肖業(yè)忠 李安磊

(中共山東省委省直機關(guān)黨校，山東濟南 250014)

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堅持依法治國與依憲治國的關(guān)系研究

肖業(yè)忠 李安磊

(中共山東省委省直機關(guān)黨校，山東濟南 250014)

依法治國；依憲治國；憲法

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”頂層設(shè)計的大幕開啟，這是依憲治國首次被寫入中央全會的決定，反映出中國共產(chǎn)黨對法治認識的深化。憲法在內(nèi)容、法律效力、制定和修改程序上作為國家根本大法，具有最高性和正義性，更具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，是依法治國的前提和基礎(chǔ)。在我國致力于實現(xiàn)中華民族偉大復興的大背景下，從依憲治權(quán)入手，從規(guī)范黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動起步，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、依法整頓市場經(jīng)濟秩序，從而建立、健全憲法實施的監(jiān)督機制，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大布局已漸次展開。

一、憲法產(chǎn)生的邏輯及其功能

談及“依憲治國”，首先要回答“憲法是什么”這個問題。從發(fā)生學角度來看，憲法可以理解為各種政治力量在博弈與妥協(xié)中達成的共識，是最根本的國家共識。對此，列寧曾經(jīng)有一個經(jīng)典的界定，“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”。毛澤東同志則認為“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法?！边@兩位革命領(lǐng)袖對于憲法的界定，揭示了憲法最為重要的兩大功能：其一，治國安邦需要一套基本規(guī)則；其二，保護每個公民作為有尊嚴的人的基本權(quán)利。[1]

第一部近現(xiàn)代意義上的憲法，是西方資產(chǎn)階級革命的成果。近代資產(chǎn)階級革命的主體是城市市民為主體的人群，他們革命的主要任務(wù)是破除封建社會的君權(quán)神授觀念，限制君主權(quán)力，同時破除世襲貴族的等級恣意。所以，他們首先要求的是在人人平等基礎(chǔ)上確定人的基本權(quán)利，這些權(quán)利就是所謂的天賦權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等。所以，革命的最初成果都紛紛表現(xiàn)為確定人權(quán)，宣誓人權(quán)，英國叫《權(quán)利法案》，法國叫《人權(quán)宣言》，美國叫《獨立宣言》。其人權(quán)內(nèi)容的實質(zhì)是確定資產(chǎn)階級革命后要保障的公民權(quán)利，這些公民權(quán)利制約和決定著此后憲法的內(nèi)容，這是西方憲法產(chǎn)生的邏輯。一般而言，不管什么制度的國家，都認為一個國家必須有憲法，大多數(shù)國家都認為必須有成文的憲法法典，而且相當多數(shù)的國家認為憲法是一個國家的根本大法。通常認為世界第一部成文憲法是1787年的美國憲法，歐洲第一部成文憲法是1791年法國憲法。英國是個例外，因為英國并非法典化的國家，也沒有成文憲法，它的憲法是指歷史上出現(xiàn)的一系列和憲法內(nèi)容相關(guān)的法令、判例和慣例，所以其憲法文本可以一直追溯到1215年的《大憲章》。

我國的憲法是典型的成文憲法，中華人民共和國成立后，曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通過四個憲法，現(xiàn)行憲法為1982年憲法，并歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂。它是我國的根本大法，擁有最高法律效力，2012年，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法頒布30周年大會上，中共總書記習近平同志指出，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動?！绷暯酵镜闹v話不是泛泛而談的，而是有深刻的歷史經(jīng)驗和教訓作為基礎(chǔ)的。在建國以后，盡管我們制定了多部憲法，但是尊重和維護憲法權(quán)威卻并沒有成為全體社會成員的信仰和行為準則，從而導致了一系列極左錯誤，給黨和國家的事業(yè)造成了損失。小平同志在著名的《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文中講到：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢?……斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生?！盵2]

