張震

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

中國市制改革之探討
——以“市”的憲法內(nèi)涵為主線

張震

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

城市在國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，發(fā)揮重要功能。市制是一項重要的憲法制度，健全市制，對于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義，是其他地方制度不可比擬的。憲法意義上城市的功能在于，通過國家權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行及有效制約，實現(xiàn)城市治理的規(guī)范化、科學(xué)化，滿足公民生存權(quán)及發(fā)展權(quán)的正當(dāng)需求。目前應(yīng)當(dāng)在界定“市”的概念的前提下，通過解析現(xiàn)行憲法第30條關(guān)于市的內(nèi)涵，對現(xiàn)有不同級別和類型的城市進(jìn)行合憲性審視。針對存在的問題，中國市制改革應(yīng)以憲法為根本依據(jù)，以深化改革科學(xué)推進(jìn)城市化進(jìn)程為最終目的，以制度創(chuàng)新為主要手段，滿足直轄市、較大的市、市管縣制度等的變革需求。

市；憲法第30條；合憲性；市制改革

一、問題提出：“城市”的憲法視閾

2014年11月20日，國務(wù)院官方網(wǎng)站發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》。①http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm，2014年12月5日訪問。該通知規(guī)定，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。②依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域。常住人口包括：居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或戶口待定的人；居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且離開戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的人；戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且外出不滿半年或在境外工作學(xué)習(xí)的人。其中，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。由于國務(wù)院只發(fā)布了超大城市的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有直接確定哪些城市屬于超大城市，因此，各大媒體幾乎在同一時間發(fā)布了經(jīng)過解讀的超大城市名單，廣泛流傳的版本為上海、北京、重慶、天津、廣州、深圳六個城市。由于超大城市的身份誘惑，還有為數(shù)不少的接近1000萬城區(qū)常住人口的城市希望能夠進(jìn)入超大城市的行列。除了超大城市的概念，在城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中，北京、天津、上海、重慶、廣州被確定為國家五大中心城市。自此以后，便有多個城市提出要爭取成為國家中心城市，甚至還提出了創(chuàng)建時間表。另外，自1997年重慶市恢復(fù)直轄以來，媒體及網(wǎng)絡(luò)上亦不斷流傳出增設(shè)直轄市的多個版本。

為何超大城市、國家中心城市、直轄市的誘惑如此之大，源于具有特殊身份的城市，往往可以享有特殊的政策及城市管理權(quán)限。城市的學(xué)理及法律內(nèi)涵，應(yīng)從三個角度解讀。

首先，在國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，城市是經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化教育的中心，而且規(guī)模越大、級別越高的城市更能發(fā)揮重要功能。德國中世紀(jì)有一句名言：“城市的空氣使人自由”。③參見邵鵬：《城市的空氣自由》，《讀書》1994年第5期。城市所具備的自由的、市場化的發(fā)展模式，有利于繁榮經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生產(chǎn)力。歐洲十二世紀(jì)開始的城市化運(yùn)動無疑為歐洲經(jīng)濟(jì)的崛起乃至歐洲文明的興盛起到了鋪墊作用。近代以來，各國的經(jīng)濟(jì)及工業(yè)發(fā)展首先表現(xiàn)在城市化程度的提高，城市化程度是一個國家發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志之一。按照我國的城市化進(jìn)程，很快會達(dá)到60%的城市化率，而60%被視為國家城市化基本實現(xiàn)的標(biāo)尺。④參見高佩義：《中外城市化比較研究》，南開大學(xué)出版社1991年版，第18頁。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，城市分類管理及發(fā)展更能促進(jìn)和加快城市化進(jìn)程，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因此，賦予一些大城市以特殊政策及權(quán)限，往往能更好地發(fā)揮其輻射帶動功能。

其次，城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅持和完善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必然選擇。國家治理能力現(xiàn)代化要求完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。因此城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會指出，依法治國，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。堅持依法治國首先要堅持依憲治國。因此，城市治理的現(xiàn)代化意味著依法治理、依憲治理，城市的發(fā)展、規(guī)劃、管理等均應(yīng)依憲依法進(jìn)行。

