柳硯濤

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

論行政訴訟中的利害關(guān)系*
——以原告與第三人資格界分為中心

柳硯濤

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)行政訴訟原告與第三人資格標(biāo)準(zhǔn)均包括“法律上”的利害關(guān)系，界限難以厘清。修改后《行政訴訟法》進(jìn)一步將二者統(tǒng)一表述為“利害關(guān)系”，更加劇了二者之間的界限模糊性。原告與第三人之間存在“身份互易”與“身份排斥”兩種關(guān)系模式。盡管同為“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)原告和第三人存在不同的法律內(nèi)涵與要求。應(yīng)有條件地承認(rèn)間接的、可能的、事實(shí)的、民事的等利害關(guān)系的可訴性。

行政訴訟 原告 第三人 資格 利害關(guān)系

2014年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱修改后《行政訴訟法》)第2、25條及第49條第(1)項(xiàng)和第(3)項(xiàng)的規(guī)定一并構(gòu)成了我國(guó)行政訴訟的原告資格制度。

第2條關(guān)于“認(rèn)為……侵犯”的表述寓意起訴的主觀性，但究竟是否具有起訴資格尚受制于是否具有第25條中的“利害關(guān)系”以及第49條第(3)項(xiàng)規(guī)定的“事實(shí)根據(jù)”等因素。這里的“事實(shí)”并不僅限于處理性事實(shí)、侵權(quán)事實(shí)、違法事實(shí)等“事實(shí)”本身，還包括該“事實(shí)”與被訴行政行為之間的“關(guān)聯(lián)性”。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第12條將“關(guān)聯(lián)性”內(nèi)涵界定為“法律上利害關(guān)系”，修改后《行政訴訟法》第25條第1款則將此拓展為“利害關(guān)系”，去掉了“法律上”的限制，確立了原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。修改后《行政訴訟法》同時(shí)以第29條對(duì)第三人資格標(biāo)準(zhǔn)界定為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”，一則將第三人資格同樣界定為“利害關(guān)系”，與原告資格并無(wú)二致；二則將原告與第三人之間的區(qū)別僅僅限定為“但沒(méi)有提起訴訟”，亦即二者之間外延重合、身份互易。

據(jù)此，人們不禁要問(wèn)：是否存在只能作為第三人、不能作為原告，或者只能作為原告、不能作為第三人的公民、法人或者其他組織？原告與第三人資格標(biāo)準(zhǔn)中的“利害關(guān)系”應(yīng)否有所差異？既然“但沒(méi)有提起訴訟”的“其他”可以作為第三人參加訴訟，那么“本體”如果不起訴，是否也可以第三人身份出現(xiàn)？“其他”又可否以原告身份出現(xiàn)呢？

一、原告與第三人資格界分的兩種模式

(一)“身份互易”模式

“身份互易”模式的存在緣于下述因素：

第一，在修法前，“法律上利害關(guān)系”是原告與第三人資格的“重合點(diǎn)”，二者在該“節(jié)點(diǎn)”上“身份互易”；修改后《行政訴訟法》將原告與第三人資格統(tǒng)一確定為“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)后，其相互間的“重合度”更高，“身份互易”的概率也更高，如果不通過(guò)司法解釋進(jìn)一步厘清其應(yīng)有界限，完全可能造成二者之間“標(biāo)準(zhǔn)重合、外延一致、身份互易”的恒定局面。

第二，《若干解釋》第13條確認(rèn)了相關(guān)人訴權(quán)，而行政行為大都屬于雙效或復(fù)效行為，即大都會(huì)存在相對(duì)人與相關(guān)人“雙全”的情形，這就造成更多人享有起訴權(quán)或者在其不起訴情形下的參訴權(quán)，進(jìn)而使“身份互易”情形“常態(tài)化”。

第三，當(dāng)下社會(huì)利益關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，利益共享、交叉、矛盾等情形充斥著行政行為領(lǐng)域，這就必然帶來(lái)同一個(gè)行政行為有多個(gè)相對(duì)人或者相對(duì)人與相關(guān)人并存的情況，如果部分相對(duì)人或相關(guān)人提起訴訟，其他沒(méi)有起訴的相對(duì)人或相關(guān)人可以第三人身份參訴，這就使“是否提起訴訟”成為原告與第三人之間的“界點(diǎn)”。利害關(guān)系人都有資格和可能成為原告，具體是作為原告還是作為第三人，關(guān)鍵看其是否提起訴訟。

完善“身份互易”模式必須注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，將《行政訴訟法》第2條規(guī)定中的“侵犯”改為“影響”，以便于確認(rèn)受益人和其他更廣泛的利害關(guān)系人的起訴權(quán)，使受益人和不利益人均享有針對(duì)授益行為的起訴權(quán)，進(jìn)而拓寬“身份互易”關(guān)系的外延。這在不少國(guó)家已經(jīng)引起重視和立法規(guī)制。在德國(guó)，“法律保護(hù)不再依賴于不利行政行為及其澄清效果，并且也把原則上的訴訟權(quán)利，擴(kuò)展到若干利害關(guān)系人?！庇绕渲匾氖牵耙粋€(gè)拒絕授益決定的相對(duì)人雖然也遭到了‘不利’；但是對(duì)于訴權(quán)而言，他卻必須主張”。[1]P245在日本明治時(shí)代的行政裁判法將“權(quán)利毀損”作為原告資格標(biāo)準(zhǔn)，及至1962年《行政事件訴訟法》頒布時(shí)被“法律利益”標(biāo)準(zhǔn)所取代。我國(guó)當(dāng)下實(shí)證法中采“侵犯說(shuō)”無(wú)疑會(huì)限縮可訴行為和原告資格范圍。

第二，盡管修改后《行政訴訟法》第25條將原告資格標(biāo)準(zhǔn)界定為“利害關(guān)系”，從而可以賦予更多利害關(guān)系人訴權(quán)，但僅從字面意思看，無(wú)疑忽略了并非所有事實(shí)上利害關(guān)系人都能作為原告的情況，如果全面賦予與被訴行政行為有事實(shí)上利害關(guān)系的人以起訴權(quán)，無(wú)疑會(huì)造成“濫訟”，浪費(fèi)稀缺的司法資源。

第三，在“身份互易”模式下，法院應(yīng)盡可能廣泛地通知更多的利害關(guān)系人參訴，使單一訴訟程序“息訴”功能最大化。法國(guó)行政訴訟法中有一基本訴訟原則：“案件本身的法官也是案件例外的法官，根據(jù)該原則，有權(quán)管轄主要訴訟標(biāo)的法官，也有權(quán)管轄附屬問(wèn)題。”[2]P570從而達(dá)到拓展單一訴訟的范圍和容量、減輕當(dāng)事人“訟累”、節(jié)約訴訟成本、提高審判效率、踐行訴訟經(jīng)濟(jì)原則等目的?！霸V訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實(shí)現(xiàn)較大的訴訟效益”。[3]P199我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條確立的行政復(fù)議一并審查相關(guān)行政規(guī)定制度、《若干解釋》第61條確立的行政訴訟一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議制度、修改前《行政訴訟法》第53條確立的參照規(guī)章制度、修改后《行政訴訟法》第53條確立的行政訴訟一并審查國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件的合法性等也都折射出上述先進(jìn)理念。

第四，盡管原告與第三人存在“身份互易”關(guān)系，但其相互間存在利益一致與利益排斥兩種情形，前者大都出現(xiàn)在利害關(guān)系人均為相對(duì)人或者均為相關(guān)人的情況下，后者基本出現(xiàn)在一方為相對(duì)人而另一方為相關(guān)人的情況下。既有利益一致與排斥，就必須在權(quán)利義務(wù)、舉證責(zé)任等方面有所差異。

