陸 漢 文

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我國(guó)扶貧形勢(shì)的結(jié)構(gòu)性變化與治理體系創(chuàng)新*

陸 漢 文

中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議于11月在北京召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)。他指出，新中國(guó)成立以來(lái)，特別是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年以來(lái)的努力，我們成功走出了一條中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，使七億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，中國(guó)成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。截止到去年底，全國(guó)仍有7000多萬(wàn)貧困人口。因此，消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國(guó)扶貧形勢(shì)正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)減貧的包容性發(fā)展格局漸行漸遠(yuǎn)，貧困的結(jié)構(gòu)化特征和貧困問(wèn)題的泛政治化風(fēng)險(xiǎn)凸顯，扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展大局構(gòu)成重大影響。習(xí)近平總書(shū)記提出要有“更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)”。強(qiáng)化國(guó)家對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的整體架構(gòu)能力，推進(jìn)評(píng)估反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度創(chuàng)新，是貧困治理體系改革的基本方向，也是確保如期全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求。

一、我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的歷史回顧

中共十八大以來(lái)，我國(guó)將扶貧開(kāi)發(fā)工作擺在了更加突出的位置。十八屆五中全會(huì)明確指出：“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求：“各級(jí)黨委和政府必須把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來(lái)抓”，“要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)”。這種態(tài)勢(shì)既是全面建成小康社會(huì)的迫切需要，也是堅(jiān)持按客觀(guān)規(guī)律辦事、科學(xué)決策、科學(xué)治理的必然選擇。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村減貧事業(yè)取得舉世矚目的巨大成就。從1978年到2007年，農(nóng)村貧困人口數(shù)量按該時(shí)期扶貧標(biāo)準(zhǔn)由2.5億減少到1479萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由30.7%下降到1.6%。2008年，國(guó)家采取了新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)(當(dāng)年不變價(jià)1196元)，當(dāng)年貧困人口為4007萬(wàn)人，貧困發(fā)生率4.2%。2010年，貧困人口減少至2688萬(wàn)，貧困發(fā)生率2.8%。2011年，國(guó)家再次提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)(2010年不變價(jià)2300元)，當(dāng)年貧困人口為1.22億人，貧困發(fā)生率12.7%。*中國(guó)國(guó)際扶貧中心：《全球減貧基礎(chǔ)資料簡(jiǎn)明手冊(cè)(1978—2013)》(內(nèi)部資料)，2014年，第49頁(yè)。2014年底，貧困人口減少至7017萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為7.2%*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502 /t20150226_685799.html.。按照世界銀行1天1美元貧困標(biāo)準(zhǔn)估算，從1981年到2004年，我國(guó)貧困人口減少5.17億，同期所有發(fā)展中國(guó)家貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從15億減少到11億。若排除中國(guó)取得的成就，這一時(shí)期發(fā)展中國(guó)家的貧困人口實(shí)際上增多了。*世界銀行東亞及太平洋地區(qū)扶貧與經(jīng)濟(jì)管理局：《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國(guó)扶貧議程的演進(jìn)》，2009年，第3頁(yè)。據(jù)中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)駐華機(jī)構(gòu)2015 年7月聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》，我國(guó)2011年以前就實(shí)現(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半的目標(biāo)，是最早實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。然而，值得深入思考的問(wèn)題是，減貧的歷史成就與趨勢(shì)固然重要，隱藏在這些成就與趨勢(shì)背后的結(jié)構(gòu)性力量更加重要。人類(lèi)歷史表明，忽略結(jié)構(gòu)性變化而簡(jiǎn)單沿襲過(guò)往成功經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單進(jìn)行趨勢(shì)外推，常常導(dǎo)致意想不到的決策錯(cuò)誤和行動(dòng)困境。

已有研究揭示，以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為代表的制度變革和采取優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村減貧事業(yè)取得成功的奧妙所在*林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，格致出版社，2012年，第195—199頁(yè)。。但經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，我國(guó)的要素稟賦結(jié)構(gòu)已悄然變化，國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境也今非昔比，過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)可能已經(jīng)失去了繼續(xù)發(fā)揮決定性作用的先決條件。由此出發(fā)，我們需要進(jìn)一步思考：宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的格局對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)意味著什么？今后的貧困問(wèn)題還是過(guò)去那個(gè)貧困問(wèn)題嗎？簡(jiǎn)單沿用過(guò)往做法能夠順利抵達(dá)扶貧開(kāi)發(fā)的勝利彼岸嗎？現(xiàn)行貧困治理體系的外部條件是什么？新條件下其適應(yīng)性變革的方向在哪里？貧困治理體系與扶貧形勢(shì)的適應(yīng)性關(guān)系是貫穿這些問(wèn)題的邏輯主線(xiàn)，也是本文的理論指向。