再次，自近代以來，市制一直是我國的一項重要憲法制度。全面深化改革必須依賴法治思維和方式，⑤參見姜偉、付子堂、周尚君：《全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國關(guān)系論綱》，《中國法學(xué)》2014年第6期。因此，市制改革需要在憲法的框架內(nèi)進(jìn)行。地方制度是國家制度的一個重要內(nèi)容，影響著整個國家的治理，地方制度問題也是政治學(xué)、憲法學(xué)的重大研究課題。⑥參見許崇德主編：《各國地方制度》，中國檢察出版社1993年版，第1頁；許崇德：《略論我國地方制度的特點(diǎn)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1986年第2期。在由許崇德教授主編的全國高校文科統(tǒng)編教材《中國憲法》一書中，“地方制度”被單列一章。⑦參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社1996年版。在司法部的統(tǒng)編教材《憲法學(xué)》一書中，市制即城市地方制度被認(rèn)為是我國地方制度的重要組成部分。⑧俞子清主編：《憲法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第171頁。而所謂市制是地方制度的重要組成部分，是市的國家機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力，結(jié)成各種法律關(guān)系的制度。⑨劉茂林主編：《憲法教程》，法律出版社1999年版，第164頁。因此，任何關(guān)于市制的探討均應(yīng)在憲法框架內(nèi)，市制應(yīng)被視為憲法的一項重要制度。健全市制，對于一個地方，乃至一個國家，均具有重大現(xiàn)實意義，其對經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展方面的帶動作用是其他地方制度無法比擬的。

二、“城市”與“市”的概念界定

筆者注意到，《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》既使用了“城市”的措辭，也使用了“市”的措辭。在超大城市、國家中心城市、直轄市等的界定中，也是“城市”和“市”互用。因此，從法治及憲法的角度解讀和分析《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中所涉及的市制，須要先厘清“城市”與“市”兩者的含義。

首先，有關(guān)“城市”的內(nèi)涵，《現(xiàn)代漢語詞典》的定義是，指人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)、居民以非農(nóng)業(yè)人口為主的地區(qū)，通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心；⑩《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1978年版，第162頁。張翔：《憲法學(xué)研究為什么要以文本為中心》，《浙江學(xué)刊》2006年第3期。百度百科的解釋是，城市也叫城市聚落，是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚形成的較大居民點(diǎn)；①http://baike.baidu.com/subview/17820/8067913.htm，2014年12月9日訪問。《現(xiàn)代漢英詞典》、《漢英法學(xué)詞典》、《英漢法律辭典》將城市翻譯為town、city、municipal、urban等。②《現(xiàn)代漢英詞典》，外語教學(xué)與研究出版社2001年版，第112頁；《漢英法學(xué)詞典》，法律出版社1998年版，第92頁；《英漢法律辭典》，法律出版社1998年版，第129頁。

其次，有關(guān)“市”的中英文解釋是，《現(xiàn)代漢語詞典》的界定：①市場；②買賣貨物；③同前注⑩，《現(xiàn)代漢語詞典》，第1152頁。城市；④http://baike.baidu.com/subview/175012/6763617.htm，2014年12月9日訪問。行政區(qū)劃單位，分直轄市和市；⑤同前注②，《現(xiàn)代漢英詞典》，第830頁；同前注②，《漢英法學(xué)詞典》，第711頁；同前注②，《英漢法律辭典》，第514頁。度量衡單位。③很明顯，含義①、②和⑤與本文使用的概念無關(guān)，而含義③和④與本文“城市”的含義是通用的；百度百科的解釋為：市，一種行政區(qū)劃，中國省、自治區(qū)、自治州下的一級地方國家行政區(qū)域，有中央直轄和?。ㄗ灾螀^(qū)）轄等。也是城市的簡稱；④《現(xiàn)代漢英詞典》、《漢英法學(xué)詞典》、《英漢法律辭典》對應(yīng)《現(xiàn)代漢語詞典》關(guān)于市的含義之③和④，將其翻譯為city、town、municipality、municipal等。⑤