(二)“身份排斥”模式

即利害關(guān)系人只能作為原告或者只能作為第三人，不能兼具兩種資格的情形。就當(dāng)前理論而言，這種模式很難找到一個(gè)較為確定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，我們不能說(shuō)與被訴行政行為之間存在直接利害關(guān)系的人只能作為原告，而存在間接利害關(guān)系的人只能成為第三人，因?yàn)殚g接利害關(guān)系同樣可以成就原告資格，而直接利害關(guān)系也可以產(chǎn)生第三人資格。據(jù)此，筆者認(rèn)為，原告與第三人“身份排斥”模式中利害關(guān)系的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要是一個(gè)“個(gè)案”標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)在絕大多數(shù)情況下只能結(jié)合個(gè)案情況才能準(zhǔn)確界定的標(biāo)準(zhǔn)，正所謂“行政訴訟原告資格審查的最大特點(diǎn)就在于它賦予法院在具體的案件中實(shí)現(xiàn)法律所確認(rèn)的基本原則的權(quán)力”，“什么是個(gè)人的合法權(quán)益，個(gè)人的合法權(quán)益受到何種程度的侵犯才可以獲得原告資格，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的理論問(wèn)題，必須由法院在具體的案件中進(jìn)行判定”。[4]但是，盡管是“個(gè)案”標(biāo)準(zhǔn)，其中必有一定的規(guī)律可循：

1.權(quán)益未受損的利害關(guān)系人尤其是受益人一般作為第三人

首先，受益人作為第三人源于修改前《行政訴訟法》第2條、第41條第(1)項(xiàng)和修改后《行政訴訟法》第2條中“侵犯”一詞的使用。受益人的合法權(quán)益沒(méi)有受到被訴行政行為“侵犯”，自然無(wú)需訴至法院維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，此種理解只注重“侵犯”而未考慮“合法權(quán)益”，不應(yīng)得的受益自然不屬于“合法權(quán)益”，那么，賦予受益人非法權(quán)益能否夠得上侵犯其合法權(quán)益呢？?jī)H從語(yǔ)義上理解，這種定位是正確的，賦予非法權(quán)益本身就是侵犯合法權(quán)益，但是，除非感到自己受益不足或者別人過(guò)度受益，否則又有誰(shuí)會(huì)在“得利”的情況下去法院討“說(shuō)法”呢？如果受益人覺(jué)悟高，還用到法院起訴退回非法所得、直接返還“不當(dāng)?shù)美辈痪涂梢粤嗣?？如果法律“?qiáng)迫”受益人以原告的身份去法院起訴要求撤銷于己有利的行為，是否違背基本人性呢？

盡管如此，筆者仍然認(rèn)為，原告資格標(biāo)準(zhǔn)中“侵犯”一詞的使用極不妥當(dāng)：

第一，導(dǎo)致受益人的起訴資格生疑，或起碼使受益人起訴的幾率降低，將其原告資格僅僅定位于“受益不足”這個(gè)點(diǎn)，這也等于剝奪了受益人通過(guò)訴訟渠道起訴“于己有利”的行為、維護(hù)公平正義的權(quán)利，事實(shí)上將受益人置于“自私自利”境地。

第二，造成理論與制度設(shè)計(jì)脫節(jié)，沒(méi)有將“權(quán)利義務(wù)影響說(shuō)”納入原告資格標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使行政行為成立的結(jié)果要素與原告資格標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與外延保持一致。據(jù)此，筆者建議將原告資格標(biāo)準(zhǔn)中“認(rèn)為……侵犯其合法權(quán)益”修改為“認(rèn)為……影響其合法權(quán)益”。

第三，如果原告資格采用“侵犯”標(biāo)準(zhǔn)，而第三人資格采用“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，則可將“受益人”在行政訴訟中的身份恒定為“第三人”，不僅造成原告與第三人資格判斷基準(zhǔn)差異，割裂二者在“權(quán)益影響”、“利害關(guān)系”層面的應(yīng)然一致性，而且限縮了二者之間“身份互易”關(guān)系的外延。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2009年《民事訴訟法》第二章“當(dāng)事人”部分第44-3條、第54條均采用“侵害”的表述，第49條、第51條則采用“損害”的表述，與此相呼應(yīng)，盡管第58條采用“有法律上利害關(guān)系之第三人”的表述，兼顧了“利”與“害”，但根據(jù)最高法院判決，“所謂有法律上的利害關(guān)系之第三人，系指本訴訟之裁判效力及于第三人，該第三人私法之地位，因當(dāng)事人之一造敗訴，而將致受不利益，或本訴訟裁判之效力雖不及于第三人，該第三人私法上之地位，因當(dāng)事人之一造敗訴，于法律上或事實(shí)上依該裁判之內(nèi)容或執(zhí)行結(jié)果，將致受不利益者而言”。[5]P199進(jìn)而使原告與第三人資格統(tǒng)一保持在“不利益”的主線上。據(jù)此，原告與第三人資格標(biāo)準(zhǔn)要么都以“侵犯”、“損害”為基準(zhǔn)，要么都以“利害關(guān)系”、“實(shí)際影響”為基準(zhǔn)，絕對(duì)不能出現(xiàn)基準(zhǔn)差異。

2.被訴行政行為的其他參與者只能作為第三人

第一，參與被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)可以作為第三人參加訴訟。盡管我國(guó)目前理論上對(duì)行政主體能否成為第三人尚有爭(zhēng)議，但是《若干解釋》第23條的規(guī)定：“原告提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟。”這表明行政主體作為第三人不存在理論障礙，法律上也未明確排除行政主體作為第三人參訴，當(dāng)下欠缺的只是人民法院的司法能動(dòng)性，在經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件、行政越權(quán)、經(jīng)批準(zhǔn)行為、相反決定、兩個(gè)機(jī)關(guān)分階段參與作成行為等情形下，人民法院完全可以通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)參訴。[6]

第二，參與被訴行政行為的公民、法人或者其他組織也可以作為第三人參加訴訟：一是受行政主體委托做出被訴行政行為的公民、法人或者其他組織，作為被訴行政行為的具體實(shí)施者或“行為主體”，與被訴行政行為之間有利害關(guān)系，其參加訴訟有利于查清案件事實(shí)以及委托是否合法等法律問(wèn)題。二是以申請(qǐng)人、事實(shí)關(guān)聯(lián)人、程序參加人等身份參與被訴行政行為過(guò)程的公民、法人或者其他組織，被訴行政行為的作出可能不影響其權(quán)利義務(wù)，但其參加訴訟便于查清案件事實(shí)。

3.事實(shí)上利害關(guān)系人大多情況下只能作為第三人

事實(shí)上利害關(guān)系人或者與被訴行政行為之間有事實(shí)上利害關(guān)系，或者與判決結(jié)果有利害關(guān)系，按傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)和學(xué)界通說(shuō)，因其與被訴行政行為之間沒(méi)有法律上利害關(guān)系，不足以成就原告資格。例如，有學(xué)者稱，甲衛(wèi)生局禁止轄區(qū)內(nèi)所有醫(yī)院購(gòu)買乙醫(yī)藥公司的藥品，給乙供貨的丙就是事實(shí)上利害關(guān)系人；交警甲查扣出租車導(dǎo)致乘客乙耽誤飛機(jī)，乘客乙就是事實(shí)上利害關(guān)系人。[7]上述無(wú)論供貨方丙還是乘客乙均不具有原告主體資格，但可以作為第三人參訴，其法律地位與民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人和大陸法系國(guó)家輔助參加人相類似，其參加訴訟的主要目的在于查清案件事實(shí)，從功能角度言，其更像是“證人”。

但在特定條件下，事實(shí)上利害關(guān)系人也可以具有原告資格。例如在美國(guó)，“事實(shí)上的損害”逐漸成為司法審查中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)聯(lián)邦最高法院判例第397卷，“如果原告能證明他請(qǐng)求復(fù)審的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有原告資格”。[8]P430修改后《行政訴訟法》第25條將原告資格標(biāo)準(zhǔn)定位于“利害關(guān)系”，為我國(guó)原告資格標(biāo)準(zhǔn)中涵蓋事實(shí)上利害關(guān)系預(yù)留了空間。

