● 郭本純

（作者系安徽省編辦副主任）

權(quán)力清單責(zé)任清單制度，是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。黨的十八大以來，安徽省全面深化改革，以權(quán)力清單責(zé)任清單制度建設(shè)為抓手，大力推進簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)。2014年10月31日，安徽省級政府權(quán)力清單責(zé)任清單公布施行；2015年3月1日前，16個市、105個縣（市、區(qū)）政府權(quán)力清單責(zé)任清單公布施行；7月1日前，1251個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、252個街道辦事處權(quán)力清單責(zé)任清單公布施行。安徽省已初步建成上下銜接的兩個清單制度體系，成為全國首創(chuàng)責(zé)任清單、率先形成省市縣鄉(xiāng)四級政府兩個清單體系的省份。

一、法治思維，引領(lǐng)權(quán)力清單制度建設(shè)

圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這一核心，以法治思維和法治方式為引領(lǐng)，堅持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”和“權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)匹配，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失責(zé)必追究”，確定清單制度建設(shè)確圍、清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、優(yōu)化流程、打造平臺、陽光行權(quán)、制權(quán)、追責(zé)十項任務(wù)；從取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合4個方面，明確17項清權(quán)減權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及取消沒有法律依據(jù)、責(zé)任不明確、部門“紅頭文件”自定的權(quán)力事項；轉(zhuǎn)移可以通過購買服務(wù)等方式交給市場和社會承擔(dān)的權(quán)力事項；省與市縣共有權(quán)力實行屬地管理；省級政府專項資金不直接面對企業(yè)和具體項目單位等。

在明確原則和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，省級先行、市縣鄉(xiāng)漸次推進。省級政府在管理上具有宏觀性、指導(dǎo)性和間接性特點，清權(quán)確權(quán)著力在精簡與規(guī)范并重；市級政府在管理上具有承上啟下和執(zhí)行性特點，清權(quán)確權(quán)著力于承接與精簡并重；縣鄉(xiāng)政府則較多面對基層群眾，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系群眾最緊密、服務(wù)基層最直接，清權(quán)確權(quán)著力在依法規(guī)范與便民服務(wù)并重。為確保改革力度和于法有據(jù)，安徽創(chuàng)造性運用“三上三下”、集中審核、模板先行、示范引領(lǐng)、專家分類論證、合法性審查等組織模式和方法，在依法確權(quán)過程中始終堅持大道至簡。省級保留權(quán)力事項1712項、精簡68.3%；市級平均保留2118項、精簡53.5%；縣級平均保留2560項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均保留153項。

權(quán)力清單明確了政府能做什么，為“法無授權(quán)不可為”提供了戒尺，進一步厘清了政府與市場、政府與社會、省市縣鄉(xiāng)政府及部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

二、權(quán)責(zé)匹配，創(chuàng)制責(zé)任清單，推進兩單融合

安徽按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配原則，將每項權(quán)力對應(yīng)的責(zé)任細化到條、落實到款，厘清權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，首創(chuàng)了責(zé)任清單，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任一一對應(yīng)，權(quán)力清單和責(zé)任清單的深度融合。

一是明晰一個概念?！柏?zé)任”概念內(nèi)涵包括應(yīng)盡義務(wù)和承擔(dān)過失兩個方面。將責(zé)任內(nèi)涵的兩個方面嫁接到行政權(quán)力的責(zé)任上，確定責(zé)任清單框架由“責(zé)任事項”和“追責(zé)情形”兩部分組成?！柏?zé)任事項”，即應(yīng)盡義務(wù)，是行政主體在行使行政權(quán)力、實施行政活動過程中必須履行的法定義務(wù)；“追責(zé)情形”，即承擔(dān)過失，是行政主體沒有履行或不正確履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)不良后果的各種可能情況。

二是理清兩個關(guān)系。即責(zé)任事項與追責(zé)情形的關(guān)系、權(quán)力清單與責(zé)任清單的關(guān)系。責(zé)任事項是對行政權(quán)力行使者的義務(wù)性要求，追責(zé)情形是不作為、亂作為可能帶來不良后果的情況，追責(zé)情形承上啟下，與責(zé)任事項相呼應(yīng)，與問責(zé)追責(zé)相銜接。一旦權(quán)力越位、錯位或不到位，就可以對照追責(zé)情形施以追責(zé)問責(zé)。權(quán)力清單把權(quán)力裝進制度的“籠子”，解決“法無授權(quán)不可為”的問題；責(zé)任清單給權(quán)力套上責(zé)任的“緊箍”，解決“法定職責(zé)必須為”的問題，權(quán)力事項、責(zé)任事項、追責(zé)情形構(gòu)建了“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。

