蕭紅梅

（中共云浮市委黨校，廣東云浮527300）

黨的十八屆四中全會開創(chuàng)法治反腐的新局面

蕭紅梅

（中共云浮市委黨校，廣東云浮527300）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了一系列反腐的新部署、新觀點和新舉措，開創(chuàng)了法治反腐的新局面。法治引領(lǐng)治腐、防腐，規(guī)范、制約權(quán)力，對腐敗問題零容忍，每一項都直接遏制權(quán)力腐敗。

黨的十八屆四中全會；法治反腐；新局面

中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在十八屆中紀委四次全會上指出：“當前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，‘四風(fēng)’病根未除，防止反彈任務(wù)艱巨；在懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲?！保?］這反映了新一屆黨中央對當下腐敗問題的清醒認識和對腐敗問題的零容忍態(tài)度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是黨的歷史上第一個關(guān)于加強法治建設(shè)的專門決定?！稕Q定》提出了一系列法治反腐的新部署、新觀點和新舉措，每一項都直接遏制權(quán)力腐敗，努力營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，開創(chuàng)了法治反腐的新局面，為新形勢下的從嚴治腐、建設(shè)廉潔政治指明了方向。依法治腐就像一條紅線，貫穿于《決定》的始終，體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會的反腐思路正從治標轉(zhuǎn)向治本，表明反腐的頂層設(shè)計進入了一個新的歷史節(jié)點。

一、法治引領(lǐng)治腐、防腐

1.推進反腐敗國家立法。目前，我國沒有一部專門針對反腐的法律，分散立法已無法適應(yīng)反腐的現(xiàn)實需要，《決定》明確提出“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”［2］。這些舉措有助于填補現(xiàn)有立法的空白，彌補現(xiàn)有分散立法不周延、涵蓋性不足的缺失，整合散落在公務(wù)員法和刑法等國家單行立法以及黨內(nèi)法規(guī)中的規(guī)定，推動反腐敗綜合性立法，把腐敗犯罪的全部環(huán)節(jié)納入懲治范圍，從而在制度源頭上堵住或減少權(quán)力尋租的可能。依法治腐的關(guān)鍵在于從法治制度中汲取力量，因為領(lǐng)導(dǎo)干部貪腐行為的發(fā)生往往是鉆法律空子或打“擦邊球”，而權(quán)力濫用的根源就在于權(quán)力缺乏必要的邊界設(shè)置和運行規(guī)則。這也印證了“權(quán)力腐敗實際上就是權(quán)力沒有依法運行”［3］。加強反腐敗國家立法，就是從制度設(shè)計層面堵住腐敗漏洞，這是反腐的關(guān)鍵［4］。反腐敗國家立法這一舉措可以把依法反腐這張“網(wǎng)”扎得更結(jié)實和更密集，使反腐敗工作真正走上規(guī)范化、法治化的軌道，讓領(lǐng)導(dǎo)干部不逾越法律紅線、不觸碰法律底線，以至形成不敢腐、不能腐、不想腐的機制，增強反腐敗的可持續(xù)性，強化反腐敗的震懾力。

2.完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。《決定》提出“把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益”［5］。這一部署說明了反腐之網(wǎng)越來越密，為懲治貪污賄賂提供了有力的法律依據(jù)，不給犯罪分子留下任何可利用的空間。在現(xiàn)行的司法解釋和實踐中，一定程度上已經(jīng)將賄賂犯罪對象擴大到財物和其他財產(chǎn)性利益方面，《決定》就此問題再次明確，其重大的立法引領(lǐng)意義在于強調(diào)對懲治貪污賄賂犯罪法律制度的全面完善，實現(xiàn)了與黨內(nèi)反腐敗法規(guī)體系的銜接和互補［6］?，F(xiàn)行懲治貪污賄賂犯罪法律法規(guī)出現(xiàn)滯后性的根源在于很多腐敗分子鉆法律空子，不直接接受財物，進行變相的曲線受賄或形成利益團體，有些腐敗分子則利用手中的權(quán)力進行利益交換?！稕Q定》提出“把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益”［7］，不僅彌補了法律上的空白，而且彰顯了中央對腐敗的深入了解和高壓態(tài)勢。因為從賄賂罪權(quán)力與利益交易的屬性來看，其在本質(zhì)上是相同的。國家工作人員利用職務(wù)便利收受或索取，無論是財物還是財產(chǎn)性利益，都可以被看作是賄賂的范圍，沒有理由將非財產(chǎn)性利益排除在賄賂犯罪之外。由此可見，下一階段，我國必將進入懲治職務(wù)犯罪系統(tǒng)立法完善的高頻期。