4.申請(qǐng)或者被人民法院通知參訴的只能是第三人，但其可能具有原告主體資格

根據(jù)《行政訴訟法》第2條關(guān)于“認(rèn)為”、第29條關(guān)于“但沒(méi)有提起訴訟”和《若干解釋》第12條關(guān)于“不服”的表述，對(duì)于與被訴行政行為存在法律上利害關(guān)系人而言，其訴訟身份和地位取決于是否提起訴訟，起訴了就成為原告或共同原告；沒(méi)有行使起訴權(quán)，就只能成為第三人申請(qǐng)或者被法院通知參訴。

但是，申請(qǐng)或者被法院通知參訴的第三人也可能具有原告主體資格，只是因?yàn)槠洳恢辣辉V行政行為存在、不愿告、不敢告的原因未行使訴權(quán)而已，正如《若干解釋》第24條所規(guī)定的，同一行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分人起訴了，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參訴。

5.同審判結(jié)果有利害關(guān)系的人只能作為第三人

我國(guó)修改前《行政訴訟法》第27條把第三人參加訴訟的資格和理由界定為“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”，那么，同被訴行政行為之間存在利害關(guān)系并不涵蓋同裁判結(jié)果之間存在利害關(guān)系，利害關(guān)系人同裁判結(jié)果之間可以存在獨(dú)立于被訴行政行為之外的利害關(guān)系。理由是：

第一，行政案件審理的過(guò)程是審判權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，這一過(guò)程不是行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程或者行政行為做出過(guò)程的翻版或者重復(fù)，它融入了司法理念并遵從司法程序，因而必然會(huì)存在獨(dú)立于行政之外的關(guān)系人和關(guān)聯(lián)事實(shí)，因此，不能借口裁判對(duì)象是被訴行政行為而否認(rèn)裁判所獨(dú)有的利害關(guān)系體系。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟第三人包括三種：與被訴行政行為有利害關(guān)系的人；與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的人；法律上的權(quán)益不受裁判結(jié)果影響，但與裁判有法律上利害關(guān)系的人。[9]其中第二種第三人可能與被訴行政行為和訴訟結(jié)果均存在利害關(guān)系，也可能只與訴訟結(jié)果存在利害關(guān)系。第三種第三人則僅僅與裁判本身存在利害關(guān)系。

第二，裁判結(jié)果要對(duì)很多事實(shí)進(jìn)行重新認(rèn)定，這些認(rèn)定可能形成新的權(quán)利義務(wù)影響，從而使裁判過(guò)程和裁判結(jié)果生成了超出被訴行政行為的利害關(guān)系。

可喜的是，修改后《行政訴訟法》將“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”納入了第三人資格標(biāo)準(zhǔn)中，這無(wú)疑極具進(jìn)步意義。

第一，從域外情況看，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都將與裁判結(jié)果之間存在利害關(guān)系的人列為第三人。例如，1960年《德國(guó)聯(lián)邦行政法院法》第65條第1款規(guī)定：“法院在尚未有既判力終結(jié)或尚在較高審級(jí)系屬中，本于職權(quán)或因其他人之申請(qǐng)，可命因裁判涉及其法律上利益者參加?！比毡?962年《行政案件訴訟法》第22條第1款規(guī)定：“因訴訟結(jié)果致侵害第三人之權(quán)利時(shí)，法院得因當(dāng)事人或該第三人申請(qǐng)或依職權(quán)，以裁定使第三人參加訴訟?！蓖瑫r(shí)，第34條設(shè)立了“第三人再審”制度：“由于撤銷處分或裁決的判決權(quán)利被侵害的第三人，由于不能歸責(zé)于自己的理由未能參加訴訟，因此未能提出應(yīng)當(dāng)對(duì)判決造成影響的攻擊或防御方法時(shí)，可以以此為理由對(duì)確定的終局判決以再審訴訟的形式進(jìn)行不服申訴?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第284條也規(guī)定：“因撤銷或變更原處分或決定之判決，而權(quán)利受損害之第三人，如非可歸責(zé)于己之事由，未參加訴訟，致不能提出足以影響判決結(jié)果之攻擊或防御方法者，得對(duì)于確定終局判決聲請(qǐng)重新審理?！睘楸苊獬霈F(xiàn)“第三人再審”和“重新審理”等制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致程序浪費(fèi)和成本支出，就必須賦予“結(jié)果關(guān)聯(lián)者”以“先程序參與權(quán)”，這恰恰是修改后《行政訴訟法》第29條將“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”設(shè)定為第三人資格標(biāo)準(zhǔn)的重要原因。

第二，裁判程序本身是尋求司法公正的過(guò)程，裁判文書(shū)是公平正義的載體，因此，裁判過(guò)程和裁判文書(shū)本身就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)起碼的程序公正和結(jié)果公正，將與裁判之間存在利害關(guān)系的人排除在裁判過(guò)程之外會(huì)使裁判喪失起碼的公正性。

第三，任何權(quán)力或者權(quán)利行為都是利益的外在形式，是利益運(yùn)行機(jī)制的結(jié)果形式。利益相關(guān)者參與利益運(yùn)行過(guò)程是古老的自然公正原則的應(yīng)有之意，在利益相關(guān)者缺席的情況下決定其利益，是違背法的公平正義理念與精神的。

但是，修改后《行政訴訟法》第29條確認(rèn)“可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”，此處“可以”的表述意味著肯定會(huì)存在利害關(guān)系人“缺位”訴訟的情形，如果這些情形是由法院該通知而未通知或者符合法定條件申請(qǐng)但未獲批準(zhǔn)造成的就是非理性的。為此，應(yīng)仿效日本“第三人再審”制度和臺(tái)灣地區(qū)“重新審理”制度，給利害關(guān)系人另外提供行使訴權(quán)或提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)。我國(guó)新《民事訴訟法》第200條確立了“案外人申請(qǐng)?jiān)賹彙敝贫龋凇皯?yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人”“因不能歸責(zé)于本人或者其訴訟代理人的事由，未能參加訴訟的”情況下，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)再審程序。我國(guó)應(yīng)該參照上述規(guī)定，彌補(bǔ)行政訴訟制度的這一缺憾。

二、原告和第三人資格中“利害關(guān)系”的差異性

有學(xué)者認(rèn)為：“《行政訴訟法》第27條規(guī)定的‘利害關(guān)系’與原告資格理論上所要求的‘利害關(guān)系’大致相同。”[10]P125對(duì)此筆者不敢茍同。按傳統(tǒng)理論與制度設(shè)計(jì)，原告資格的“利害關(guān)系”主要是法律上的利害關(guān)系，一般不包括反射利益關(guān)系和事實(shí)利害關(guān)系，而且，同樣是法律上的利害關(guān)系，作為原告資格和作為第三人資格的內(nèi)涵和外延也不完全相同。

(一)“利害關(guān)系”的關(guān)聯(lián)度差異

現(xiàn)行法律規(guī)定將原告與第三人資格的標(biāo)準(zhǔn)同樣設(shè)定為“利害關(guān)系”是不充分的，必須對(duì)兩種“利害關(guān)系”作某些必要的限定和區(qū)分。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)做法，限定訴訟當(dāng)事人的較為適當(dāng)?shù)霓k法是要求其對(duì)被訴行政行為具有“足夠的利益”，從而限定當(dāng)事人與被訴行政行為之間關(guān)系的遠(yuǎn)近程度。據(jù)此，為把作為第三人資格的“利害關(guān)系”尤其是間接利害關(guān)系控制在適當(dāng)限度內(nèi)，必須科學(xué)地鑒定利害關(guān)系人與被訴行政行為或者訴訟結(jié)果之間的“關(guān)聯(lián)度”。為此，以下規(guī)則是十分重要的：

