王國安

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

鄰避運動的治理機制及路徑選擇
——基于PX項目事件的研究

王國安

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

在中國城鎮(zhèn)化進程中，鄰避運動成為一個潛在的社會沖突源，正處于多發(fā)期，已成為政府社會治理中亟待破解的課題。本文基于大連廈門寧波的PX項目事件研究，在考察鄰避運動原因的基礎(chǔ)上，提出改革以地方政府為主導(dǎo)的行政體制、建立公民參與機制、維護群眾權(quán)益機制、暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道的治理機制及路徑選擇。

鄰避運動；PX事件；治理機制；路徑選擇

一、城鎮(zhèn)化進程中鄰避運動的歷史考察

20世紀70年代，國外學者開始研究因環(huán)境問題引發(fā)的群體性反抗事件，O’Hare首次提出了“鄰避”（NIMBY）的概念，來描述那些因興建能夠帶來整體性社會利益、但對周圍居民產(chǎn)生負面影響的設(shè)施。隨著城市化的快速發(fā)展和環(huán)境問題的日益嚴峻，Dear等學者將NIMBY作為城市地區(qū)沖突的主要形式，進行了一系列的研究，引起了學術(shù)界的廣泛討論。隨著研究的深入，國外學者還提出了不同的表述，但在眾多的表述中，國外學者采用“NIMBY”的較多，將NIMBY這類設(shè)施稱之為“鄰避設(shè)施”，并將由此引發(fā)的當?shù)鼐用竦牡挚惯\動稱為“鄰避運動”或“鄰避效應(yīng)”、“鄰避癥候群”等（本文采用鄰避運動這個概念）。隨著生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)型和工業(yè)的發(fā)展，西方曾發(fā)生過諸多鄰避運動，引發(fā)一系列的鄰避沖突。公眾出于對居住環(huán)境、生活質(zhì)量、公共安全，甚至是房屋價值的擔心，反對政府或者廠商在自家小區(qū)附近興建垃圾填理場、焚化爐、化工廠等設(shè)施。

國內(nèi)對鄰避運動的研究始于20世紀90年代。喬艷潔等認為鄰避設(shè)施所體現(xiàn)的利益分配結(jié)構(gòu)的失衡，會造成公民心理上的隔閡，不容易被民眾接受，由此滋生“不要蓋在我家后院”情結(jié)。若處理不當，會激發(fā)民怨甚至導(dǎo)致抗爭活動，從而產(chǎn)生鄰避運動。何艷玲以美景花園反變電站事件為例，提出了運用“動員能力與反動員能力共時態(tài)生產(chǎn)”框架，把鄰避沖突納入制度化途徑，即建構(gòu)一種基于“制度緩解”的、恰當?shù)泥彵軟_突解決機制。黃巖、文錦從建立一種協(xié)商性的公共事務(wù)審閱機制的角度，提出鄰避受害者的補償機制與縮減沖突范圍的策略。

近幾年，隨著中國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，與之相關(guān)的政府社會管理矛盾沖突也不斷涌現(xiàn)。鄰避運動愈來愈成為社會治理矛盾沖突的導(dǎo)火線。繼大連廈門什邡等城市PX項目事件后，2012年10月發(fā)生在寧波鎮(zhèn)海的PX項目事件再次發(fā)生鄰避運動，引發(fā)國內(nèi)外關(guān)注。

二、鄰避運動的原因探析

（一）生態(tài)環(huán)境問題是鄰避運動的外因和共同點

鄰避是指企業(yè)或政府的項目受到干擾，要求項目停止或者縮小它們；鄰避是組織、游行、控告和請愿，以阻止被認為是威脅的開發(fā)者們。鄰避設(shè)施具有以下特征：一是鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益為全體社會成員共享，但外部效果卻由附近的民眾來承擔；二是居民反對鄰避設(shè)施的認知與接受程度受到居住地點與此類設(shè)施距離遠近的影響；三是對具有污染性的鄰避設(shè)施如能妥善處理，發(fā)生意外的概率相當?shù)?，但若不幸發(fā)生事故，則后果非常嚴重；四是鄰避設(shè)施的興建往往涉及專家科技知識與民眾普通常識之間的價值沖突。鄰避設(shè)施往往涉及環(huán)境群體，因此，也可以稱之為環(huán)境群體事件。這類事件是鄰避運動發(fā)生的外因和共同點。