過去的三十多年間，通過改革開放，中國開啟了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、從人治到法治的偉大轉(zhuǎn)型。中國的社會生態(tài)也呈現(xiàn)出了階層眾多、利益多元的基本樣貌。無論是從規(guī)模上講，還是從速度上講，這種轉(zhuǎn)型和樣貌都是人類歷史上前所未有的，人們觀念歧見、利益沖突并不鮮見，所以改革初期，我們不得不在“不爭論”中“摸著石頭過河”。 這種改革策略在當時是明智的，體現(xiàn)了改革開放總設(shè)計師鄧小平以及后代領(lǐng)導集體高超的政治智慧和巨大的政治勇氣。然而，三十年多年的深刻變化有積極的一面，但有些變化則是消極的，比如，“先富”不愿帶動“后富”，導致不同區(qū)域、階層之間發(fā)展不均衡；再比如，社會強勢集團寧愿“在河里摸石頭”也不愿“過河”導致弱勢群體利益受損，社會不滿加劇。這時，“不爭論”的發(fā)展策略就開始逐漸失效。近些年圍繞國有企業(yè)改革，物權(quán)法的合憲性，土地制度改革、“唱紅打黑”以及“法治與專政關(guān)系”的爭論，都說明了這一點。[3]在這種新的歷史條件下，我們?nèi)绾蝸碇卫韲遥忠院畏N機制為基礎(chǔ)來治理國家呢?唯有通過理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，才是凝聚全民意志的“最大公約數(shù)”，并具有最強的穩(wěn)定性和權(quán)威性。如果說過去三十年間，我們靠“摸著石頭過河”推動改革和社會發(fā)展，那么現(xiàn)在我們則要通過“摸著憲法過河”來實現(xiàn)“依憲治國”。[4]全面推進依法治國，建成社會主義法治國家，必須依靠憲法。習近平總書記講得好，憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。如果制定一部憲法的目的僅僅是為了讓人民畫餅充饑，或者望梅止渴，讓憲法做一個制度“稻草人”或者是“遮羞布”，那不但會讓民眾質(zhì)疑執(zhí)政者的信譽和權(quán)威，而且會讓整個國家陷入規(guī)則缺失的狀態(tài)。其結(jié)果是，沒有人會相信規(guī)則，所有的人都會按照機會主義的原則，通過權(quán)勢、金錢或者暴力來解決自己所面對的問題。毫無疑問，這樣的政權(quán)不會長久，這樣的人民不會和睦，這樣的社會不會太平，這樣的民族不會有前途。

二、依憲治國是依法治國的基石

(一)彰顯黨執(zhí)政地位的合法性，需要以憲治國

從歷史的角度，以全球的視野，我們不難發(fā)現(xiàn)，世界上所有發(fā)達國家，無一例外地都是依靠法治推進國家建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。15世紀的地理大發(fā)現(xiàn)，為大國崛起提供了世界舞臺，九個公認的大國相繼崛起，他們是葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、德國、日本、俄國(蘇聯(lián))和美國。它們的崛起，殖民統(tǒng)治和武力征伐只是表面原因，根本原因在于它們創(chuàng)造了讓世界面貌為之大變的新制度。而所謂新制度，實際上就是依靠法治治理國家的制度。今天，經(jīng)過三十多年的奮斗和探索，我們終于凝全黨和全國人民的共識，旗幟鮮明的提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，這無疑是我們成為大國的必由之路、必然選擇。

第一，依法治國的基礎(chǔ)是以憲治國。憲法是一國的根本法、最高法，那么法律至上性原則的核心便是憲法至上，亦即憲法是評價和衡量政府、公民行為的根本準則或最高標準。由此推進，依法治國必定要求依憲治國，如果治國不依憲，那就等于廢棄了立國的根本，背離了最根本的國家共識，使法治陷于悖論，成為無源之水、無本之木，建設(shè)法治國家也就無從談起。[5]也就是說，依法治國的最高和最終法律淵源是憲法，憲法規(guī)定了各類各級國家機關(guān)的職權(quán)和設(shè)置，憲法確認了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，從而明確了國家的基本運行規(guī)則和公民的基本生活準則。但在實踐中，人們總體感覺是存在著“違法有后果、違憲無所謂”的現(xiàn)象，少數(shù)人甚至認為憲法只是一紙宣言，不具有直接法律效力。四中全會公報明確了依法治國與依憲法治國的關(guān)系，突出了依憲治國的基礎(chǔ)地位，彰顯了依法治國的戰(zhàn)略布局，這充分表明了全面推進依法治國的基石是依憲治國。