第一，利害關(guān)系人與被訴行政行為和裁判結(jié)果之間的聯(lián)系是必然的。對(duì)于或然的聯(lián)系，必須等到這種聯(lián)系的必然性顯現(xiàn)出來(lái)以后，再訴諸救濟(jì)，以免浪費(fèi)訴訟資源。

第二，“事實(shí)上的關(guān)聯(lián)”應(yīng)成為第三人資格條件，如果與被訴行政行為或者裁判結(jié)果之間具有某種事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性，就應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。已有學(xué)者將第三人分為權(quán)利關(guān)系、義務(wù)關(guān)系和事實(shí)關(guān)系第三人三種情形，其中事實(shí)關(guān)系第三人“與被訴具體行政行為有某種事實(shí)上的牽連”，[11]P253-255其參加訴訟便于查清事實(shí)和準(zhǔn)確裁判。

第三，按傳統(tǒng)理論，第三人資格意義上的間接利害關(guān)系必須是具體的和特定的，不能是反射利益關(guān)系。如果間接利害關(guān)系人僅僅是受被訴行政行為或者裁判結(jié)果影響的不特定多數(shù)人中的一員，他就不具備第三人資格。但是，從域外情況看，以反射利益來(lái)阻止權(quán)利訴訟救濟(jì)的觀點(diǎn)越來(lái)越受到質(zhì)疑，理論和制度領(lǐng)域紛紛通過(guò)對(duì)反射利益作限制解釋的方法來(lái)逐步擴(kuò)大法律和訴訟保護(hù)利益的范圍。在德國(guó)，根據(jù)擴(kuò)大解釋的“保護(hù)規(guī)范理論”，“如果可以認(rèn)定發(fā)生爭(zhēng)議的法律規(guī)范所保護(hù)的第三人利益具有這種性質(zhì)，即個(gè)人利益主體可以要求公共行政主體，遵守法律規(guī)范，并且第三人屬于受益人的范圍，即應(yīng)當(dāng)肯定第三人保護(hù)”。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，區(qū)分反射利益與特定利益以便擴(kuò)大第三人保護(hù)范圍的關(guān)鍵在于：“特定人群的個(gè)人要件特征是否可以明確，從而得以將其與大眾區(qū)別開(kāi)來(lái)?！盵12]P506-507在日本，“由于法律解釋是伴隨著社會(huì)狀況和價(jià)值觀的變化而變化的，在國(guó)內(nèi)外，逐漸將原來(lái)作為反射利益的理解為公權(quán)或個(gè)人利益，即反射利益的公權(quán)化，據(jù)此，正當(dāng)原告有擴(kuò)大化的明顯趨勢(shì)”。[13]P105-106在美國(guó)，盡管根據(jù)聯(lián)邦最高法院判例第418卷曾經(jīng)一度認(rèn)為“原告必須提出他受到某種特殊損害，以便使他與普通人相區(qū)別”，但是隨著起訴資格的不斷放寬，諸如納稅人、競(jìng)爭(zhēng)人、環(huán)境消費(fèi)者等更多傳統(tǒng)制度中認(rèn)為“無(wú)關(guān)”的人都獲得了原告資格。[8]P420-438我國(guó)也應(yīng)對(duì)反射利益加以限縮解釋，進(jìn)而賦予更多“相對(duì)確定”的人以原告或第三人資格。

(二)利害關(guān)系之直接抑或間接性差異

作為原告資格的利害關(guān)系原則上主要限于直接利害關(guān)系，間接利害關(guān)系人大多以第三人身份參加訴訟。

第一，社會(huì)是由大量的法律關(guān)系和未經(jīng)法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系組成的，這些關(guān)系往往環(huán)環(huán)相扣，不同環(huán)節(jié)上的關(guān)系屬性各不相同，因某一個(gè)環(huán)節(jié)上的關(guān)系發(fā)生糾紛并引發(fā)訴訟，人民法院應(yīng)僅就這個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系進(jìn)行審理和裁判，有權(quán)提起訴訟的也僅限于本環(huán)節(jié)的關(guān)系人，如果允許關(guān)系人跨越關(guān)系“節(jié)點(diǎn)”提起訴訟，必然會(huì)使不同屬性的關(guān)系和糾紛交織在一起，使關(guān)系和糾紛復(fù)雜化。同時(shí)，由于不同屬性關(guān)系和糾紛適用不同的法律規(guī)則，審判機(jī)關(guān)內(nèi)部又有案件性質(zhì)上的分工和專業(yè)化的要求，這就為不同屬性的關(guān)系和糾紛的合并審理增加了難度。因而，立法定制時(shí)就必須盡量避免關(guān)系人跨越關(guān)系“節(jié)點(diǎn)”起訴，這也正是世界各國(guó)訴訟機(jī)制中“附帶訴訟”、“一并審理”等制度必須有法律特別規(guī)定的內(nèi)在原因。

第二，從語(yǔ)義上看，間接意指“通過(guò)第三者發(fā)生關(guān)系的”。[14]P554由此，大凡間接利害關(guān)系均涉及兩個(gè)法律關(guān)系，這兩個(gè)法律關(guān)系之間盡管存在關(guān)聯(lián)性，但法律屬性往往不同，而且可以各自獨(dú)立。間接利害關(guān)系人一般不能越過(guò)聯(lián)系人直接對(duì)另一方主體提起訴訟。間接利害關(guān)系大多情況下只能引致第三人資格，但在特定情況下，間接利害關(guān)系也可以產(chǎn)生原告資格。在美國(guó)，“起訴資格不是簡(jiǎn)單地以受害利益的直接性和重要性為依據(jù)”；[15]P95在法國(guó)，“第三人也可以因?yàn)閭€(gè)人利益受到間接侵害而提起訴訟”；[16]P186總之，“各國(guó)也都承認(rèn)了間接利益關(guān)系、非切身利害關(guān)系的起訴性?！盵16]P202在我國(guó)，根據(jù)《若干解釋》第1條第2款第(六)項(xiàng)之規(guī)定，判斷原告資格的法定標(biāo)準(zhǔn)不是利害關(guān)系的“直接”抑或“間接”，而是“影響”是否“實(shí)際”產(chǎn)生，當(dāng)這種“間接”關(guān)系表現(xiàn)為“實(shí)際影響”時(shí)，就已經(jīng)成就了原告資格。誠(chéng)如學(xué)者所言：“利害關(guān)系是當(dāng)事人與具體行政行為之間以‘權(quán)益’為核心的關(guān)聯(lián)，當(dāng)具體行政行為實(shí)際影響到間接利害關(guān)系人的權(quán)益時(shí)，就超過(guò)了‘度’的界限，與間接利害關(guān)系人之間產(chǎn)生了法律上的利害關(guān)系，此時(shí)間接利害關(guān)系人具有了對(duì)具體行政行為提起行政訴訟的資格?！盵17]可惜的是，我國(guó)目前絕大多數(shù)論著尤其是一些著名高校法學(xué)院的指定教材中，依然堅(jiān)守著原告資格的“直接利害關(guān)系說(shuō)”。①

(三)利害關(guān)系之實(shí)體抑或程序性差異

程序利害關(guān)系同樣可以引發(fā)行政訴訟，如行政監(jiān)督檢查行為的可訴性就源于其給相對(duì)人帶來(lái)了諸如配合檢查等程序義務(wù)。②但是，并非所有的程序參加人都有權(quán)針對(duì)作為程序運(yùn)行結(jié)果的行政行為提起訴訟或者作為第三人參加訴訟。為此，必須明晰下述幾點(diǎn)：