從上述的考證中，可以認(rèn)為，不管是中文的使用，還是英文的使用，“城市”和“市”的內(nèi)涵幾乎均一致。從國內(nèi)主流憲法學(xué)教科書上看，城市和市也是通用的。⑥參見前注⑧，俞子清主編書，第171頁；劉茂林主編：《憲法教程》，法律出版社1999年版，第164頁；同前注⑦，許崇德主編書，第211-212頁；等等。因此，市指的就是城市，憲法、法律以及其他規(guī)范性文件所使用的城市和市的措辭，可能只存在具體用語環(huán)境的不同，但內(nèi)涵是幾乎相同的。例如1989年通過的《城市規(guī)劃法》第3條規(guī)定，本法所稱城市，是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。⑦自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法中并無明確的城市定義，因此，城市規(guī)劃法是我國法律中唯一明確界定城市含義的法律。另外，在發(fā)布于1993年5月17日的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報告的通知》（國發(fā)［1993］38號）中，也是將“城市”與“市”等同使用。

三、現(xiàn)行憲法第30條關(guān)于“市”的規(guī)范內(nèi)涵

法學(xué)實質(zhì)上是解釋學(xué)或規(guī)范學(xué)。⑧參見楊仁壽：《法學(xué)方法論》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第129頁。有學(xué)者指出，一國憲法發(fā)展首先以文本為基礎(chǔ)，調(diào)整國家與社會生活的根本依據(jù)是憲法文本。憲法學(xué)研究應(yīng)該以文本為中心，而且在實踐上和理論上，均要以對文本的理解、解釋為基本內(nèi)容。⑨參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》，中國檢察出版社2012年版，第5頁。作為大陸法系國家的法學(xué)的最初形態(tài)，法教義學(xué)主張從成文法開始理解和闡釋法律規(guī)則。“以憲法文本為中心是憲法學(xué)研究在憲法實務(wù)和憲法理論兩個方面的基本共識?！雹狻冬F(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1978年版，第162頁。張翔：《憲法學(xué)研究為什么要以文本為中心》，《浙江學(xué)刊》2006年第3期。事實上，文本主義在英美法系國家也甚為盛行?！睹绹鴳椃ò倏迫珪返慕忉屖牵骸胺ü賾?yīng)該盡最大可能主要依據(jù)憲法自身的語言來解決憲法問題。由文本來引導(dǎo)判決，并形成對文本的理解,而不是考慮其他因素,諸如制憲原意、批準(zhǔn)者意圖、歷史、從憲法文本推論出的原理、變化著的環(huán)境、對社會價值的司法解讀,乃至司法先例等?！雹貳ncyclopedia of the American Constitution,edited by Leonard W.Levy and Kenneth L.Karst,Macmillan Reference USA, 2000,p.2681.美國最高法院大法官法蘭克福特曾經(jīng)提出了著名的指導(dǎo)制定法解釋的三步理論，即第一讀法條；第二讀法條；第三還是讀法條。②G·Alan·Tarr,JudicialProcess and JudicialPolicymaking,Wadsworth2003,p250.因此法學(xué)上對我國市制的探討，也必須以我國憲法文本為中心展開。我國憲法上關(guān)于市的描述，主要規(guī)定在第30條?，F(xiàn)行憲法與1954年憲法關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定完全一樣，所不同的只是現(xiàn)行憲法將該條的位置提前，屬于技術(shù)性調(diào)整。根據(jù)胡喬木的說明，行政區(qū)域劃分的條文移前，以便同規(guī)定特別行政區(qū)的條文相貼近。③參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第667頁?，F(xiàn)行憲法第30條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

（一）“市”的憲法級別

直轄市與省、自治區(qū)同級，可稱為省級市，目前全國共有北京、上海、天津、重慶四個中央直轄市。

現(xiàn)行憲法第30條第二項的規(guī)定即“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”中的“市”包括兩種類型：其一，縣級市；其二，介于省級市和縣級市之間的市，又可能包括兩種情形，即地級市和副省級市。④參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第201頁。截至2012年底，全國共有地級市285個，占設(shè)市城市總數(shù)的43.6%。⑤參見《2013年中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》，中國地圖出版社2013年版。另外，還有15個副省級城市。

“自治州分為縣、自治縣、市”中的“市”應(yīng)理解為與縣、自治縣同級，即縣級市。截至2012年底，全國共有縣級市368個，占設(shè)市城市總數(shù)的56.4%。⑥參見上注。