第二，全面闡明了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位來源的合法性問題。黨執(zhí)政地位合法性問題，包含兩個方面：一是執(zhí)政地位的來源問題，二是執(zhí)政活動接受監(jiān)督的問題。在西方，政黨上臺執(zhí)政經(jīng)由贏得選舉為中心展開，一旦進入由憲法法律構(gòu)筑的權(quán)力體系中，自身也就成為被監(jiān)督和控制的對象，執(zhí)政的權(quán)力邊界尤為清晰。在中國，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實和改革發(fā)展的績效，借由憲法序言部分以歷史敘事方式確認和規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。雖然通過憲法對執(zhí)政黨的執(zhí)政地位加以規(guī)定和安排，是世界上其它國家的普遍做法，但由于中國共產(chǎn)黨對革命路徑的依賴，重視執(zhí)政事實，輕視內(nèi)在價值，也由于黨組織和領(lǐng)導干部不習慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，其執(zhí)政權(quán)力的邊界是模糊不清的，各項國家權(quán)力似乎都可歸于黨的一元領(lǐng)導之中，故而過去幾十年“以黨代政”、“以黨代法”的現(xiàn)象就不足為奇。然而，倘若黨與國家機關(guān)的角色和權(quán)力并無區(qū)隔，那么通過法治建立權(quán)力運行秩序就幾無可能，依憲治國自然也就淪為空談。[6]然而，在中國這樣一個大國，結(jié)合其歷史傳統(tǒng)、文化脈絡(luò)、客觀狀況和現(xiàn)實需要，離開了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，將會一事無成，我們講實事求是，這也是中國目前最大的“事實”。憲法確立了黨的執(zhí)政地位，使黨的領(lǐng)導有了憲法和法律的支撐與保障；憲法實現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一；憲法明確了黨的民主與人民民主發(fā)展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯；憲法能劃清黨的執(zhí)政行為與國家權(quán)力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權(quán)威性。因此，依憲治國就使中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政成為邏輯必然、價值必然。

第三，解決了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政活動接受憲法、黨內(nèi)法規(guī)和法律的監(jiān)督的問題。黨執(zhí)政地位合法性的第二個問題就是執(zhí)政活動接受監(jiān)督的問題。中國共產(chǎn)黨除了全心全意為人民服務(wù)以外，沒有任何個人私利，歷史證明并將繼續(xù)證明，中國共產(chǎn)黨始終代表著中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表著中國先進文化的前進方向，始終代表著中國最廣大人民的根本利益。但是，有人也提出，為什么會有極左思潮作用下的十年文革？為什么會存在黨的正確路線方針政策在個別地方不能得到全面貫徹落實的問題？為什么腐敗現(xiàn)象沒有得到根本遏制且有愈演愈烈的趨勢？回顧過去，我們發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這些錯誤抑或困境的主要原因是黨內(nèi)監(jiān)督出了問題，領(lǐng)袖凌駕于黨組織之上的情況有之；主要領(lǐng)導特別是“一把手”凌駕于黨組織之上者有之；監(jiān)督不到位、理想信念教育不到位，為了追求享樂，趁在位之時抓緊撈一把者有之；社會上一部分人富起來，致使一些領(lǐng)導干部心理不平衡，通過權(quán)力貪腐撈錢者有之；社會貧富差距拉大，富人拉高房地產(chǎn)等基本生存商品的價格，工資普遍偏低的公務(wù)員為滿足基本生活需求，突破法律底線而徇私枉法者大有人在。這些問題的出現(xiàn)，雖然無法抹殺黨的先進性的本質(zhì)，但在社會和老百姓心目中卻仍會造成惡劣影響。因此，黨的執(zhí)政活動也必須接受監(jiān)督，包括對黨組織的監(jiān)督和對個體黨員的監(jiān)督，監(jiān)督的依據(jù)就是憲法、黨內(nèi)法規(guī)等，依法治國中的“法”就包含黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督的主體當然是人民。現(xiàn)行憲法規(guī)定，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。執(zhí)政黨當然也受這一條文的規(guī)制——黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，這同時也是黨章作為黨內(nèi)最高法規(guī)的明確要求。因此，強調(diào)依憲治國在全局部署中的優(yōu)先性，對于解決黨執(zhí)政活動接受監(jiān)督的問題明確了路徑和依據(jù)，大大縮短了形成全民遵守憲法、保證憲法實施還存有的時間和空間距離。[6]