（二）政策不透明、缺乏知情權(quán)是鄰避運動的誘因

2009年8月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，其中對專項規(guī)劃作了規(guī)定，“規(guī)劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃，應(yīng)當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。有關(guān)單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價結(jié)論有重大分歧的，“應(yīng)當采取論證會、聽證會等形式進一步論證?！?。同時規(guī)定，“規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明”。

但是，在重大專項規(guī)劃項目中，這個條例只是一個形式而已，沒有真正實施。在實際工作中，地方政府在接到那些上百億的大項目后，都是政府一把手親自掛帥，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，環(huán)保、國土、水利等部門各顯神通拿批文。在這個過程中，環(huán)保部門屁股已經(jīng)坐到政府一邊，千方百計幫助政府拿到批文，而對規(guī)劃環(huán)境影響評價則例行公事，走過場，政策不透明，缺乏公開性。因此，在發(fā)生PX項目事件前，許多人對PX項目無從知曉。等到事情鬧大，有關(guān)部門才出來說話。廈門的PX項目是在大多數(shù)公眾不知情的狀況下興建。等到PX項目事件爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件，政府部門出來應(yīng)對，公眾才知曉什么是PX以及PX的有關(guān)問題，可惜為時已晚。在大連的PX項目事件中，如果不是臺風“梅花”沖毀富佳大化項目防波堤，從而擔心引發(fā)PX泄漏，危害身體健康，那么，公眾對PX項目也知之甚少。

在PX項目引發(fā)的環(huán)境群體事件前，公眾對PX項目一直存有爭議。事件發(fā)生后，本地媒體也不予報道，公眾缺乏知情權(quán)，無法知道事件的真相?？墒窃谛畔l(fā)達的今天，微博等通訊工具傳播迅速，真假消息滿天飛，爆炸威力很大，使PX項目事件愈演愈烈。

（三）利益分擔機制不健全、生態(tài)補償不合理是鄰避運動的多發(fā)的重要因素

對于重化工業(yè)可能帶來的污染，國際上通常采用一種合理的利益分擔機制：誰污染誰治理，誰受益誰補償。利益分擔機制有兩個要素：一是補償，即項目受益方向受損方提供補償；二是遷徙自由，即受到該項目影響的人有用腳投票的機制。但是，在當下的法律框架中，往往只有禁止污染和放任污染的規(guī)定，卻沒有一個合理的污染補償機制。PX項目等重大化工項目投資興建，當?shù)鼐用癫粌H沒有從中得到額外的利益，也沒有在事后得到應(yīng)有的補償，而且還要承擔不可預(yù)知的環(huán)境后果。這種企業(yè)獲得了利潤，政府得到了稅收，而不顧民眾利益的“一廂情愿”自然得不到民眾的支持。

在大連廈門寧波的PX事件后，一些政府部門的人往往會說，要是在事前給當?shù)氐木用穸嘁恍┙?jīng)濟上的補償，PX項目事件不至于鬧得如此之大。真是得不償失（寧波鎮(zhèn)海煉化擴建工程總投資558.73億元，環(huán)境已投入36億元）?？墒钦嬉獫M足項目附近居民的利益訴求，他們又會站在政府的一邊。正如同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長褚大建所說，中國向來是重視集體利益，政府是代表集體利益的，對部分個體利益不以為然。因此，認為小部分群體利益應(yīng)該為集體利益作出犧牲。

遷徙自由可以使一部分居民繼續(xù)在項目附近居住，另一部分居民在拿到補償金后用腳投票遷徙到別的城市居住。如果缺乏這種遷徙自由，用腳投票的居民就無法在外地獲得與本地居民一樣的公共服務(wù)。因此，他們就會在本地與政府“纏斗”。發(fā)生在大連廈門寧波的PX項目事件，都與此有關(guān)。