三是堅持“三關(guān)”保障。堅持過好法律關(guān)、部門關(guān)、社會關(guān)，做到依法依規(guī)確定責(zé)任、凝聚部門共識、爭取社會認同。權(quán)力事項對應(yīng)的責(zé)任事項、追責(zé)情形都必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)；每項責(zé)任條款都要得到編審雙方確認，強化責(zé)任意識，防止權(quán)實責(zé)虛、攬權(quán)推責(zé)；組織專題咨詢論證會，通過部門網(wǎng)站向社會公示，全方位、多角度聽取意見建議，力求每項責(zé)任都能得到認同、沒有異議。

四是做到四個結(jié)合。即“合法與合理”相結(jié)合，有法定行政權(quán)力行使程序的，依法設(shè)定責(zé)任環(huán)節(jié)，明確相應(yīng)責(zé)任事項；無法律明文規(guī)定的，參照同類法律法規(guī)合理確責(zé)；“共性與個性”相結(jié)合，共性責(zé)任主要依據(jù)一般法確定，個性責(zé)任主要體現(xiàn)行政權(quán)力行使的專業(yè)性要求，依據(jù)部門法確定；“事前與事后”相結(jié)合，適應(yīng)政府管理從注重事前審批向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，責(zé)任清單重點突出事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的備案、評估、資金監(jiān)管、監(jiān)督檢查等具體責(zé)任內(nèi)容，確保監(jiān)管責(zé)任落實；“問題與問責(zé)”相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向，聚焦權(quán)力行使易發(fā)、多發(fā)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定權(quán)力對應(yīng)的責(zé)任。

五是實現(xiàn)五個目標(biāo)。權(quán)力定位更加精準(zhǔn)，一些依據(jù)不準(zhǔn)確或不充分的權(quán)力事項，因難以確定責(zé)任而被清理；一些權(quán)力事項的類別歸屬、具體內(nèi)容等，因責(zé)任事項的倒逼得到進一步調(diào)整和完善，權(quán)力清單更加科學(xué)規(guī)范。部門間權(quán)責(zé)邊界更加明晰，變傳統(tǒng)的“針對部門講責(zé)任”為“針對具體行政權(quán)力講責(zé)任”，有效解決部門之間的權(quán)責(zé)交叉問題，對部門攬權(quán)推責(zé)、推諉扯皮有釜底抽薪之效。權(quán)力運行更加規(guī)范，責(zé)任清單實現(xiàn)對權(quán)力的剛性約束，讓行權(quán)者對照責(zé)任事項不能越軌，面對追責(zé)情形不敢越軌，使權(quán)力運行更加規(guī)范。監(jiān)督制約更加有力，改變了過去責(zé)任設(shè)定過于寬泛、責(zé)任追究無法具化的現(xiàn)象，方便了社會對政府監(jiān)督，嚴防權(quán)力運行中的任性。推動法律法規(guī)更趨完善，責(zé)任清單還將倒逼現(xiàn)行行政執(zhí)法等責(zé)任追究辦法進一步完善，以增強可操作性和對權(quán)力行使的約束力。

三、規(guī)范運行，實現(xiàn)權(quán)力全過程標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管

對政府權(quán)力運行實行全過程、標(biāo)準(zhǔn)化和具體可操作的監(jiān)管，是兩個清單落地生效的關(guān)鍵。安徽省采取“1+X”模式對政府權(quán)力運行監(jiān)管進行總體設(shè)計和定位安排，著力打造“兩清單、一辦法”的政府權(quán)力運行監(jiān)管體系。其中“1”是權(quán)力運行監(jiān)管的總體制度規(guī)范，明確監(jiān)管原則、監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管措施、責(zé)任追究等內(nèi)容；“X”是對應(yīng)不同類別權(quán)力事項制定事中事后監(jiān)管細則、行政處罰權(quán)裁量基準(zhǔn)，明確每項權(quán)力運行的具體監(jiān)管職責(zé)。

《安徽省政府權(quán)力運行監(jiān)管辦法》（以下簡稱《辦法》）及其細則，以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為監(jiān)管目標(biāo)，堅持“依法依規(guī)、公開透明、規(guī)范運行、創(chuàng)新管理”的監(jiān)管原則，以各級人民政府及其部門和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織及其工作人員為監(jiān)管對象，從五個方面加強權(quán)力運行監(jiān)管：一是強化政府監(jiān)管服務(wù)職責(zé)，明確政府權(quán)力取消、下放、轉(zhuǎn)移后，相關(guān)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理方式，工作重心從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變；二是明確事中事后監(jiān)管重點，對保留、前置改后置審批等權(quán)力事項，分別提出事中事后監(jiān)管重點，明確監(jiān)管對象、內(nèi)容、方式、措施、程序及工作要求，做到行政權(quán)力與監(jiān)管任務(wù)一一對應(yīng)；三是制定行政處罰權(quán)裁量基準(zhǔn)，以法律法規(guī)規(guī)章為依據(jù)，對行政處罰權(quán)逐項制定細化量化的裁量權(quán)行使基準(zhǔn)，劃分裁量階次，明確具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為；四是實行協(xié)同監(jiān)管，對兩個以上部門共同實施的權(quán)力事項，界定主辦、協(xié)辦職責(zé)，形成部門協(xié)同監(jiān)管機制，防止出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空；五是落實日常監(jiān)管，各部門建立日常監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查、責(zé)任追溯等制度。