二、我國(guó)扶貧形勢(shì)的結(jié)構(gòu)性變化

近幾年來(lái)，在國(guó)際國(guó)內(nèi)因素的交織沖擊下，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化因素的疊加影響中，我國(guó)絕對(duì)貧困人口雖然大幅減少了，但貧困問(wèn)題實(shí)際上更突出了，扶貧工作變得更加重要了。一個(gè)發(fā)展帶動(dòng)減貧的時(shí)代正逐漸讓位于減貧左右發(fā)展的新時(shí)代。

(一)包容性發(fā)展格局的弱化。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)走出了一條以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定發(fā)展為基礎(chǔ)，以出口導(dǎo)向勞動(dòng)密集型制造業(yè)的快速發(fā)展為突出特征的現(xiàn)代化道路。這條道路充分利用了全球化機(jī)遇和中國(guó)在勞動(dòng)力等方面具有的比較優(yōu)勢(shì)，以勞動(dòng)為財(cái)富的源泉，符合社會(huì)各階層特別是普通勞動(dòng)者的利益，是一條經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)大規(guī)模減貧的包容性發(fā)展道路。從2008年開(kāi)始，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化。美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體遇到深層次危機(jī)，居民購(gòu)買(mǎi)能力下降，國(guó)際消費(fèi)品市場(chǎng)萎縮。越南等東南亞國(guó)家勞動(dòng)密集型工業(yè)快速發(fā)展并彰顯出比中國(guó)制造成本更低的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年高速增長(zhǎng)后，逐漸喪失勞動(dòng)力數(shù)量多、成本低的優(yōu)勢(shì)，并遭遇環(huán)境污染、資源過(guò)度利用等方面的巨大挑戰(zhàn)。

隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變化，在政府投資刺激政策的短期效應(yīng)之后，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降至中高水平，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的壓力增大。在減貧歷程中發(fā)揮了龍頭作用的出口導(dǎo)向勞動(dòng)密集型制造業(yè)及關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)開(kāi)始萎縮、轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)移。在減貧歷程中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用的農(nóng)業(yè)也遭遇巨大挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高出國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼黃箱政策已近極限，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力已然過(guò)大*陳錫文：《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題》，《農(nóng)業(yè)科技推廣》2015年第7期。。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)呈現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和適度資本聚集的趨勢(shì)，貧困家庭趨于邊緣化。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為根本目標(biāo)的第二、三產(chǎn)業(yè)也不可能為人力資本存量最少的貧困群體提供同樣多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。簡(jiǎn)言之，在新的歷史時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要增加活力和提高競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)要避免陷入中等收入陷阱，就必然走上以資本和知識(shí)、技術(shù)為財(cái)富創(chuàng)造源泉的新道路，貧困人口的比較優(yōu)勢(shì)在這條道路上難以得到有效發(fā)揮，包容性發(fā)展格局漸行漸遠(yuǎn)。

(二)貧困結(jié)構(gòu)化與貧困問(wèn)題的泛政治化。當(dāng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)邊緣化、資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步走上我國(guó)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)中央的時(shí)候，貧困惡性循環(huán)的陷阱就可能出現(xiàn)*李小云：《新時(shí)期農(nóng)村貧困問(wèn)題及其治理》，《國(guó)家治理》2015年第38期。。正因?yàn)樨毟F，貧困人口無(wú)法對(duì)自己和子女進(jìn)行有效的人力資本投資，無(wú)法在具有較高回報(bào)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)和領(lǐng)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而呈現(xiàn)在低端勞動(dòng)力市場(chǎng)沉淀發(fā)展以及無(wú)力對(duì)自己和子女進(jìn)行有效人力資本投資的突出特征，貧窮再生產(chǎn)出貧窮，貧窮就是貧窮的原因，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)趨于固化。