（四）對政府和企業(yè)的不信任、干群關(guān)系不和諧是鄰避運動的內(nèi)因

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，一部分群眾得到了一些利益，而許多群眾卻失去了利益，甚至不得不為此付出代價。城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟增長的動力。但是，城鎮(zhèn)化也帶來許多社會問題，比如征地拆遷、環(huán)境污染、失地失業(yè)、貧富懸殊等。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，許多地方政府是地方利益的代表，權(quán)力很大。為了政府的利益，它們常常在土地征用，房屋拆遷，興建重大工業(yè)項目等工作中損害群眾利益，引發(fā)群眾不滿，從而產(chǎn)生對政府和企業(yè)產(chǎn)生不信任的情緒。另一方面，黨內(nèi)的腐敗問題又加深了這一情緒。近幾年，一些領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐化、道德敗壞，喪失了道德底線，破壞了黨群和干群關(guān)系，使得干群關(guān)系不和諧。這是鄰避運動多發(fā)的深層次原因。

在寧波（鎮(zhèn)海）的PX項目事件中，項目附近村民集體上訪，要求區(qū)政府就項目環(huán)保和村莊搬遷問題作出答復(fù)。區(qū)政府針對村民的利益訴求，多次與村民代表溝通、協(xié)商，并作出了書面答復(fù)，在生態(tài)帶內(nèi)保留改造20個村民集居點，在城市規(guī)劃建設(shè)用地及備用地上建設(shè)16個居民居住區(qū)，用以安置拆遷的村民，并已投資64億元，涉及13個集中居住區(qū)和10個村民集居點，總建筑面積200萬平方米，可安置9800多戶村民。這是鎮(zhèn)海區(qū)推進城鎮(zhèn)化的重大舉措，也是優(yōu)化村莊布局結(jié)構(gòu)，建設(shè)美麗鎮(zhèn)海的重要民生工程?？墒枪俜降慕馕龊痛饛?fù)并沒有說服上訪的村民，因為政府無論說什么，群眾不信任。直至政府召開新聞發(fā)布會，明確宣布堅決不上PX項目，事件才得到平息。在大連廈門寧波等PX項目事件中，表面看來是PX項目環(huán)境事件，但其實質(zhì)是政府和企業(yè)在民眾中喪失了應(yīng)有的威信與信任，它反映了黨群干群關(guān)系的不和諧。

三、鄰避運動的治理機制及路徑選擇

如上所述，鄰避運動的產(chǎn)生有一定的歷史背景和原因。在城鎮(zhèn)化的歷史背景下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都面臨環(huán)境問題，但發(fā)展中國家快速擴張的城市與工業(yè)化世界的城市有顯著的不同。環(huán)境污染、征地拆遷、遷徙就業(yè)、貧富懸殊等將成為發(fā)展中國家長期面臨的問題，這些問題使發(fā)展中國家的城市處于相當危急之中。因此，正如著名社會學家安東尼·吉登斯所說：“與全球化一樣，城市化也是一把雙刃劍，并且存在著自身的矛盾。城市化對城市本身具有創(chuàng)造性和破壞性的作用?！比绻f分析鄰避運動的產(chǎn)生及其原因離不開城市化這個歷史背景，那么，研究鄰避運動的治理機制與路徑選擇，同樣要在這個歷史背景下去探尋。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，完善公民參與機制

趙全軍認為，在當下的政治體制下，地方政府主導(dǎo)的國家屬性沒有發(fā)生根本性改變，仍然實行中央集權(quán)的行政體制，行政權(quán)力在經(jīng)濟社會中仍然具有獨一無二的力量。地方政府既是地方公共事務(wù)的決策者，又是地方利益的主要代言人。因此，地方政府及其官員的政績化傾向比較突出。在城市化中，地方政府常常把一些重大經(jīng)濟增長指標，比如幾百億的重大工業(yè)項目，作為任內(nèi)的重要政績和目標。為了達到這個政績和目標，地方政府會想方設(shè)法，甚至動用政治動員機制加以完成。在這種體制下，公眾缺乏制約地方政府行為的有效的制度性機制，只能通過上訪，甚至用群體性事件來表達自己的利益要求。為此，雙方往往付出很大代價。另一方面，我以為，高度集中的行政權(quán)力由于缺乏監(jiān)督機制勢必產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致民眾對政府的不信任情緒。這種不信任情緒在鄰避運動中發(fā)揮了很大作用，以致造成一種結(jié)果：那個地方如果發(fā)生鄰避運動，那個地方的民眾大多總是站在政府的對立面。