（二）“市”的憲法概念

直轄市是指由中央人民政府直接管轄的市。1949年建國以來，直轄市的設(shè)立多有變更，至1954年，全國當(dāng)時共有14個直轄市，在該年年底，撤銷除京津滬以外的其他直轄市，1958年天津直轄市撤銷，1967年天津直轄市恢復(fù)，1997年重慶直轄市恢復(fù)。⑦h(yuǎn)ttp://qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/zqlsyg/200711/20071100003175.shtml，2015年1月5日訪問。從市制上看，直轄市由中央政府直接管轄，具有特殊的城市管理權(quán)限，再加上扁平化的行政區(qū)劃體制，因此在城市發(fā)展中具有明顯體制優(yōu)勢。

較大的市可以設(shè)區(qū)縣。現(xiàn)行憲法第30條并沒有明確較大的市的概念及設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。法律保留是法治國的一項基本原則。⑧[德]奧托·邁耶認(rèn)為法治國包括三項原則:形成法律規(guī)范的能力、法律優(yōu)行和法律保留。參見[德]奧托·邁耶：《行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第67頁。由于憲法規(guī)范的原則性，有關(guān)機(jī)關(guān)可以通過立法或準(zhǔn)立法方式對憲法規(guī)范予以具體化，這符合憲法委托的原理。⑨參見陳新民：《德國公法基礎(chǔ)理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第139頁。因此通過立法或者國務(wù)院的文件均可具體明確較大的市的概念及范圍?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。依據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，“較大的市”專指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、擁有與省會(自治區(qū)首府)城市相同的地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的城市。我國現(xiàn)行憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。因此綜合上述三項職權(quán)，國務(wù)院對較大的市通過批準(zhǔn)方式進(jìn)行明確是有憲法依據(jù)的。截至目前，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市共有18個(不包括已經(jīng)升格為直轄市的重慶)，分別為唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、寧波、淄博、邯鄲、本溪、徐州、蘇州。⑩參見李曉玉：《中國市管縣體制變遷與制度創(chuàng)新研究》，華中師范大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第30頁。但需要說明的是，現(xiàn)行憲法中“較大的市分為區(qū)、縣”的規(guī)定并不意味著設(shè)區(qū)縣的市均可稱為較大的市。因此泛化較大的市，或者直接認(rèn)為地級市就等同于較大的市的觀點(diǎn)是錯誤的。

地級市是否管縣在現(xiàn)行憲法條文中是不明確的，甚至可以說，現(xiàn)行憲法并不主張地級市管縣。其一，現(xiàn)行憲法并無地級市管縣的直接規(guī)定；其二，在現(xiàn)行憲法“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”的規(guī)定中，市排在縣之后，也意味著市管縣不是普遍現(xiàn)象。

縣級市與縣同級，所不同的是，縣級市屬于城市的范疇，縣不屬于城市的范疇，而縣下設(shè)立的鎮(zhèn)屬于城市的范疇。

四、現(xiàn)有城市級別及類型的合憲性審視

（一）城市級別的合憲性審視

在我國，目前實踐中主要有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市共五級。其中，直轄市由現(xiàn)行憲法第30條明確規(guī)定，其憲法地位不容置疑。

根據(jù)蔡定劍教授在其著作《憲法精解》中的觀點(diǎn)，現(xiàn)行憲法為副省級市提供了規(guī)范依據(jù)。①參見前注④，蔡定劍書，第201頁。所謂副省級市的概念始見于中編[1994]1號文件，該文件規(guī)定中編委將重慶（該市因1997年直轄，其行政級別升為省級）、廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟(jì)南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波共16市行政級別定為副省級。將這些城市定為副省級市，不僅有利于加快這些城市的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，而且有利于更好的發(fā)揮這些中心城市的輻射作用。同時在1995年2月19日，中編發(fā)[1995]5號文件中明確了副省級市與省的關(guān)系問題。該16市定為副省級后，仍為省轄市，由所在省的省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)。這些市的機(jī)構(gòu)改革方案仍由所在省審批，同進(jìn)抄報中編委備案。該16市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。副省級市屬于特殊的省轄市，并沒有在省、自治區(qū)、直轄市之外增加省級建制，因此并無違反憲法的規(guī)定。