圍繞權(quán)力運行全過程、標(biāo)準(zhǔn)化和具體可操作的監(jiān)管要求，《辦法》在四個方面有所創(chuàng)新。一是破解重審批輕監(jiān)管難題。通過推進行政審批受理審核、批準(zhǔn)決定與監(jiān)督檢查“三分離”改革，突出權(quán)力運行事中事后監(jiān)管任務(wù)，倒逼行政審批部門將更多精力投入到事中事后監(jiān)管。二是推進管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。根據(jù)行業(yè)特點，針對具體權(quán)力事項落實服務(wù)的具體措施，把服務(wù)做優(yōu)做實。三是實現(xiàn)監(jiān)管方式創(chuàng)新。針對具體權(quán)力事項，通過建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺、開發(fā)大數(shù)據(jù)、探索“互聯(lián)網(wǎng)+”模式等，全方位采集市場主體信息，為監(jiān)管提供精準(zhǔn)有效支撐。四是依法落實監(jiān)管責(zé)任。用責(zé)任追究條款把行政責(zé)任細化落實到權(quán)力、部門、崗位，打通責(zé)任落地的“最后一公里”。

四、配套改革，鞏固擴大簡政放權(quán)成果

在推行清單制度同時，安徽積極開展配套改革，不斷鞏固簡政放權(quán)成果。

一是深化行政審批制度改革。2014年5月制定出臺《安徽省深化行政審批制度改革意見》，明確9個方面工作任務(wù)和28項具體措施。結(jié)合權(quán)力清單、責(zé)任清單制度建設(shè)，進一步向市場、社會以及市縣政府放權(quán)，加大精簡行政審批事項力度，省級政府行政審批事項從316項精簡到213項，市縣也有大幅度精簡。按照“取消是原則，調(diào)整是例外，例外必從嚴”的要求，2015年3月1日前已全部取消非行政許可類審批。

二是改革公共資源交易管理體制。按照依法依規(guī)、公開透明的原則，整合分散在各部門的工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、建設(shè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)、教育技術(shù)裝備采購、藥品醫(yī)用耗材設(shè)備采購等公共資源交易活動，實行制度規(guī)則、平臺交易、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息公開“四統(tǒng)一”，做到公共資源交易進平臺、平臺之外無交易。加強公共資源交易監(jiān)督管理，實行綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、監(jiān)督管理與交易經(jīng)辦相分離，形成綜合監(jiān)管、行業(yè)主管、各交易主體統(tǒng)一進場交易的管理體制和運行機制，管辦分開，規(guī)范透明。

三是規(guī)范重大事項決策行為。按照依法依規(guī)、集體決策、公開透明、終身負責(zé)的原則，建立規(guī)范重大事項決策行為制度，明確14條具體措施，公開具體操作流程圖，做到“四個全覆蓋”，即重要崗位輪崗全覆蓋、審計監(jiān)督全覆蓋、制度規(guī)范全覆蓋、巡視全覆蓋，促進依法用權(quán)、秉公用權(quán)、透明用權(quán)、廉潔用權(quán)。

四是優(yōu)化權(quán)力運行服務(wù)。結(jié)合清單成果運用，不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，開展權(quán)力運行流程再造，簡化程序、明確標(biāo)準(zhǔn)、提高效率。針對基層受人員力量、技術(shù)支撐以及業(yè)務(wù)水平等要素制約的情況，一些下放事項出現(xiàn)“承接難”的問題，省級業(yè)務(wù)主管部門通過系統(tǒng)培訓(xùn)、開展派駐指導(dǎo)，在縣鄉(xiāng)兩級統(tǒng)籌調(diào)配專業(yè)技術(shù)人員，推動人員力量下沉、監(jiān)管重心下移；針對 “證明多”的問題，在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個清單基礎(chǔ)上，探索建立基層服務(wù)事項目錄，對確需保留的證明事項列出條目，簡化辦理程序，明確責(zé)任單位，并向社會公開。