化解這個問題，一是要是轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，改革以地方政府為主導(dǎo)的行政體制，削弱地方政府的權(quán)力，把市場能辦的事交給市場。正如國務(wù)院總理李克強所說：“如果說機構(gòu)改革是政府內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化配置，那么轉(zhuǎn)變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！痹谝恍┦玛P(guān)鄰避設(shè)施的重大專項項目規(guī)劃中，可引入第三方服務(wù)平臺。二是要建立公民參與機制，提升民眾對政府的信任。在臺灣，《環(huán)境影響評估(評價)法》是鄰避運動得以部分解決的主要保證，其中包括信息公開和公眾參與程序。廠商若不做相關(guān)公開，則屬于違法，該項建設(shè)就不能進行。2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求環(huán)保部門公開建設(shè)項目環(huán)評受理情況，包括建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件及受理審批結(jié)果和建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收結(jié)果。依據(jù)此辦法，每一位公民、法人和其他組織皆可申請環(huán)保部門提供政府環(huán)境信息。環(huán)保部門應(yīng)當在收到申請之日起最多不超過30個工作日內(nèi)予以答復(fù)。2009年8月，國務(wù)院常務(wù)會議通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對于吸收公眾意見作了具體的規(guī)定。如一些專項規(guī)劃“應(yīng)當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。對于存在重大分歧的，“應(yīng)當采取論證會、聽證會等形式進一步論證?！边@些條例和辦法是公民參與機制的制度保障。當然，關(guān)鍵還在于實施。雖然公開議事、參與式預(yù)算、論證會和聽證會等公民參與機制還不夠完善，但在民眾不信任政府和項目發(fā)起人（決策過程中缺乏透明度）的情況下，建立公民參與機制不失為增加政府信任度的重要途徑。因此，要認真實施，把它納入政策法律軌道。

（二）健全社會協(xié)同治理機制，提高社會治理科學化水平

十七大報告在論述社會建設(shè)中提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！笔舜髨蟾孢M一步提出，加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會治理科學化水平，要“建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾利益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”十八屆三中全會《決定》又提出了社會治理的理念。近幾年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為社會治理中一個重要問題，愈來愈引起各方的關(guān)注。社會管理是指維護社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)，各方參與，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，規(guī)范社會行為，解決社會問題，化解社會矛盾，促進社會認同，主持社會公正，應(yīng)對社會風險，為社會發(fā)展創(chuàng)造一個既有秩序又有活力的社會環(huán)境。從這個意義上來說，加強和創(chuàng)新社會治理的核心是優(yōu)化社會資源配置，協(xié)同各方利益，促進社會公正。因為只有優(yōu)化社會資源配置，協(xié)同各方利益，才能抑制貧富兩極分化和腐敗問題，促進社會公平公正，緩解底層民眾對社會的不滿情緒，從而維護社會秩序的穩(wěn)定有序，實現(xiàn)社會的長治久安。而社會治理則要求轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理方式，實現(xiàn)政府、社會和企業(yè)共管共治。只有這樣，才能真正健全社會協(xié)同機制。

劉霞教授認為，社會協(xié)同要在整合政府各部門社會矛盾化解機制的基礎(chǔ)上充分納入包括社會公眾、非政府組織、企業(yè)組織、大眾媒體、社區(qū)等在內(nèi)的各類社會力量和矛盾主體的廣泛參與，搭建各種社會利益主體訴求表達、平等對話和博弈協(xié)調(diào)的制度化平臺，實現(xiàn)單一的強勢政府主體單向度管理向多主體、雙向度、開放式的社會共同治理網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建起社會公眾——社會組織——政府部門——國家一體化，點、線、面相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的社會矛盾化解協(xié)同治理機制。社會協(xié)調(diào)治理機制運用網(wǎng)絡(luò)化管理進行應(yīng)急處置，整體應(yīng)對，通過對話，協(xié)商達成對問題的共識，形成彼此之間的理解，釋放負面的社會情緒，減少沖突。這也是應(yīng)對治理鄰避運動，創(chuàng)新社會治理，提高社會治理科學化水平的路徑選擇。