第一，必須明確同行政行為有利害關(guān)系與同行政程序有利害關(guān)系之間訴訟資格與地位上的差異。行政行為第三人對(duì)于作為程序運(yùn)行結(jié)果的行政行為和作為行為過(guò)程的行政程序均有利害關(guān)系和原告資格。行政程序第三人僅與行政程序有利害關(guān)系，鑒于“程序行政行為并不直接產(chǎn)生法律效果”，所以無(wú)論程序當(dāng)事人還是第三人，一般不能單獨(dú)起訴程序行政行為。但是，“受法律強(qiáng)制約束的程序行為，直接作用或影響實(shí)體行政行為并間接影響行政相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)……應(yīng)不斷調(diào)整與確認(rèn)科學(xué)與合理的度，隨時(shí)確?？赡苡绊懴鄬?duì)一方權(quán)益的程序行為從事實(shí)行為中分離出來(lái)，成為受法律約束的準(zhǔn)行政行為，即程序行政行為”。[18]亦即，當(dāng)程序行政行為構(gòu)成權(quán)益的“實(shí)際影響”時(shí)，也可能轉(zhuǎn)化為可訴行為，從而使程序當(dāng)事人或第三人取得起訴權(quán)或參訴權(quán)。

第二，鑒于程序行政行為屬于“最終行政行為”的階段性行為，在“最終行政行為”之訴中必定要審查階段性行為的合法性，③所以各國(guó)大都傾向于限制對(duì)程序行政行為單獨(dú)起訴和審查，除非其獨(dú)立地對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。在德國(guó)，《行政法院法》頒行后開(kāi)始“限制針對(duì)行政程序活動(dòng)尋求法律救濟(jì)的機(jī)會(huì)”。[19]P199在美國(guó)，“誰(shuí)有權(quán)利受行政機(jī)關(guān)的審訊誰(shuí)就有權(quán)利請(qǐng)求司法復(fù)審”，[8]P419從而否定了“受審訊人”以外的其他程序參與人的司法復(fù)審資格。

第三，盡管“程序利害關(guān)系”的概念在我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域尚未引起足夠重視，但已有利害關(guān)系人對(duì)行政程序參與的概念和制度，且呼吁建立行政行為介入制度和行政過(guò)程開(kāi)放性制度，[20]這就必然產(chǎn)生程序上的利害關(guān)系。事實(shí)上，只要承認(rèn)程序權(quán)利義務(wù)、程序合法權(quán)益等概念，就必須認(rèn)同程序利害關(guān)系人的起訴或參訴資格。

(四)利害關(guān)系的法部門性差異

作為原告與第三人資格的利害關(guān)系包括民事法律關(guān)系，但必須恪守如下規(guī)則：

第一，與行政相對(duì)人之間存在民事法律關(guān)系不足以取得原告資格，只有當(dāng)其權(quán)益受到行政行為直接影響時(shí)，利害關(guān)系人才可以作為原告起訴。與此相關(guān)聯(lián)，利害關(guān)系人不能通過(guò)行政訴訟主張“私權(quán)”，對(duì)此，有學(xué)者持相反觀點(diǎn)：“起訴人在行政訴訟中不僅可以主張公權(quán)利(憲法、行政法上的權(quán)利)，同樣可以主張私權(quán)利(民法上的權(quán)利)?！盵21]筆者認(rèn)為，即使是“私權(quán)”，當(dāng)權(quán)利人向行政機(jī)關(guān)主張或請(qǐng)求時(shí)，權(quán)利屬性已經(jīng)轉(zhuǎn)換成“公權(quán)利”，這源于權(quán)利的“一體兩性”：當(dāng)其與權(quán)利相遇，則為“私權(quán)”；而當(dāng)其與“權(quán)力”相遇，則為“公權(quán)利”。[22]利害關(guān)系人能向行政機(jī)關(guān)主張并能訴諸行政訴訟解決的只能是“公權(quán)利”。

第二，利害關(guān)系人欲取得原告或者第三人資格，必須與被訴行政行為或行政主體之間存在行政法律關(guān)系而不是民事法律關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人資格意義上的利害關(guān)系包括民事法律關(guān)系，否則，不利于“保護(hù)非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個(gè)人、組織的合法權(quán)益”。[11]P249應(yīng)當(dāng)說(shuō)，原告資格意義上“不利影響”的起因可以是利害關(guān)系人與相對(duì)人或者行政主體之間存在民事法律關(guān)系，但其性質(zhì)和內(nèi)容只能是行政主體通過(guò)行政行為引起了“權(quán)益影響”或者改變了權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，這種影響和改變的同時(shí)也引發(fā)了利害關(guān)系人與行政主體之間訴訟意義上的行政法律關(guān)系。

第三，只有當(dāng)行政法上的權(quán)利義務(wù)受到影響時(shí)，才能產(chǎn)生行政訴訟當(dāng)事人資格，民法上的權(quán)利義務(wù)影響不能收到此等法律效果。有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，“如其判決將可能影響民法上請(qǐng)求權(quán)(例如補(bǔ)償義務(wù))，或可能有利或不利于民法上請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)”，[23]P275均屬行政訴訟原告資格范圍。另有學(xué)者認(rèn)為：“從利害關(guān)系的內(nèi)容看，它指的是行政訴訟意義上的利害關(guān)系，這種利害關(guān)系所涉及的法律關(guān)系的范圍，是具有行政訴訟意義的行政法律關(guān)系或民事法律關(guān)系?！盵24]對(duì)此筆者不敢茍同，試舉一例說(shuō)明：李某借得王某的汽車后，利用偽造的駕駛證上路行駛。公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)后，依法對(duì)李某偽造的駕駛證予以收繳，同時(shí)扣留了該機(jī)動(dòng)車，并處罰款2000元。李某遂以交通管理部門作為被告提起行政訴訟。本案中車主王某能否作為第三人參加訴訟？答案是肯定的，但王某取得第三人資格并非因?yàn)槠渑c李某之間存在借用車輛的民事法律關(guān)系，而是基于公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留了車輛，而車輛為王某所有，“借用車輛”不必然引起第三人資格，只有在“借車”的民事法律關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生了“扣車”的行政法上的利害關(guān)系，才能成就第三人資格。

與私權(quán)利相比，公權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)受到更多的限制，“與義務(wù)連結(jié)在一起的權(quán)利不得放棄，而是必須行使或者繼續(xù)行使”。[12]P516行政起訴權(quán)和參訴權(quán)屬于公權(quán)利，其行使與否往往與公益和秩序密切相關(guān)，利害關(guān)系人不能隨意放棄，我國(guó)當(dāng)下行政訴訟制度設(shè)計(jì)中的“限制撤訴”就是例證。尤其是，當(dāng)以權(quán)力制約權(quán)力不足以達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，現(xiàn)代憲政理念不得不重視以權(quán)利制約權(quán)力的限權(quán)之道，這也是在監(jiān)督行政領(lǐng)域落實(shí)人民主權(quán)原則的必然體現(xiàn)，限制利害關(guān)系人對(duì)行政訴訟和第三人資格的隨意放棄，是強(qiáng)化權(quán)利制約權(quán)力功能的重要體現(xiàn)。對(duì)于利害關(guān)系人放棄訴訟啟動(dòng)權(quán)和參訴權(quán)的法律規(guī)制措施有二：

第一，鑒于強(qiáng)迫利害關(guān)系人行使起訴權(quán)缺乏現(xiàn)實(shí)可能性和域外立法例，應(yīng)當(dāng)有條件地確認(rèn)行政公訴制度，在享有原告起訴資格的利害關(guān)系人出于各種原因放棄訴權(quán)，而啟動(dòng)該訴訟程序具有足夠重要的法律意義時(shí)，允許檢察機(jī)關(guān)以“公益捍衛(wèi)者”的身份提起公訴。[1]P242這里“足夠重要的法律意義”的判斷可以參照行政違法行為造成的損失額、影響范圍與程度等各方面因素。