3.加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)?！稕Q定》第一次將“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”［8］明確為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的一項重要組成部分，并提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)”［9］。這與《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》的思路不謀而合。因為2013年11月頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017）》第一次明確提出要抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。目前，我國反腐倡廉法規(guī)制度的體系是由若干單項具體政策法規(guī)制度構(gòu)成的，而每一個具體政策法規(guī)都有著不同的內(nèi)容、目標和特定的作用對象，各自在一定的范圍內(nèi)相對獨立地發(fā)揮作用，但單項法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)性欠缺，未能體現(xiàn)協(xié)調(diào)增益之效，急需對相關(guān)法規(guī)制度進行整合［10］?；谶@些廉政法規(guī)大多缺少與其配套的具體規(guī)定，在實際操作中缺乏強制性和約束性而停留在紙面上，存在著制度法規(guī)建設(shè)方面的盲區(qū)，因而《決定》提出要制定法律來清理“法外之地”，以促進黨紀和國法的無縫對接。這是新形勢下加強和改進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面推進依法治腐的迫切需要。

二、規(guī)范、制約權(quán)力

1.推行政府權(quán)力清單制度。盡管我們進行了20多年的政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革，但從整體上來看，政府的權(quán)限還是很大。依法治腐的根基在于要讓政府成為一個權(quán)力邊界設(shè)置清楚、職能定位合理的法治政府。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”［11］。為此，《決定》提出“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”［12］。推行權(quán)力清單制度的作用主要在于限權(quán)，重點解決的是“該放的權(quán)放到底”的問題，以實現(xiàn)政府“法無授權(quán)不可為”的目的。推行政府權(quán)力清單制度，使權(quán)力不僅要于法有據(jù)，還要列在權(quán)力清單上向社會公示。這是一個硬骨頭，是政府自身改革、自身割肉，打破利益固化藩籬的重要環(huán)節(jié)，因而改革的難度很大，會產(chǎn)生一些阻力。通過梳理權(quán)力清單，能夠規(guī)范行政機關(guān)的權(quán)力，保障公民的合法權(quán)益，進一步遏制權(quán)力尋租的行為。政府的權(quán)力再也不能藏著掖著，不在清單內(nèi)的權(quán)力將不能用以管理社會。實行權(quán)力清單制度，不是把所有問題和責(zé)任拋給社會，而是要加強權(quán)力的監(jiān)管力度，限制權(quán)力并確保權(quán)力的公開透明運行，在陽光下“曬權(quán)”，以堵塞相關(guān)制度當中的權(quán)力腐敗漏洞。為此，要真正做到行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力。

2.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。重大行政決策權(quán)行使的優(yōu)劣直接關(guān)系到廉潔政府建設(shè)的成敗，以往重大行政決策中存在的“拍腦袋決策、拍胸脯決策、決策錯了拍屁股走人”現(xiàn)象嚴重影響了政府的形象。從根源上看，這一問題存在的原因在于決策責(zé)任制度不完善，而現(xiàn)行的法律法規(guī)又沒有將公權(quán)濫用約束住。針對公權(quán)濫用這個問題，《決定》提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”［13］。這要求領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時必須要確保決策科學(xué)、程序正當、過程公開，避免出現(xiàn)徇私舞弊、濫用權(quán)力等腐敗問題，否則要終身承擔(dān)責(zé)任。今后，如果有領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤或涉及腐敗，即使是離職退休，也要追究責(zé)任。同時，對決策責(zé)任構(gòu)成要件和問責(zé)主體做出明確規(guī)定，形成了具有操作性、權(quán)威性的重大決策終身責(zé)任追究制度，實現(xiàn)了重大決策責(zé)任追究的制度飛躍。

3.建立健全行政裁量權(quán)基準制度。在現(xiàn)實中，因為不同領(lǐng)域、不同地方的行政執(zhí)法部門差異性很大，構(gòu)成了行政裁量權(quán)的空間很大。這在一定程度上為行政權(quán)的權(quán)力尋租提供了可乘之機。針對這個現(xiàn)實問題，《決定》提出“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”［14］。這一舉措的目的在于將行政機關(guān)的行政裁量更細化，克服裁量的隨意性，進而抑制權(quán)力尋租，減少執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

4.加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約?！稕Q定》明確提出“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約是強化對行政權(quán)力制約的重點”［15］。針對依法反腐中暴露的“重災(zāi)區(qū)”的部門和崗位，《決定》強調(diào)了制約行政權(quán)力的對象是“財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位”［16］。由于這些部門和崗位的權(quán)力過于集中，政策影響范圍廣、后果深遠，但沒有形成立體監(jiān)督，因而容易滋生腐敗，容易出現(xiàn)大案、窩案。《決定》對這些腐敗“重災(zāi)區(qū)”的部門和崗位提出了解決的對策：一是加強內(nèi)部制約機制，即“實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”［17］。這一舉措能夠防止權(quán)力取得無據(jù)、行使無序，確保權(quán)力架構(gòu)相互制衡，防止權(quán)力過度集中。二是完善政府內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，建立規(guī)范化、法治化、常態(tài)化的監(jiān)督制度。這樣能夠?qū)?quán)力做到全程監(jiān)督、全面監(jiān)督，確保權(quán)力合法、合規(guī)、合理地行使。三是完善糾錯問責(zé)機制。黨的十八大報告提出“建立決策問責(zé)和糾錯制度”，《決定》則進一步明確具體的糾錯問責(zé)方式和程序，即“責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等”［18］。這一舉措有利于強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、減少決策失誤、及時糾正錯誤決策和挽回損失。同時，還有利于防止決策權(quán)力的濫用，強化行政監(jiān)督，提高政府執(zhí)行力和公信力，糾正行政不作為和亂作為。