（三）建立社會風險評價機構(gòu)，完善生態(tài)監(jiān)管和補償機制

如前所述，PX項目等重大項目事件往往涉及到利益分擔問題。在利益分擔中，項目單位和項目相關(guān)者總是從各自的利益出發(fā)，有不同的利益訴求。這就需要建立一個社會風險評價機構(gòu)，比如上海投資咨詢公司社會風險評價部。評價項目包括鐵路、精神病醫(yī)院、殯儀館、變電站和化工廠等鄰避設(shè)施。評價部為社會提供最新服務(wù)，識別利益相關(guān)者的合理訴求，平衡政府、項目單位和項目相關(guān)者的利益，將項目的負外部性（項目影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費用，但后者又無法獲得相應(yīng)的補償）降低到最小。通過審核風險評價，獲得合理的生態(tài)補償。生態(tài)補償有資金補償、實物補償、政策補償、智力補償、心理補償?shù)?。資金補償包括補償金、贈款、減免稅收、退稅、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付等。政策補償包括政策傾斜和差別待遇，提供公共設(shè)施、醫(yī)療保健服務(wù)、房地產(chǎn)價格保證、就業(yè)等。智力補償包括人力資源培訓和技術(shù)援助等智力服務(wù)。傳統(tǒng)的補償理論和實踐只注意資金實物補償。從各地爆發(fā)的鄰避運動的實踐來看，如果項目相關(guān)者獲得比較滿意的經(jīng)濟性補償?shù)脑?，那么，鄰避運動發(fā)生的概率和危害程度則相對較少，而且通常都是可控的。但是，如果補償原則不清楚，補償方式不合理，補償額度與利益相關(guān)者的期望差距較大，而且政府政策不透明，公眾缺乏知情權(quán)，那么，鄰避運動發(fā)生的概率和危害程度則相對較大。因此，建立社會風險評價機構(gòu)是化解鄰避運動的重要途徑。通過社會風險評價，完善生態(tài)補償機制，利益相關(guān)者不僅可以獲得比較合理的經(jīng)濟補償，而且還可以得到一些智力補償和心理補償。有了完善的補償機制后，還有一個監(jiān)管的問題，因為實踐證明，監(jiān)管是本，補償是末。因此，在完善補償制度的同時，要加強監(jiān)管。

（四）加強立法，把治理鄰避運動納入法律軌道

法治是治國理政的基本方略，只有科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、依法辦事，才能建立法治社會。改革開放后，我國加入了WTO，制定了許多市場經(jīng)濟運行的法則，可是，我們對于社會管理中出現(xiàn)的新問題新情況依然沿用以往的模式，把維護穩(wěn)定作為黨委政府的頭等大事，“穩(wěn)定壓倒一切”。在這種思維模式中，各級黨委政府遇到鄰避運動等環(huán)境群體性事件后，總是運用一切行政手段維穩(wěn)，甚至超越法律范圍，動用地方武力，在群眾中造成緊張氣氛。與武力維穩(wěn)相比，法律維穩(wěn)也許是更理性的選擇，成本也較少。這就要求加強環(huán)境群體性事件這些重點領(lǐng)域的立法，把治理鄰避運動納入法律軌道，拓寬公民有序參與立法途徑，增強公民法律意識。同時，要進一步深化司法體制改革，審批機關(guān)、檢察機關(guān)要依法獨立行使審批權(quán)、檢察權(quán)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護穩(wěn)定的能力，任何黨委政府都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。只有通過法律途徑解決公民利益訴求，才能真正化解環(huán)境群體事件等鄰避運動及各種維權(quán)活動，從而走出群體事件中那種“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的惡性循環(huán)規(guī)律。

[注釋]

[1]安東尼·吉登斯.社會學[M]．北京：北京大學出版社，2003．

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[11]喬艷潔、曹婷、唐華．從公共政策角度探析鄰避效應(yīng)[J]．鄭州航空工業(yè)管理學報（社會科學版），2007，（11）．

責任編輯：劉華安

D035.29

A

1008-4479（2015）03-0082-05

2014-12-09

全國行政學院科研合作課題研究成果（項目編號：13HZKT388）。

王國安，中共寧波市委黨校副研究員。