(二)理順人民當家作主、依法治國與堅持黨的領(lǐng)導之間的關(guān)系，需要以憲治國

中國語境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導和人民當家做主相結(jié)合，這是由中國的權(quán)力維度和秩序所決定的。在國家的維度中，人民是依法治國的主體，體現(xiàn)其根本意志的憲法即為法治的最高依據(jù)，依法治國必然要求依憲治國；在黨的維度中，法治要求執(zhí)政黨的領(lǐng)導和執(zhí)政行為符合憲法和法律，依法執(zhí)政必然要求依憲執(zhí)政。依憲治國及其統(tǒng)攝的依憲執(zhí)政，共同構(gòu)筑了中國法治的靈魂。[8]在我國，憲法和法律是在黨的領(lǐng)導下制定的，體現(xiàn)的是黨的主張和人民的意志，故此依法治國的實質(zhì)是依照法律化的黨的主張和人民意志治國，這體現(xiàn)了依法治國與堅持黨的領(lǐng)導在實質(zhì)上、在形式上、在法理上的完全一致性。憲法和法律的貫徹落實離不開黨的領(lǐng)導，依法治國說到底是黨領(lǐng)導人民依照憲法法律管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，絕不能以依法治國為借口動搖、否定、擺脫黨的領(lǐng)導，依法治國與黨的領(lǐng)導在具體行動上完全一致。

新中國六十多年的歷史說明，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下依法治國，是人民當家作主、實現(xiàn)社會主義民主的最可靠保證，是集中力量辦大事、有效促進社會生產(chǎn)力解放和發(fā)展的最可靠保證，是形成安定團結(jié)政治局面和維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的最可靠保證。堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，就是堅持黨的領(lǐng)導，是黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一的最佳實現(xiàn)形式。

(三)實現(xiàn)良法善治，需要以憲治國

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！惫畔ＥD著名思想家亞里士多德指出，“法治”一詞的基本含義應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。只有良法之治才能稱得上法治，惡法之治只能成為專制。我們制定出來的法律應(yīng)當符合憲法精神、反映人民意志，不應(yīng)該背離人類理性，不應(yīng)該背離社會發(fā)展的客觀規(guī)律，更不應(yīng)背離最廣大人民的根本利益和集中意志。我國在憲法之下，有許多法律、法規(guī)、地方性條例。尤其是改革開放以后，隨著許多新生事物的出現(xiàn)，新的法律法規(guī)不斷出現(xiàn)。但這些法律法規(guī)有的不夠完善，甚至良莠不齊。怎樣判斷它們合理還是不合理，這同樣也需要標準，該標準也只能是作為根本大法的憲法，只有以憲法為標準才能確立某項法律程序上是否違法、內(nèi)容上是否違法。同時，整肅破壞法律尊嚴方面出現(xiàn)的一些問題，必須要有依據(jù)和標準，這種標準既不能是黎生之憤懣，也不能是公權(quán)力之意志使然，而當是建立在雙方共同認可的比較恒定的標準基礎(chǔ)上，這樣一個標準就是憲法。所以，依法治國必須依憲治國，只有實行依憲治國才能在公權(quán)力和民眾私權(quán)利之間找到一個平衡點，才能使得雙方矛盾的化解找到一個裁定標準，才能走上建設(shè)法治國家的康莊大道；才能獲得黨和國家興旺發(fā)達的蓬勃偉力。

三、依憲治國與依法治國的邏輯關(guān)系

國家和公民是最主要的憲法主體，憲法存在的重要意義就是限縮國家權(quán)力，保障和增進公民權(quán)利與自由。憲法以對國家權(quán)力的構(gòu)造和限制為核心內(nèi)容，以保障并增進公民權(quán)利為終極追求。依憲治國首先能夠制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗，這也是依憲治國對依法治國在新常態(tài)下的更深要求。依憲治國還能給予人民美好生活的預期。實現(xiàn)民族復興是國家發(fā)展的總體目標，而人民對生活有保障、權(quán)利有增進、發(fā)展有機會的期許則是國家夢想的基本構(gòu)成單元。根據(jù)十八屆三中全會的決定，全面深化改革的總目標設(shè)定是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；結(jié)合十八屆四中全會的表述，全面推進依法治國的總目標設(shè)定為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。兩項總目標是相輔相成的，互為因果，循環(huán)相望，舉措交叉。