第二，適當(dāng)限制利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟的自由度，明確其應(yīng)當(dāng)和必須參加訴訟的各種情形。從域外尤其是大陸法系國(guó)家立法看，這種以法明令第三人參加訴訟的情況較為普遍。例如，1960年《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第65條第2款規(guī)定：“就爭(zhēng)訟法律關(guān)系參與之第三人，如裁判對(duì)之亦必須合一確定者，應(yīng)命其參加(必要參加)。”④受大陸法影響頗深的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1998年《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“訴訟標(biāo)的對(duì)于第三人及當(dāng)事人必須合一確定者，行政法院應(yīng)裁定命該第三人參加訴訟。”相比之下，我國(guó)修改前《行政訴訟法》第27條對(duì)于第三人參加訴訟只規(guī)定可以申請(qǐng)和通知參加兩種情況，均不具有強(qiáng)制性，只能稱作是“選擇參加”情形。為強(qiáng)化以權(quán)利制約權(quán)力和拓寬監(jiān)督行政渠道，應(yīng)在第27條的基礎(chǔ)上增加一款，列舉第三人必須參加訴訟和人民法院命令第三人參加訴訟的具體情形。

(五)利害關(guān)系的法律性抑或事實(shí)性差異

在行政行為領(lǐng)域，事實(shí)上的利害關(guān)系應(yīng)該理解為并非行政主體的意思表示所致。易言之，被訴行政行為的初衷并不是給利害關(guān)系人造成此種影響，該影響只是被訴行政行為的“副產(chǎn)品”。究竟是法律上抑或是事實(shí)上利害關(guān)系，取決于利益的法律規(guī)定性和值得保護(hù)性，其與被訴行政行為之間僅有影響與否的關(guān)系，其究竟是作為原告抑或第三人資格的基礎(chǔ)，完全取決于法律對(duì)此種“利益及其影響”是如何規(guī)定的。例如在臺(tái)灣，根據(jù)行政法院1986年判字第362號(hào)和2000年度裁字第七三一號(hào)判決，“所謂法律上之利害關(guān)系僅指具體法規(guī)所保護(hù)之權(quán)利或利益而言”，對(duì)于“法規(guī)所保護(hù)”不能做擴(kuò)張解釋，“原告主張法治國(guó)家，人民之經(jīng)濟(jì)利益均應(yīng)受法規(guī)之規(guī)范，是以法治國(guó)家僅有法律上之經(jīng)濟(jì)利益，而無(wú)單純之事實(shí)上利益，尚有誤會(huì)”。⑤

在民事訴訟法領(lǐng)域，早在上世紀(jì)八十年代就有學(xué)者呼吁停止使用“利害關(guān)系人”的用語(yǔ)，因其概念不清、含義不明，極易導(dǎo)致審判實(shí)踐中對(duì)原告尤其是第三人定位不準(zhǔn)確。[25]大陸法系國(guó)家的民事訴訟立法中也極少使用“利害關(guān)系人”的概念，而是稱作“處于訴訟關(guān)系之外的人”。英美法系國(guó)家民事訴訟領(lǐng)域雖然也使用“利害關(guān)系人”的概念，但僅指實(shí)體法規(guī)定的訴諸法院保護(hù)主觀權(quán)利的可能性，不具有識(shí)別訴訟當(dāng)事人的功能。[26]上述情況提示我們，鑒于“法律上”與“事實(shí)上”的界限模糊性以及事實(shí)上利害關(guān)系人也可以成就原告資格的現(xiàn)實(shí)，尤其是修改后《行政訴訟法》將當(dāng)事人資格統(tǒng)一界定為“利害關(guān)系”后，行政訴訟制度領(lǐng)域應(yīng)該停止使用“事實(shí)上利害關(guān)系”的概念。

三、利害關(guān)系的將來(lái)走向

(一)摒棄“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

第一，該標(biāo)準(zhǔn)極易被演繹為“法定權(quán)利義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)。狹義上說(shuō)，“法律上利害關(guān)系”就是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此種關(guān)系實(shí)則“法定權(quán)利義務(wù)”的別稱。廣義上說(shuō)，“法律上利害關(guān)系”可以解讀為“法律上值得保護(hù)的權(quán)利和利益”，鑒于我國(guó)當(dāng)下仍奉行“條文法”而非“理念法”，而法律條文所保護(hù)的利益實(shí)則“權(quán)利”，所以此處的“法律利益”無(wú)異于或甚至就是“法定權(quán)利”。⑥這種理解和演變?cè)谠尜Y格標(biāo)準(zhǔn)更加務(wù)實(shí)的美國(guó)也不例外，聯(lián)邦最高法院在“數(shù)據(jù)處理組織協(xié)會(huì)訴壩普”一案中認(rèn)為“法定利益標(biāo)準(zhǔn)就是法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”。[8]P429在日本2004年修改《行政案件訴訟法》之前，法院一般“按照法令的明文規(guī)定判斷‘法律利益’”，之后出現(xiàn)了“緩和的‘法律利益’標(biāo)準(zhǔn)”，允許法院“根據(jù)相關(guān)法律的合理解釋”、“通過(guò)法令的目的、宗旨合理地解釋法律”來(lái)判斷是否具有“法律利益”。[27]“理念法”是域外不少國(guó)家遵循的基本法律原則和法律理念。在美國(guó)，“任何一類利益主體，只要制定法(隱含地或明確地)要求行政官員在制定行政政策時(shí)必須予以考慮，就享有起訴資格”。[15]P83-84這里的“隱含”就是制定法通過(guò)法律理念的延伸實(shí)現(xiàn)的。日本2004年修改《行政案件訴訟法》時(shí)，將原有第9條增加一款：“法院在就處分或者裁決相對(duì)一方以外的人是否具有前款規(guī)定的法律上的利益進(jìn)行判斷時(shí)，不能只根據(jù)該處分或者裁決所依據(jù)的法令規(guī)定的文本，還應(yīng)當(dāng)考慮法令的宗旨和目的以及(行政機(jī)關(guān))在該處分中應(yīng)當(dāng)考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。”[28]P62此處的“宗旨和目的”就是與“文本”相對(duì)應(yīng)的“理念法”。我國(guó)早有學(xué)者呼吁將“形成中的權(quán)利”納入可訴范圍，“它是一種正當(dāng)利益，還不屬于法律權(quán)利的范疇，一旦獲得法院裁判的承認(rèn)，則成為新的法律權(quán)利”。[29]P74-75此處的“正當(dāng)”也是一種“理念法”的隱性標(biāo)準(zhǔn)。盡管該觀點(diǎn)牽涉法官造法、司法生成權(quán)利等觀念上的障礙，但僅就其以“正當(dāng)利益”取代“法律權(quán)利”進(jìn)而成為“訴之利益”的思路而言，無(wú)疑極具進(jìn)步意義。據(jù)此，即使我們?nèi)匀粓?jiān)守當(dāng)下實(shí)證法規(guī)定的“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，只要將其中的“法律”由“條文法”拓展為“理念法”，依然可以增加原告資格標(biāo)準(zhǔn)的“容量”。

第二，“法律上”內(nèi)涵、外延及其指向不明確。在臺(tái)灣地區(qū)，有學(xué)者甚至認(rèn)為“至于如僅涉及理念上的、社會(huì)上的，或經(jīng)濟(jì)上的利益，則并非法律上利益”。[23]P275尤其是“法律上”是指向“權(quán)益影響”還是“因果關(guān)系”難以厘清，其為“法律規(guī)定”、“法律保護(hù)”、“法律上值得保護(hù)”、“合乎法律”等何種層面？其對(duì)應(yīng)概念是“法律下”、“事實(shí)上”還是其他？這些問(wèn)題本身就不能被準(zhǔn)確解讀，或者起碼難以取得相對(duì)統(tǒng)一的意見(jiàn)。

