)注。

（二）建立防范機(jī)制，提前預(yù)防預(yù)判

從近些年來發(fā)生的矛盾糾紛來看，婚姻家庭、鄰里土地矛盾糾紛居多，但隨著時代的發(fā)展，一些新的矛盾糾紛點開始出現(xiàn)，如低保申請發(fā)放、土地流轉(zhuǎn)等。從解決的實際效果和經(jīng)驗來看，最關(guān)鍵也是最重要的就是建立一套完善的預(yù)測防范機(jī)制，盡量做到對轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛放生的苗頭和傾向提前進(jìn)行預(yù)測，及時組織摸底排查，掌握情況，最大限度預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。針對不同時期不同季節(jié)矛盾糾紛的多發(fā)期，超前預(yù)防，提前介入，開展重點排查，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛苗頭及時采取措施。

（三）完善培訓(xùn)機(jī)制，提高隊伍素質(zhì)

鑒于新疆基層調(diào)解人員普遍文化程度低、業(yè)務(wù)素質(zhì)差這一現(xiàn)狀，政府要實實在在做些工作以提高基層調(diào)解員的文化程度和業(yè)務(wù)水平。在短期內(nèi)，各級政府可以選拔一批文化程度較高，具有一定法律知識，熱心調(diào)解工作的人充實到調(diào)解隊伍中去。在培訓(xùn)上應(yīng)該加大力度，每年可分批選派調(diào)解員到行政學(xué)院或高校進(jìn)行法律知識培訓(xùn)。地市司法主管部門可每年召開一次調(diào)解員工作交流會，推廣先進(jìn)經(jīng)驗，表彰優(yōu)秀，激發(fā)工作熱情。同時也可以選派一些調(diào)解員代表走出去學(xué)習(xí)其他地區(qū)成功經(jīng)驗，汲取他人調(diào)解工作精華。

（四）健全保障體系，落實保障措施

當(dāng)前，一些人員相對比較固定、工作經(jīng)驗豐富的基層調(diào)解組織，各項工作都能夠全面展開，預(yù)防和解決矛盾糾紛的能力比較強(qiáng)。而一些人員變動頻繁的基層調(diào)解組織，別說開展工作，就連一些基本資料和工作臺賬都很難齊全。因此要著實健全基層大調(diào)解的保障體系，切實解決大調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，各級黨委政府和有關(guān)部門在“定編、定員、定崗”上狠下功夫，盡量做到“專人、專職、專用”，確保“有錢辦事、有地方干事、有條件做事”。

[責(zé)任編輯：張林林]