5.全面推進政務(wù)公開。《決定》在制衡權(quán)力、預(yù)防腐敗的制度設(shè)計中強調(diào)了公開，這將成為制度防腐、依法治腐的凸顯坐標?！稕Q定》提出要“全面推進政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”［19］。同時，還明確了政務(wù)公開的方式、范圍、手段和程序。這一舉措不僅是政務(wù)公開深化的要求,而且是反腐的亮點。政務(wù)公開就是把權(quán)力運行的過程置于公眾的監(jiān)督之下，以破除權(quán)力暗箱操作，讓人民賦予的權(quán)力在法治的軌道上陽光運行，使權(quán)力的運行公開透明。全面推進政務(wù)公開，是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，是預(yù)防和治理腐敗的重要措施，是依法治腐的重要保證，因為它能夠向人民群眾說真話，交實底。

三、對腐敗問題零容忍

1.堅決懲治執(zhí)法腐敗行為。黨的十八大之后，盡管我們黨不斷加大反腐敗工作力度，但是執(zhí)法腐敗現(xiàn)象在一些部門和崗位仍然易發(fā)多發(fā)。執(zhí)法領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、以罰代法、執(zhí)法主體不清、執(zhí)法尋租等。針對這一現(xiàn)實問題，《決定》提出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制”［20］，在執(zhí)法辦案各個程序上都要設(shè)置“隔離墻”、通上“高壓線”，對違反法律法規(guī)者要給予最嚴厲的懲罰，堅決懲治執(zhí)法腐敗行為。

2.對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍。當前，司法領(lǐng)域存在的突出問題是司法不公、司法公信力不高，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全”［21］。司法是保障社會正義的最后一道防線，是社會公正最直接的風(fēng)向標，也是法律平等性的根本體現(xiàn)，司法領(lǐng)域的腐敗直接損害社會公平正義和法律尊嚴。針對這一問題，《決定》指出“對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬”［22］?！皩σ蜻`法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執(zhí)業(yè)證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業(yè)，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任”［23］?！皥詻Q反對和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，堅決反對和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為”［24］。這一舉措反映了中央堅決懲治司法領(lǐng)域腐敗，堅決清除司法隊伍中害群之馬的意志。

3.依紀依法懲處腐敗行為和腐敗分子。《決定》明確強調(diào)“對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟”［25］。這體現(xiàn)了黨中央高度重視反腐倡廉建設(shè)，保持高壓態(tài)勢，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，清除盲區(qū)，不留死角，堅持有腐必懲、有貪必肅的決心。

4.加大海外追贓追逃、遣返引渡的力度。由于中國與其他國家法律銜接上的漏洞，造成少數(shù)腐敗分子攜款逃到國外以規(guī)避制裁的可乘之機。海外反腐是中國法治反腐工作的“客場”，是對既有腐敗行為和腐敗分子的合法追懲。為了實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動以高壓反腐，最大范圍地依法治腐，打造法治反腐的無縫天網(wǎng)，《決定》指出要“深化司法領(lǐng)域國際合作，完善我國司法協(xié)助體制，擴大國際司法協(xié)助覆蓋面。加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”［26］。這個措施充分說明中央對目前反腐敗工作的特點越來越清晰，向全世界彰顯了有貪必肅、有腐必治的零容忍態(tài)度和決心。這一舉措必將形成巨大的震懾力，令腐敗分子走投無路、無所遁形。

［1］中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的講話［EB/OL］.http://paper.people.com. cn/rmb/html/2014-10/26/nw.D110000renmrb_20 141026_4-01.htm，2014-10-26/2014-12-30.

［2］［5］［7］［8］［9］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［22］［23］［24］［25］［26］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報［N］.人民日報，2014-10-24（01）．

［3］李浩然.用法治打造清廉中國［N］.人民日報，2014-10-27（05）.

［4］竹立家.加強反腐敗國家立法是反腐的關(guān)鍵［J］.中國司法，2013，（3）.

［6］［10］反腐敗立法：從哪些方面發(fā)力？［EB/OL］. http://fanfu.people.com.cn/n/2014/1104/c64371-25971646.html，2014-11-04/2014-12-30.

［11］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1993.15.

［21］習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明［EB/OL］.http:// sn.people.com.cn/n/2014/1030/c190197-227628 84.html，2014-10-30/2014-12-30.

［責(zé)任編輯 陳 靜］

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1671-6701（2015）01-0011-04

2014-12-09

蕭紅梅（1981— ），女，廣東云浮人，碩士，中共云浮市委黨校講師。