關(guān)于地級市，既要承認(rèn)其憲法依據(jù)，同時也要明確，較大的市與地級市不能等同。不管是依據(jù)憲法的規(guī)定，還是《立法法》中關(guān)于較大的市規(guī)定，甚至包括國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的文件，只能認(rèn)為較大的市分為區(qū)縣，而不能得出地級市轄縣的結(jié)論。而且，現(xiàn)行憲法第30條所設(shè)定的我國地方行政區(qū)域的架構(gòu)是三級制，即省、縣、鄉(xiāng)三級，自1983年市管縣制度改革以來，大量出現(xiàn)的地級市，導(dǎo)致了我國地方行政區(qū)域的實際架構(gòu)是四級制，即省、市、縣、鄉(xiāng)四級，某種意義上講是違憲的。因此，地級市在我國憲法上具有規(guī)范依據(jù)，但是地級市轄縣不具有憲法依據(jù)。

至于副地級市，②關(guān)于副地級市的提法參見華偉：《現(xiàn)行行政區(qū)劃的問題與改革》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2003年第10期；同前注⑩，李曉玉文，第30頁；梁均智：《論我國地級市的法律地位及改革目標(biāo)》，河北大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文，第1頁。按照蔡定劍教授的觀點(diǎn)進(jìn)行推理，現(xiàn)行憲法第30條中“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”的“市”既然可以包含副省級市和地級市，也可以包含副地級市。但副地級市的存在，從憲法上看，存在如下問題：其一，依據(jù)現(xiàn)行憲法第27條，國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置以精簡為原則，副地級市的出現(xiàn)導(dǎo)致了我國市的層級過多，違反憲法原則；其二，從城市化的發(fā)展意義上看，副省級市的存在對于發(fā)揮大城市的輻射帶動功能，加快城市化進(jìn)程產(chǎn)生了實際意義，但是，副地級市由于其本身在城市規(guī)模及功能上的局限，基本上不可能對城市化進(jìn)程產(chǎn)生多大實際意義；其三，副地級市的出現(xiàn)實際上是市管縣制度的伴生現(xiàn)象，基本上是各省在“省直管縣”的試點(diǎn)中出現(xiàn)的，是為了解決市（即地市級）管市（即縣級市）的問題，因為市管市既不合憲，也會帶來行政管理體制上的問題。因此，伴隨著市管縣制度的再改革，副地級市存在的現(xiàn)實意義也不存在了。

縣級市本身具有憲法依據(jù)，而且可以促進(jìn)我國的城市化進(jìn)程。只是需要明確并嚴(yán)格執(zhí)行縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，并控制縣改市的進(jìn)程。

（二）城市類型的合憲性審視

從社會經(jīng)濟(jì)地位角度分類來看，我國目前主要有超大城市、國家中心城市、計劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、開放城市等。

超大城市是國務(wù)院為了更好地實施人口和城市分類管理，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而在調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知中提出來的新的城市概念。憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；同時，國務(wù)院作為最高國家行政機(jī)關(guān)，享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的行政管理職權(quán)，因此國務(wù)院調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)并提出超大城市的概念，具有憲法依據(jù)。

國家中心城市是城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年在編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》時提出來的概念。城鄉(xiāng)建設(shè)部是2008年中央“大部制”改革背景下新成立的中央部委，是我國負(fù)責(zé)建設(shè)行政管理的國務(wù)院組成部門。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，研究擬定城市規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是其主要職責(zé)。同時，憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的具體職權(quán)主要也是由城鄉(xiāng)建設(shè)部實施。