首先，健全憲法的實施和監(jiān)督制度。依憲治國包含著三個密不可分的過程，那就是立憲、行憲和護憲?，F(xiàn)行的82年憲法及其四個修正案，是改革開放以來不斷豐富和完善的一部憲法，它今天基本符合我國現(xiàn)實的需要，依憲治國的第一個環(huán)節(jié)得以落實，但是這一環(huán)節(jié)目前來看基本上是孤立存在，其與其他兩個環(huán)節(jié)沒有相扣。在行憲層面，憲法之下的所有法律、法規(guī)無疑是憲法原則和規(guī)范的具體化、現(xiàn)實化，但就憲法本身的條文及所包含的精神、含義的解釋和落實卻相對滯后，有時是根本沒有涉及。護憲則要求在憲法實施過程中，切實維護憲法權(quán)威、實施憲法監(jiān)督，具備必要的威懾力。只要憲法“有牙齒”、“能管用”，憲法就會樹立起極大的權(quán)威。憲法的法律效力，不同于民法、刑法等一般法律，最可能違反憲法的并不是普通公民，而是國家機關(guān)；最可能違反憲法的也不是具體的行為，而是抽象的行為。如果國家機關(guān)的抽象行為違憲而沒有審查監(jiān)督和救濟渠道，人權(quán)就得不到充分的保障，國家根本大法就會威信掃地。[9]四中全會提出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”，就勢必“激活”憲法的監(jiān)督和解釋權(quán)，這在理論和技術(shù)上已不存在不可突破的障礙，但求凝聚憲治共識，通過必要的機構(gòu)設(shè)計和程序設(shè)定促其實現(xiàn)。

其次，落實人民代表大會在權(quán)力架構(gòu)中居于核心的地位。憲法賦予了人民代表大會的職權(quán)，就全國人民代表大會而言包括修改憲法、監(jiān)督憲法的實施、制定和修改國家的基本法律、選舉、決定、罷免國家機構(gòu)組成人員、決定國家的重大事項、監(jiān)督國家機關(guān)等。依憲治國必然要求其作為國家權(quán)力機關(guān)居于權(quán)力架構(gòu)的核心，但就其運行六十多年的現(xiàn)實情形而言，其實際地位與制度設(shè)計的初衷相距甚遠。堅持依法治國首先要依憲治國，就必然要求使人民代表大會回歸應(yīng)然的崇高地位。

第三，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。從理想狀態(tài)而言，黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式是應(yīng)當通過憲法法律規(guī)定的形式進入政權(quán)組織，成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導黨，領(lǐng)導的方式是政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導。從過往的政治實踐來看，黨組織和領(lǐng)導干部直接干預國家機關(guān)具體事務(wù)的情況時有發(fā)生，不符合依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的要求，破壞了憲法法律規(guī)定的國家權(quán)力秩序。究其原因，主要還是黨行使執(zhí)政權(quán)力的程序混沌、邊界模糊，社會主義法治需要堅持黨的領(lǐng)導，反之，黨的領(lǐng)導也必須依靠社會主義法治。四中全會的決定指出，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，且“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”也被視為中國特色社會主義法治體系的組成部分，強調(diào)把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。那么，在以國家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實困難的情況下，一個可欲可為的方案是在恪守憲法法律原則的基礎(chǔ)上，先以黨內(nèi)法規(guī)的形式廓清黨執(zhí)政行為的程序和邊界，明確黨組織與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，行使執(zhí)政權(quán)力的方式、步驟和范圍等實體和程序問題，使黨的執(zhí)政行為有真實、明確的規(guī)范可以依憑并且受到規(guī)制，待條件成熟時再將相關(guān)規(guī)程上升為國家法律。

第四，以“正面清單”約束“權(quán)力清單”。厘定政府的“權(quán)力清單”，落實公民權(quán)利與自由的“正面清單”。 憲法主體主要有兩個即國家和公民。因此，憲法實質(zhì)就是限縮國家權(quán)力，保障和增進公民權(quán)利與自由，憲法實施的核心就是尊重和保障人權(quán)。與公民、法人和其他組織接觸最為密切的國家機關(guān)是政府，當下，政府權(quán)力主要存在著行政權(quán)的無限擴張和濫用以及選擇行政的問題。因此，對政府而言，明確“法無授權(quán)皆禁止”，各級政府應(yīng)當列舉 “權(quán)力清單”(或“負面清單”)的制度。對公民而言，“法無禁止皆可為”，現(xiàn)行憲法以列舉的方式確定了公民廣泛的權(quán)利與自由，此即基本的“正面清單”，唯有將清單轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實，使公民權(quán)利保障法治化，確保公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，弘揚民主精神，激發(fā)社會活力，將權(quán)力關(guān)進由權(quán)利編織的制度籠子中，法治才是完整的。

