周世鋒

縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向和路徑

周世鋒

縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)該是都市區(qū)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟。兩美引領(lǐng)轉(zhuǎn)型目標、兩創(chuàng)驅(qū)動轉(zhuǎn)型加速、兩業(yè)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展、兩城一體轉(zhuǎn)型提質(zhì)

縣域經(jīng)濟是浙江經(jīng)濟的主體力量，占經(jīng)濟總量三分之二強。強縣經(jīng)濟也是浙江的一張金名片，浙江的全國“百強縣”數(shù)量連續(xù)多年冠居全國，在推動浙江改革開放各項事業(yè)中發(fā)揮了巨大的探索示范拉動作用。但同時也看到，在信息化引領(lǐng)的全球化時代，在進入速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟新常態(tài)時期，縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，其在資源整合、產(chǎn)業(yè)層次、發(fā)展質(zhì)量、創(chuàng)新驅(qū)動等方面的局限逐漸顯露，加快轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。

縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方向

縣域經(jīng)濟需要加快轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)向哪里值得探討和研究。筆者認為，浙江縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)該是都市區(qū)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟。

轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟。都市區(qū)經(jīng)濟是以中心城市為核心，聯(lián)動周邊中小城鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和功能分工為基理，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)共建共享為依托，在突破單個縣域和城市的更大范圍內(nèi)，有機組織各市場主體參與的經(jīng)濟形態(tài)。都市區(qū)經(jīng)濟將縣域空間放到更大范圍、更高層面來審視，它符合區(qū)域一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體趨勢，有利于緩解縣域資源配置空間不足的制約，有利于縣域經(jīng)濟在更大范圍內(nèi)參與合作競爭，也有利于中心城市育大育強，提升城市競爭力和能級。但都市區(qū)經(jīng)濟并不等同于城市經(jīng)濟。城市經(jīng)濟是相對鄉(xiāng)村經(jīng)濟而言，都市區(qū)經(jīng)濟包括了城市經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟本身也包括了城市經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟，因此縣域經(jīng)濟和城市經(jīng)濟并不能相提并論。大部分縣也不會成為全部的城市區(qū)域和城市經(jīng)濟，轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟才是縣域經(jīng)濟的方向。轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟的關(guān)鍵是都市區(qū)內(nèi)交通的一體化、產(chǎn)業(yè)布局的一體化、利益格局協(xié)商機制等。

轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟。信息化條件下，資源配置的地域界限越來越模糊，區(qū)域合作與交流不斷加強是經(jīng)濟發(fā)展的必然態(tài)勢。基于市場對資源配置的決定性作用，縣域經(jīng)濟走向區(qū)域經(jīng)濟也是全面深化改革的內(nèi)在要求。但縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟，并不是必然轉(zhuǎn)向市域經(jīng)濟。市域經(jīng)濟，某種程度上需要將縣域統(tǒng)籌資源要素的能力弱化或轉(zhuǎn)移到市級層面，以便在市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展，這實際上會造成新的經(jīng)濟區(qū)域分割現(xiàn)象，是在市域?qū)用鎻?fù)制了縣域經(jīng)濟的模式，也必然會帶來縣域經(jīng)濟的一些問題，同時會造成縣域經(jīng)濟活力衰減。當前國家層面，一帶一路、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等三大區(qū)域戰(zhàn)略正在加大力度推進實施。省級層面，海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)、江海聯(lián)運服務(wù)中心、四大都市區(qū)、義烏國際貿(mào)易綜合改革、跨境電商綜合試驗區(qū)建設(shè)等區(qū)域戰(zhàn)略、也需要縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跟進。浙江的中心城市普遍規(guī)模較小，與長期的強縣經(jīng)濟路徑有一定關(guān)系，但中心城市的發(fā)展是集聚和擴散的過程，只有集聚到一定程度才會有擴張力，有兼并吸納周邊縣市的能力，如果沒有完成集聚功能，依靠行政手段很難順利完成。城市的行政區(qū)劃和經(jīng)濟活動圈是有明顯差異的，兩者能大致趨同當然好，但不一致也不定非要拉到一起。行政區(qū)劃具有相對穩(wěn)定性，經(jīng)濟活動主要以市場運行規(guī)律為主調(diào)節(jié)，是動態(tài)多變的，從這個角度理解，兩者的不一致才是常態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟不一定成為市域經(jīng)濟，但可以成為跳出本市域范圍形成更大的區(qū)域經(jīng)濟。

轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟。浙江縣域經(jīng)濟比較強，有兩個主要原因，一是浙江草根經(jīng)濟發(fā)達，二是獨特的省直管縣財政機制。浙江草根經(jīng)濟發(fā)達得益于經(jīng)濟市場化起步早，政府無為而治，縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)選擇與地方資源特色結(jié)合度高，內(nèi)生力強，一有陽光就燦爛，形成幾乎縣縣都有塊狀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)集群的情況，一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品成為普遍現(xiàn)象。而省直管縣這項從1995年起推行的改革，目的是保持縣級財政政策穩(wěn)定，避免因分稅制帶來的上級政府對下級政府財政分配影響力過大的情況。浙江縣域的活力由此噴薄。縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，撤縣設(shè)區(qū)是許多地方著力的一個途徑。撤縣設(shè)區(qū)后，從行政區(qū)劃角度而言，縣域成為市區(qū)，縣域空間成為市區(qū)范圍，實現(xiàn)市區(qū)行政一體化。但這不是解決縣域經(jīng)濟的根本之策，縣域也不會同步自然轉(zhuǎn)型。比撤縣設(shè)區(qū)更重要的是，縣域經(jīng)濟如何從初級的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以產(chǎn)權(quán)、信用、法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟。否則我們走的仍然是老路。

縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的路徑

縣域經(jīng)濟如何轉(zhuǎn)向都市區(qū)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟呢？兩美引領(lǐng)轉(zhuǎn)型目標、兩創(chuàng)驅(qū)動轉(zhuǎn)型加速、兩業(yè)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展、兩城一體轉(zhuǎn)型提質(zhì)。

兩美引領(lǐng)。即美麗縣域美好生活引領(lǐng)。浙江省委十三屆五次全會提出了“建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活”的新的戰(zhàn)略部署，這應(yīng)該成為引領(lǐng)縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的目標，是縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向和目的?？h域經(jīng)濟發(fā)展中存在的一些問題，實質(zhì)上是發(fā)展理念的問題。見物不見人的發(fā)展模式，顧前不顧后的發(fā)展道路，偏重GDP導(dǎo)向的考核機制，必然會導(dǎo)致只求速度不看質(zhì)量，只求總體不看個體，只求經(jīng)濟不看環(huán)境。因此，縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型首先是一種發(fā)展觀的轉(zhuǎn)型，唯如此，才能正確處理好經(jīng)濟發(fā)展速度與人民生活改善獲得感提升的關(guān)系，才能正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護改善的關(guān)系。讓人們生存在天藍、水清、山綠、地凈的自然環(huán)境中，生存在富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業(yè)宜居的社會環(huán)境中，過上美好幸福的生活，這是縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的根本目標，也是現(xiàn)代化的核心目標。

兩創(chuàng)驅(qū)動。即創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動?？h域經(jīng)濟存在的一個突出問題是創(chuàng)新能力不足、科教人才創(chuàng)新要素相對缺乏、產(chǎn)業(yè)層次偏低，創(chuàng)業(yè)機會主要集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域。因此轉(zhuǎn)型的一個重要路徑就是要參與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，大力提升縣域創(chuàng)新能力，緊抓互聯(lián)網(wǎng)+帶來的全民全域創(chuàng)業(yè)機會，讓市場真正成為配置創(chuàng)新資源的決定力量，讓企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，以“互聯(lián)網(wǎng)+”、“創(chuàng)業(yè)+”為主攻方向，切實推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，力爭在區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)方面取得重大突破。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)，大力發(fā)展科技孵化器、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地、鄉(xiāng)村創(chuàng)客等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體培育，積極對接扶持政策，堅持大企業(yè)扶強、中小企業(yè)扶新和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)個體扶優(yōu)，鼓勵、引導(dǎo)各類主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。著力抓好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重點領(lǐng)域，以科技創(chuàng)新帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升和三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以全民創(chuàng)業(yè)增強縣域發(fā)展的內(nèi)生動力。著力抓好創(chuàng)新激勵機制，創(chuàng)新成果更好符合市場需求，推進大學(xué)城、職教園區(qū)和各類科技合作園，提升平臺功能和承載能力，與大都市區(qū)和中心城市共建區(qū)域創(chuàng)新體系。