計劃單列市的提出始于1983年。1983年2月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出文件，決定對重慶市實行第三次計劃單列，賦予省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。之后國務(wù)院分別于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陸續(xù)批準(zhǔn)武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等實行計劃單列，共計14個計劃單列市。20世紀(jì)90年代國務(wù)院取消了省會市的計劃單列。計劃單列市在經(jīng)濟(jì)、社會、科技發(fā)展計劃、財政計劃等方面全部實行單列，并被賦予省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，一些計劃單列市同時擴(kuò)大了行政區(qū)劃，并實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。但計劃單列市仍保留省轄市的行政地位，繼續(xù)接受省級行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。③參見前注⑩，李曉玉文，第30頁；俞榮新：《新中國成立以來我國計劃單列市的歷史演進(jìn)》，《黨史文苑》2014年第13期。誠然，計劃單列市發(fā)揮了中心城市的復(fù)合功能，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一定程度發(fā)展，④參見李鴻才、卓澤淵：《應(yīng)提高計劃單列城市的法律地位》，《改革》1987年第1期；姚正朝、吳衛(wèi)國：《關(guān)于計劃單列市法律地位的思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》1988年第6期。但存在如下問題：其一，計劃單列市不具備憲法及法律地位；其二，計劃單列市本身是國家在沒有完全實行市場經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡，與憲法第15條規(guī)定的“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的要求不符合；其三，計劃單列市在現(xiàn)實運(yùn)行中多會產(chǎn)生省市矛盾。因此，由計劃單列市向副省級市過渡，通過提高城市的行政級別，進(jìn)一步消解市與省之間矛盾，有利于加快中心城市自身的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，有利于更好地發(fā)揮中心城市對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。⑤俞榮新：《新中國成立以來我國計劃單列市的歷史演進(jìn)》，《黨史文苑》2014年第13期。

另外兩種城市類型，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和開放城市，在國內(nèi)主流的憲法學(xué)教科書中也曾有專門介紹。⑥參見前注⑦，許崇德主編書，第212頁。但是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方制度范疇，并非主要作為一種城市形態(tài)，只在地方立法權(quán)的問題上體現(xiàn)作為城市的法律意義；而在全面深化改革，全面推進(jìn)城市化進(jìn)程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求下，開放城市作為一種城市類型存在的法律和現(xiàn)實意義均已不大，屬于典型的過渡性城市類型，因此既沒有憲法直接依據(jù)，也缺少法律上的生長空間。

五、中國市制改革的創(chuàng)新建議

全面深化改革是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，全面深化改革必須依賴法治思維和法治方式。⑦同前注⑤，姜偉、付子堂、周尚君文。堅持依法治國首先要堅持依憲治國。將“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局”等作為全面深化改革的具體內(nèi)容之一，也必須實現(xiàn)依憲依法改革。正如國家主席習(xí)近平于2014年2月28日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上所強(qiáng)調(diào)的，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在全面深化改革中，要高度重視運(yùn)用法治思維及法治方式。⑧http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.htm，2015年1月15日訪問?；诖?，中國市制改革要以憲法為根本依據(jù)，以深化改革科學(xué)推進(jìn)城市化進(jìn)程為最終目的，以制度創(chuàng)新為主要手段。

首先，在憲法法律框架內(nèi)，實現(xiàn)城市設(shè)置科學(xué)化、充分發(fā)揮城市應(yīng)用功能。從憲法意義上講，城市的功能在于，通過國家權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行及有效制約，實現(xiàn)城市治理的規(guī)范化、科學(xué)化，滿足公民生存權(quán)及發(fā)展權(quán)的正當(dāng)需求。城市的發(fā)展史，實際上是通過建構(gòu)市民社會來制約國家權(quán)力的歷史。但在現(xiàn)代社會，政治國家與市民社會不再只是對立矛盾關(guān)系，城市功能的日趨復(fù)雜，需要國家權(quán)力的適度參與?！肮駲?quán)利產(chǎn)生國家權(quán)力，國家權(quán)力服務(wù)公民權(quán)利，公民權(quán)利制約國家權(quán)力”的憲法原理在建設(shè)現(xiàn)代化、多功能、和諧、文明的城市中得以充分體現(xiàn)。⑨周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第256頁。為了充分發(fā)揮城市應(yīng)用功能，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)城市建制科學(xué)化。城市的級別過多，會形成國家權(quán)力在城市建設(shè)中的不統(tǒng)一甚至碎片化，增加國家權(quán)力行使的成本，降低運(yùn)行效率；同時城市被貼上過多的級別和類型標(biāo)簽，會形成國家權(quán)力對城市建設(shè)、城市治理的過度滲透，不利于城市民主的發(fā)展，最終也不利于城市公民的合法權(quán)益的充分保障。因此建議如下：其一，應(yīng)取消計劃單列市，該類市既無憲法法律依據(jù)，又與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、全面深化改革、加快城市科學(xué)發(fā)展的要求不合；其二，應(yīng)取消副地級市，該類市盡管存在一定程度上的合憲性，但其使得城市級別過多，而且其對城市化發(fā)展的現(xiàn)實意義不大；其三，副省級市可向直轄市過渡，或者在不改變其行政級別的前提下，賦予超大城市、國家中心城市的功能；其四，科學(xué)設(shè)定超大城市，科學(xué)建設(shè)國家中心城市，發(fā)揮此兩類城市在城市化中的重要作用。