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的神圣使命，是全社會(huì)的共同理想。貧困的結(jié)構(gòu)化與社會(huì)主義的本質(zhì)要求相沖突。在這種背景下，當(dāng)“一部分人先富起來(lái)”以后，大眾輿論和社會(huì)心理特別容易將貧困問(wèn)題上升為社會(huì)不平等問(wèn)題，上升為政治問(wèn)題，上升為社會(huì)主義本質(zhì)屬性問(wèn)題和政權(quán)合法性問(wèn)題。當(dāng)貧困問(wèn)題與特權(quán)現(xiàn)象及腐敗問(wèn)題相并存時(shí)，其泛政治化的社會(huì)傾向則尤為突出。這是基于文化傳統(tǒng)的一種社會(huì)性認(rèn)知圖式和思維慣性。因此，盡管我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)取得可載入人類(lèi)發(fā)展歷史的輝煌成就，盡管我國(guó)貧困問(wèn)題主要不再是絕對(duì)貧困問(wèn)題而是相對(duì)貧困問(wèn)題，但其相關(guān)聯(lián)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)成本卻變得更大了。

(三)扶貧工作戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的變化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用是減貧決定性力量的時(shí)候，包括專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧在內(nèi)的各項(xiàng)扶貧工作發(fā)揮的是補(bǔ)缺補(bǔ)漏的輔助作用。即使效果不那么突出，即使存在瞄不準(zhǔn)、扶不精、管不好等缺陷，也不影響減貧大局，不會(huì)引起輿論的廣泛關(guān)注。畢竟全社會(huì)更關(guān)注的是“做大蛋糕”和加快發(fā)展的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的投入也很少。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)減貧的包容性發(fā)展格局逐漸弱化乃至出現(xiàn)根本性變化的時(shí)候，扶貧工作的地位和作用就大不一樣了。如果其效果不明顯，就意味著貧困現(xiàn)象得不到緩解。如果存在瞄不準(zhǔn)、扶不精、管不好等現(xiàn)象，就意味著國(guó)家和社會(huì)在貧困問(wèn)題面前無(wú)能為力、無(wú)策可施。因此，在新形勢(shì)下，不僅要更加重視扶貧工作，而且要做到習(xí)近平總書(shū)記提出的“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。

更重要的是，扶貧工作還是新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理的有效途徑與關(guān)鍵抓手。在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿χ饕谟趪?guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，貧困地區(qū)和貧困人口收入水平的提高向消費(fèi)的傳導(dǎo)更明顯，能夠更加有效地轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)需求。同時(shí)，這些需求中還有相當(dāng)一部分面向那些因出口衰減而遭遇突出下行壓力的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，能夠?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供緩沖空間。在這個(gè)意義上，搞好扶貧開(kāi)發(fā)，也就擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)回旋余地，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不僅給各類(lèi)市場(chǎng)主體帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也給黨和政府帶來(lái)巨大壓力。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)候，快速增加的財(cái)富提高了城鄉(xiāng)居民生活水平，也平衡、消解了人們對(duì)發(fā)展中存在的各種社會(huì)問(wèn)題的不滿(mǎn)，維護(hù)、提升了全社會(huì)對(duì)黨和政府的信心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降以后，局面就頗為不同了：一方面，原有不滿(mǎn)因平衡力量的弱化而凸顯出來(lái)；另一方面，就業(yè)機(jī)會(huì)減少、收入增長(zhǎng)變緩等新問(wèn)題導(dǎo)致新的社會(huì)不滿(mǎn)。新舊交織，很容易匯合成為需要黨和政府加以化解的負(fù)能量。在這樣的大背景下，大力抓好精準(zhǔn)扶貧工作，集中力量解決貧困地區(qū)、貧困人口種種困難，扶真貧、真扶貧，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，可以營(yíng)造出守望相助、協(xié)力奔小康、同心謀共富的社會(huì)氛圍，可以營(yíng)造出關(guān)心貧困地區(qū)、關(guān)心貧困人口和代表人民群眾、為了人民群眾的執(zhí)政氛圍，可以把人們對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題的不滿(mǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹狭鉀Q社會(huì)問(wèn)題的建設(shè)性力量。此外，按照鄧小平現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略以及“十五大”提出、十六大至十八大加以明確和提升的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，到2020年能否全面建成小康社會(huì)是黨和政府面臨的一次大考?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)”。因此，扶貧工作是我們黨和政府在大考中取得好成績(jī)的關(guān)鍵。抓好了扶貧開(kāi)發(fā)，就抓住了國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展大局。

三、貧困治理體系改革創(chuàng)新重點(diǎn)與方向

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)大規(guī)模減貧及扶貧形勢(shì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的新階段，若不首先解決貧困治理體系的突出問(wèn)題，就根本無(wú)法形成推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的有效機(jī)制，因而也談不上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。據(jù)此，貧困治理體系改革創(chuàng)新作為加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的切入點(diǎn)、突破口的意義就彰顯出來(lái)。