第三，“法律上”與“事實(shí)上”極難區(qū)分。日本盡管較早確立了原告資格的“法律上的利益”標(biāo)準(zhǔn)，但就其具體系指制定法所保護(hù)的利益還是法律上值得保護(hù)的利益，訴訟實(shí)踐中一直爭(zhēng)論不休，曾經(jīng)一度認(rèn)為“對(duì)反射的利益或事實(shí)上的利益的侵害時(shí)，則不能認(rèn)定原告合格”，[13]P105近年來(lái)事實(shí)上的利益逐步為法律上值得保護(hù)的利益所吸收，正如學(xué)者所言，就恢復(fù)處分等的合法性而言，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)具有利益的人有原告資格。[30]P242-243美國(guó)更是摒棄了可訴利益與法律的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)，不管利益有無(wú)法律規(guī)定性，也不管是人身、經(jīng)濟(jì)還是其他何種類型的利益，只要受到被訴行政行為的不利影響，就有權(quán)提起訴訟。尤其是，在美國(guó)允許“潛在的權(quán)利人”提起訴訟，只要其認(rèn)為事實(shí)上受到被訴行政行為的“額外”損害，此種以案件事實(shí)為出發(fā)點(diǎn)的訴訟被稱為“事實(shí)出發(fā)型”訴訟。[29]P58英國(guó)也于1977年由最高法院規(guī)則確立了“申請(qǐng)人對(duì)于申訴事項(xiàng)具有足夠的利益”標(biāo)準(zhǔn)。[31]P200-201可見(jiàn)，摒棄“法律上”而采“事實(shí)上”標(biāo)準(zhǔn)，已成原告資格標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一走向。正如美國(guó)著名行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨所感言的，“行政法的任何方面都沒(méi)有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”，原因是“原告資格的欄桿大大降低了”，“過(guò)去通行的嚴(yán)格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的正是發(fā)展中的觀念日益頻繁地打開(kāi)了司法復(fù)審行政行為的大門”，[8]P419這里的“發(fā)展中的觀念”就是“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)。

可喜的是，修改后《行政訴訟法》將原告與第三人資格統(tǒng)一定位于“利害關(guān)系”，已經(jīng)折射出摒棄“法律屬性”即法律上抑或事實(shí)上，而以“關(guān)系遠(yuǎn)近”即直接抑或間接來(lái)界分原告與第三人資格的基本思路，接下來(lái)就要將此種轉(zhuǎn)換在訴訟實(shí)踐中切實(shí)貫徹，其中包括修改和摒棄《若干解釋》第12條確立的“法律上利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

(二)放寬“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

放寬原告和第三人資格已成世界各國(guó)行政訴訟發(fā)展趨勢(shì)。在美國(guó)，“如果原告主張被攻擊的行為對(duì)他產(chǎn)生了事實(shí)上的損害，不論是經(jīng)濟(jì)的或是其他的損害，案件的標(biāo)準(zhǔn)即已滿足”。[32]P625根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦上訴法院判例，“‘只要不影響公共事務(wù)有條不紊地進(jìn)行，任何有利害關(guān)系的人’都有權(quán)參與行政訴訟”。[8]P248“如果原告能證明他請(qǐng)求復(fù)審的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有原告資格”。[8]P430在奧地利，1991年《普通行政程序法》第8條規(guī)定：“得請(qǐng)求官署執(zhí)行職務(wù)，或官署之行為與其有關(guān)者，為利害關(guān)系人?！边@里“有關(guān)者”的外延極為寬泛。

“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分“沉迷于”“關(guān)系”或“因果關(guān)系”，讓原告資格標(biāo)準(zhǔn)承載了實(shí)體審理的內(nèi)容，而“原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒(méi)有直接關(guān)系”。[33]P1260-1261應(yīng)予明確的是，原告資格范疇內(nèi)不是不可以針對(duì)“權(quán)益影響”與被訴行政行為之間做“關(guān)系”考察，而是不能做“因果關(guān)系”尤其是“法律上因果關(guān)系”考察，一定限度的“關(guān)聯(lián)性”考察是必需的，因?yàn)槲覀兤鸫a不能讓一個(gè)可能是毫無(wú)關(guān)聯(lián)的“權(quán)益影響”事實(shí)引發(fā)或啟動(dòng)訴訟程序和造成司法資源浪費(fèi)，正是從這個(gè)意義上，有學(xué)者提出將“行政行為對(duì)起訴人的影響充分”作為“關(guān)聯(lián)性”的內(nèi)核。[16]P184還有學(xué)者認(rèn)為：“世界各國(guó)普遍采取的原則是：受到威脅的合法權(quán)益與行政行為有直接的聯(lián)系，則具有原告資格?！盵34]將“直接”抑或“間接”作為“關(guān)聯(lián)性”內(nèi)涵。筆者以為，這里的“充分”含義模糊、不利于理解和操作，且并非嚴(yán)格意義上的法律概念；而“直接”關(guān)聯(lián)無(wú)異于嚴(yán)格意義的法律上因果關(guān)系，不利于起訴資格的拓展。合理的“關(guān)聯(lián)性”應(yīng)該在聯(lián)系強(qiáng)度上弱于“直接”和“因果關(guān)系”，但又強(qiáng)于類似“萬(wàn)物相連”意義上的聯(lián)系，可采因果關(guān)系論域中的“適當(dāng)條件”標(biāo)準(zhǔn)，如果被訴行政行為與“權(quán)益影響”之間存在“如無(wú)前者，即無(wú)后者”的關(guān)系，[35]就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合起訴資格意義上的“關(guān)聯(lián)性”要求。

修改后《行政訴訟法》第25條關(guān)于“利害關(guān)系”的表述較之于“法律上的利害關(guān)系”更加接近“合法權(quán)益”和“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，這是我國(guó)行政訴訟當(dāng)事人資格的一大進(jìn)步。但是，其并沒(méi)有對(duì)“利害關(guān)系”及“利害關(guān)系人”概念本身的合理性進(jìn)行檢討和甄別，作為典型的不確定法律概念，在沒(méi)有法定解釋和判例“聯(lián)合劃界”的情況下，內(nèi)涵與外延根本不可能確定、固定和統(tǒng)一，訴訟實(shí)踐中也很難確保每個(gè)具體案件中認(rèn)定準(zhǔn)確和標(biāo)準(zhǔn)一致。