其次，有效發(fā)揮直轄市的頂層效應(yīng)。直轄市處于城市架構(gòu)的頂層，再加上體制優(yōu)勢，在實現(xiàn)國家權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、效率化，聚集經(jīng)濟(jì)、人力優(yōu)質(zhì)資源，加快城市建設(shè)，加強(qiáng)城市治理，并輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，更大程度地保障公民正當(dāng)權(quán)益方面具有無法替代的作用。因此，增設(shè)直轄市在我國是必要的。但是直轄市的設(shè)置條件及標(biāo)準(zhǔn)，人口、面積等規(guī)模等需要明確。并且直轄市的設(shè)置需要有利于中央與地方關(guān)系的法治化及權(quán)力分配科學(xué)化，有利于各級城市發(fā)展的科學(xué)布局，有利于滿足不同地區(qū)公民的平等發(fā)展權(quán)。此外，還需要在經(jīng)濟(jì)社會的長期發(fā)展與短期效果之間尋求平衡。

再次，適度擴(kuò)展較大的市的范圍。在我國，由于較大的市享有地方立法權(quán)，因此具有城市發(fā)展及治理的法律優(yōu)勢。盡管《立法法》、《地方組織法》等對較大的市做了相應(yīng)界定，國務(wù)院也批準(zhǔn)了18個較大的市，但是較大的市的概念在憲法及法律上并不明確，而且從不同的法律規(guī)定及國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的情況來看，存在一定的分歧。因此建議通過憲法解釋，明晰較大的市的概念，并適度擴(kuò)展較大的市的范圍?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量。這意味著明確較大的市的憲法內(nèi)涵具有迫切的現(xiàn)實意義，同時，較大的市的增加需要一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這是否意味著擴(kuò)大地級市甚至賦予全部地級市以地方立法權(quán)，筆者對此并不贊成。其一，地級市與較大的市在憲法上具有不同內(nèi)涵；其二，從擴(kuò)大地方立法權(quán)的效果上看，目前為數(shù)不少的地級市的城市規(guī)模及功能均有限，賦予這類地級市以地方立法權(quán)，某種意義上浪費(fèi)地方立法權(quán)資源，造成重復(fù)立法、雷同立法。

最后，及時推動市管縣制度再改革。目前的市管縣制度存在如下問題：其一，市管縣并不具有足夠的憲法依據(jù)；其二，市管縣的本義是發(fā)揮較大城市的輻射帶動作用，但是自1983年開始的市管縣制度改革在上個世紀(jì)90年代以后，變成了一味的地市合并，以至于出現(xiàn)了相當(dāng)多規(guī)模較小、功能較欠缺的管縣的市，即所謂“小馬拉大車”的現(xiàn)象。⑩參見張震：《北京等地行政區(qū)劃調(diào)整的憲法分析—以我國中央與地方關(guān)系的法治化為視野》，載《憲法研究》（第十三卷），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第228頁。因此，不但沒有達(dá)到市管縣制度改革的本義，反而影響了縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。而且，很多地市合并后出現(xiàn)的地級市，名為市，實際上城市規(guī)模小，大量的人口屬于農(nóng)業(yè)人口，大量的土地屬于農(nóng)村集體土地，完全顛覆了城市與市應(yīng)有的含義，既不利于城市的定位與發(fā)展，甚至也不利于國際交流交往。當(dāng)然，市管縣制度的再改革，并不意味著全部取消市管縣，而是，以省縣直轄為主要方式，存在適度的市管縣體制，一些規(guī)模較大、功能健全的城市管轄若干縣，不但不會影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可能比省直管縣體制所取得的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效果更好。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2015）04-0103-08

張震，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授、憲法教研室主任，中國憲法學(xué)研究會理事，法學(xué)博士，法學(xué)博士后。