第五，保證司法公正，提高司法公信力。公正是法治的生命線，司法機關(guān)是維護公正的最后防線，司法不公對法治的破壞是致命的，司法不公則法治不彰。四中全會做出的決定用了較大篇幅部署維護司法公正的舉措，反映了中央對司法領(lǐng)域問題的直面和反思。當下，依法治國在司法層面的推進應(yīng)當以完善司法權(quán)力獨立運行機制為中心展開，同時，黨的政法委與司法機關(guān)的關(guān)系、“司法解釋”的合憲性、輿論借監(jiān)督之名裹挾司法等問題，也到了必須破解的時候。

第六、國家捍法，全民尚法。黨領(lǐng)導人民制定法律，黨也領(lǐng)導人民遵守法律，法律是升華至國家層面的規(guī)則、意志，黨內(nèi)法規(guī)也不再僅僅是執(zhí)政黨自己的內(nèi)部領(lǐng)域，按照以憲治國的要求，黨內(nèi)法規(guī)必將納入全社會監(jiān)督依據(jù)的體系之中。憲法枳下所有的法律、法規(guī)能否得到貫徹落實，國家語境中的所有組織、團體和個人都責無旁貸，國家是捍衛(wèi)法律尊嚴的首要載體。當國家、社會真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，公民個體才會把法律認作其生活中必不可換的文化，工作依法、學習重法、社會尚法，這才是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的厚重底蘊和土壤。

羅馬并非一天建成，法治亦不可能在朝夕間實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的六十多年是從拒斥和否棄法制到健全和完善法制，走向以法治國和依憲治國的過程。中國共產(chǎn)黨作為具有高度進取心的執(zhí)政黨，自應(yīng)不斷深化對法治的認識，直面問題，以其政治智慧和勇氣推進中國的法治和改革進程。[10]唯有如此，執(zhí)政基礎(chǔ)才會得以鞏固，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標才會日漸趨近，國家富強、民族復興、人民幸福的宏愿也才真切可期。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。當我們在現(xiàn)實生活中愈發(fā)強烈地感受到憲法的脈搏、法治的互動，“中國號”列車就一定能沿著中國特色社會主義法治軌道駛向更加美好的明天。

[1] 秦前紅:中國共產(chǎn)黨未來長期執(zhí)政之基——憲法共識下的依憲執(zhí)政、依憲治國,[J],人民論壇·學術(shù)前沿;2013年15期。

[2] 王冠華:李心華:政治體制改革的號角與指南——紀念鄧小平《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》發(fā)表30周年,[J],魯東大學學報(哲學社會科學版),2010年06期.

[3] 韓大元:摸著憲法過河,[J],財經(jīng) (十五年紀念版),2013年10月14日版.

[4] 趙樹民:論依法治國方略,[J],中國法學,2000年第2期,第21頁.

[5] 徐顯明:科技、文化與法律,[J],中國法理學研究會2012年學術(shù)年會論文集,2013-9-1版.

[6] 高全喜:政治憲法學綱要,[D],中央編譯出版社2014年6月第1版.

[7] 周漢華:行政法的新發(fā)展,[D],中國社會科學出版社,2013年版.

[8] 朱佳木:怎樣觀察當代中國,[J],中國社會科學院研究生院學報,2010/02.

[9] 張維煒:從“有法可依”到“良法善治”, [J],中國人大,2015年01期.

[10] 莫紀宏:法治思維和法治方式的核心是“依憲治國”,[J],前線,2013年03期.

(責任編輯：白 林)

2015-05-15

肖業(yè)忠(1966-)，男，山東齊河人，山東省委省直機關(guān)黨校副教授，研究方向為憲法、行政法學。李安磊(1976-)，女，山東濟南人，山東省委省直機關(guān)黨校講師，研究方向為憲法、訴訟法學。

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