《若干解釋》第1條第2款第(6)項(xiàng)將“實(shí)際影響”作為可訴行為“成熟”的“節(jié)點(diǎn)”，同時(shí)也確立了“利害關(guān)系”的“現(xiàn)實(shí)性”標(biāo)準(zhǔn)。那么，“可能的影響”應(yīng)否成就原告或第三人資格？在美國(guó)，根據(jù)最高法院判例，“有資格援用制定法對(duì)行政行為的限制來(lái)提起訴訟的人，已經(jīng)擴(kuò)大到管制計(jì)劃的預(yù)定受益人和其他受到行政機(jī)關(guān)作為或不作為間接影響的人”。[15]在德國(guó)，“除了被主張的權(quán)利必須確實(shí)存在，且屬于原告之外，訴權(quán)的第三個(gè)基本前提就是，必須存在侵權(quán)的可能性”。此即原告資格中的“可能性說(shuō)”，[1]P276在“義務(wù)之訴”中又稱“權(quán)利侵害之可能性。[1]P288在日本，通過(guò)裁判解決糾紛必須有“現(xiàn)實(shí)必要性”，只有當(dāng)“即使根據(jù)原告勝訴的判決也不能實(shí)現(xiàn)對(duì)原告的救濟(jì)時(shí)，訴訟的利益就得不到承認(rèn)”。[13]P107在我國(guó)，該問(wèn)題的答案取決于行政訴訟目的中是否涵蓋“預(yù)防行政違法行為”或“避免合法權(quán)益遭受侵害”的內(nèi)涵。各國(guó)刑法均將“預(yù)防犯罪”作為立法目的，所以“預(yù)備犯”被列為當(dāng)罰的犯罪行為。以英國(guó)著名的布萊克本訴警察局案為例，國(guó)會(huì)議員布萊克本先生出于對(duì)他五個(gè)孩子的關(guān)心，到英國(guó)上訴法院起訴警察局在處理許多商店出售色情讀物案件中有拖延，對(duì)此警察局長(zhǎng)以布萊克本沒(méi)有充分的利益為由反對(duì)起訴。大法官丹寧勛爵說(shuō)：“如果公共權(quán)力機(jī)構(gòu)犯了誤用權(quán)力罪，誰(shuí)可以來(lái)法院進(jìn)行起訴?布萊克本先生是倫敦公民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響，如果他沒(méi)有充分的利益，那么倫敦的任何其他公民也就沒(méi)有這種利益。每個(gè)有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實(shí)施，這本身就是他為確保法律得到實(shí)施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時(shí)的充分利益?！盵36]我國(guó)學(xué)者大都在公益訴訟角度引用此案，筆者以為，此案堪稱對(duì)“可能的損害”同樣構(gòu)成起訴資格的典型案例，即使沒(méi)有任何孩子購(gòu)買該商店的色情讀物，或者布萊克本的五個(gè)孩子均沒(méi)購(gòu)買該色情讀物，但只要該商店還在銷售這些讀物，任何孩子就都有可能受到侵害，行政訴訟應(yīng)該被賦予制止可能損害發(fā)生的功能，而不僅僅是確認(rèn)、糾正違法和責(zé)令賠償?shù)取巴鲅蜓a(bǔ)牢”功能。修改后《行政訴訟法》第1條開(kāi)宗明義：“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”、“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，其中完全可以蘊(yùn)含保護(hù)合法權(quán)益“不受可能的侵犯”和“事前監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行政的意思。

同時(shí)，將行政訴訟功能拓展至預(yù)防違法行政并不會(huì)導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)，恰恰是通過(guò)司法資源的“提前支出”來(lái)避免更大的行政資源浪費(fèi)。在美國(guó)，聯(lián)邦上訴法院為提高審判效率和節(jié)約司法資源，“應(yīng)當(dāng)保證審訊有效而又迅速地進(jìn)行。但是，達(dá)此目的的方法不是排斥有權(quán)參與審訊的當(dāng)事人，而是控制訴訟程序的進(jìn)程，使所有當(dāng)事人不得偏離所爭(zhēng)議的主題，不得提出重復(fù)證據(jù)或與主題無(wú)關(guān)的證據(jù)”。[8]P248

(三)回歸“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)

《行政訴訟法》第2條“不經(jīng)意”地確立了原告資格的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)，“合法權(quán)益”較之“法律上利害關(guān)系”或“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更易辨識(shí)，更具可操作性?！昂戏?quán)益”標(biāo)準(zhǔn)注重權(quán)益影響的客觀存在，更具客觀性，亦即只要權(quán)益被影響就具有原告主體資格；而“法律上利害關(guān)系”更注重權(quán)益影響的法律規(guī)定性以及損害事實(shí)與被訴行政行為之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)盡管放棄了“法律上”的限制，但也易將“因果關(guān)系”作為原告資格的先決條件，將實(shí)體審理內(nèi)容“前置”于原告資格審查階段。

修改后《行政訴訟法》在若干條款上加重了“合法權(quán)益”的色彩，如在原有“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)”、“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”等后面均加入“合法權(quán)益”的內(nèi)容，這一做法一則為拓展可訴行為提供了空間，二則為確立當(dāng)事人資格的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)，其與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所確立的“立案登記制”相呼應(yīng)，必將為行政案件的起訴大開(kāi)方便之門。

注釋：

① 例如，劉恒教授認(rèn)為：“法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系(《行政訴訟法》第2條、第41條第1項(xiàng)規(guī)定)、現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系(《行政訴訟法司法解釋》第1條第6項(xiàng)規(guī)定)和直接的利害關(guān)系?！眳⒁?jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第五版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第453頁(yè)。

② 但是，我國(guó)行政法學(xué)者大都否認(rèn)行政監(jiān)督檢查行為屬于具體行政行為，否認(rèn)其可訴性，這是傳統(tǒng)理論中作為具體行政行為成立結(jié)果要素的“設(shè)權(quán)說(shuō)”的“貽害”，是對(duì)程序權(quán)利義務(wù)的忽視，程序權(quán)利克減和程序義務(wù)增加同樣構(gòu)成“權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響”，這就足以成就行政檢查行為的“法律行為”屬性和可訴性。

③ 例如，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政法院“應(yīng)審查各個(gè)階段行為之適當(dāng)性或合法性，若只以對(duì)外生效之行為作為審查對(duì)象，將無(wú)法達(dá)行政救濟(jì)之目的。”參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)務(wù)》(增訂八版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第227頁(yè)。

④ 轉(zhuǎn)引自蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》(2)，三民書(shū)局股份有限公司1993年版，第354頁(yè)。值得注意的是，有學(xué)者將該條款譯為：“第三人對(duì)爭(zhēng)議的法律關(guān)系介入如此之深，以致判決必須考慮到他的利益一起做出時(shí)，必須傳喚其參加訴訟(必要傳喚)?！眳⒁?jiàn)[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第277頁(yè)。差別在于：“命其參加”系審理機(jī)關(guān)的程序權(quán)力，約束對(duì)象主要是第三人；而“必須傳喚”主要產(chǎn)生審理機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，約束對(duì)象主要是審判機(jī)關(guān)。

⑤ 參見(jiàn)臺(tái)灣行政法院2000年裁字第731號(hào)，花蓮游覽汽車股份有限公司訴交通部“有關(guān)交通事務(wù)案”，原告不服交通部1999年3月23日做出的99字第02097號(hào)訴愿決定，法院駁回原告之訴。

⑥ 這里還涉及法律部門和權(quán)利屬性問(wèn)題。例如在日本，學(xué)者大都將“法律上的利益”中的“法律”限定為“系爭(zhēng)行政處分所依據(jù)的行政法律規(guī)范”，從而將“法律”和“權(quán)利”限縮為“行政法”和“公法權(quán)利”。參見(jiàn)王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第57頁(yè)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前公法權(quán)利理論與制度體系尚未成型、行政法也可以調(diào)整私權(quán)、物權(quán)法也是行政法等觀念之下，對(duì)當(dāng)事人資格中“合法權(quán)益”究竟屬公法抑或私法、公權(quán)抑或私權(quán)加以研究是必要的，這涉及訴訟性質(zhì)、裁判規(guī)則等一系列法律理論問(wèn)題。

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[36] 馬懷德.公益行政訴訟的原告資格及提起條件論析[J].中州學(xué)刊,2006,3.

On the Interest in Administrative Litigation

(責(zé)任編輯：張保芬)

——Centering on the Demarcation of Plaintiff Qualification and the Third Party Qualification

LiuYan-tao

(Law School of Shandong University, Jinan Shandong 250100)

In Chinese administrative litigation, to qualify as the plaintiff and the third party, one is required to have interest by law. It is difficult to clarify the boundary. The newly revised Administrative Procedure Law further unifies the two as “interest”, exacerbating the fuzziness of the boundary. There are two modes between the plaintiff and the third party: the “identity exchange” mode and the “identity exclusion” mode. To the plaintiff and the third party, “interest” means different legal requirements. The suability of the indirect, possible, factual, civil etc. interests should be admitted conditionally.

administrative litigation; plaintiff; third party; qualifications; interest

1002—6274(2015)02—038—11

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“具體行政行為跨程序拘束規(guī)則研究”(13BFXJ02)。

柳硯濤(1965-)，男，山東棲霞人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與行政訴訟法學(xué)。

DF74

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