兩業(yè)融合。即現(xiàn)代工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩業(yè)融合。浙江縣域經(jīng)濟是從農(nóng)村工業(yè)化起步的，輔之于專業(yè)市場。量大面廣、極具特色的加工工業(yè)是到浙江縣域經(jīng)濟的支撐。可以看到，縣域經(jīng)濟實力排名靠前的多數(shù)也是工業(yè)強縣。發(fā)展工業(yè)所帶來的明顯快速的GDP、投資、稅收增加，也使工業(yè)強縣、工業(yè)興市成為多數(shù)縣市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的自然選擇。但是必須看到，在進入經(jīng)濟新常態(tài)后，在一般加工工業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩、生活生產(chǎn)服務(wù)需求快速增長、資源要素制約更為趨緊的背景下，單就工業(yè)發(fā)展工業(yè)，過度偏重發(fā)展工業(yè)已不合時宜，而且工業(yè)強縣也很難真正強起來。所謂功夫在詩外，縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型必須兩條腿走路，在工業(yè)從大到強的過程中，必須加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的培育，使之成為新的引擎。兩業(yè)融合已成為全球經(jīng)濟的重要趨勢。兩業(yè)融合的具體表現(xiàn)是制造業(yè)服務(wù)化和服務(wù)業(yè)產(chǎn)品化。發(fā)展的重點是在對各類產(chǎn)業(yè)集群在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)上補足短腿，在服裝、家具等行業(yè)推廣適應(yīng)信息經(jīng)濟條件下的大規(guī)模定制，滿足個性化需求。服務(wù)業(yè)發(fā)展的可能方向有以互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)為代表的信息服務(wù)業(yè)，以金融物流設(shè)計為代表的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以教育、文化為代表的公共服務(wù)業(yè)，以旅游休閑、健康養(yǎng)生為代表的體驗型服務(wù)業(yè)。

兩城一體。即產(chǎn)城一體和城鄉(xiāng)一體。浙江縣域經(jīng)濟相對發(fā)達，但城市化質(zhì)量普遍不高，半城市化現(xiàn)象比較突出。多數(shù)縣城建成區(qū)面積較大，配套功能亟需完善。非農(nóng)戶籍人口占比遠低于城市化率。公共服務(wù)功能不夠強，教育、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施人均用地不足。土地資源利用效率較低。存在“多、小、散”問題，城市化的產(chǎn)業(yè)支撐不夠強，產(chǎn)業(yè)“低小散”問題仍然比較突出，這些產(chǎn)業(yè)配套要求相對較低，吸引大量低端外來人員涌入，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)層次、產(chǎn)業(yè)體系與現(xiàn)代化城市差距較大。同時城鄉(xiāng)分割體制未有根本改變。特別是戶籍制度、土地管理制度、公共服務(wù)和社會保障制度，阻礙了城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，制約了農(nóng)業(yè)人口市民化能力，包括造成縣域用地指標比較緊缺，無法滿足發(fā)展需求。為此，迫切需要打破產(chǎn)業(yè)空間與城市空間的隔閡，著力打造“特色小鎮(zhèn)”等產(chǎn)城融合區(qū)塊，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人口集聚和城市發(fā)展的支撐作用；迫切需要打破城鄉(xiāng)發(fā)展中的“二元”壁壘，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，重點是探索創(chuàng)新以農(nóng)村土地為重點的城鄉(xiāng)要素流動機制、居住證為重點的城鄉(xiāng)戶籍制度改革、基本公共服務(wù)均等化為重點的城鄉(xiāng)利益共享機制，力爭在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等方面取得重點突破。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院