(一)目標(biāo)設(shè)定。扶貧任務(wù)的目標(biāo)是貧困治理體系的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。20世紀(jì)八九十年代，按照現(xiàn)代化事業(yè)“三步走”戰(zhàn)略，支持有條件的地區(qū)和人群先富起來(lái)，進(jìn)而做大經(jīng)濟(jì)總量和實(shí)現(xiàn)總體小康是國(guó)家治理的中心目標(biāo)，貧困治理著眼于提供最低限度的扶持，以緩解極端貧困人口的生存困難，發(fā)揮的主要是經(jīng)濟(jì)救助功能。世紀(jì)之交，隨著“三步走”戰(zhàn)略前兩步目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，黨的十五大至十八大對(duì)第三步目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，確立了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)。以該目標(biāo)衡量，扶貧開(kāi)發(fā)成為各項(xiàng)工作中最大的“短板”，成為國(guó)家治理的優(yōu)先領(lǐng)域。為確保到2020年全面建成小康社會(huì)，中央把所有扶貧對(duì)象全部脫貧作為“十三五”時(shí)期確保完成的任務(wù)，此即扶貧開(kāi)發(fā)的近期目標(biāo)。為確保到本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，就必須縮小包括城鄉(xiāng)差距在內(nèi)的貧富差距、有效治理相對(duì)貧困，確保在2050年以前至少將全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)穩(wěn)定降低至0.4這個(gè)“警戒線(xiàn)”以?xún)?nèi)(絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家均在這條線(xiàn)以?xún)?nèi))。顯而易見(jiàn)，當(dāng)前及今后的貧困治理需要實(shí)現(xiàn)的既有經(jīng)濟(jì)功能，更有社會(huì)功能和政治功能。

(二)分工、分權(quán)與合作。貧困問(wèn)題的復(fù)雜性決定了凝聚多方合力和構(gòu)建扶貧工作大格局的重要性。一是強(qiáng)化橫向分工。組織部負(fù)責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧實(shí)績(jī)考核以及駐村干部選派、貧困村黨建等工作。宣傳部負(fù)責(zé)扶貧文化建設(shè)，營(yíng)造扶貧濟(jì)困社會(huì)風(fēng)尚。統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)動(dòng)員民主黨派、工商聯(lián)和非公有制經(jīng)濟(jì)參與扶貧開(kāi)發(fā)。政府發(fā)展改革、財(cái)政和相關(guān)行業(yè)部門(mén)按照職能分工制定落實(shí)本部門(mén)扶貧政策和措施，確保公共資源向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)充分發(fā)揮動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的作用。

二是推進(jìn)縱向分權(quán)。中央發(fā)揮宏觀(guān)層面統(tǒng)籌、監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督作用和制訂支持政策、保障財(cái)政供給，其他權(quán)力下放到地方。省(自治區(qū)、直轄市)對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)扶貧工作負(fù)總責(zé)，制訂落實(shí)本級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施。地(市、州)以下各級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)政策措施，并承擔(dān)扶貧開(kāi)發(fā)具體項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和組織實(shí)施工作，充分發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

三是構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元治理的扶貧格局。政府通過(guò)制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和設(shè)立國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)基金、建設(shè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)信息平臺(tái)等途徑在扶貧開(kāi)發(fā)中起主導(dǎo)作用。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府通過(guò)更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用，促使市場(chǎng)形成更有利于貧困地區(qū)、貧困人口的經(jīng)濟(jì)格局。運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收等政策支持各類(lèi)市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資，為貧困家庭勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)。依托國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)基金，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)人參與扶貧開(kāi)發(fā)。引導(dǎo)、支持扶貧社會(huì)組織發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、靈活性?xún)?yōu)勢(shì)，提高扶貧資源利用效益。支持志愿者到貧困地區(qū)支醫(yī)、支教和開(kāi)展各種扶貧工作。通過(guò)在建檔立卡貧困村設(shè)立扶貧社工崗位等措施，引導(dǎo)社會(huì)力量支持貧困村加強(qiáng)能力建設(shè)。依托“全國(guó)扶貧日”等平臺(tái)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量，為扶貧開(kāi)發(fā)出資、出力、出智，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心貧困人口、全社會(huì)支持扶貧開(kāi)發(fā)的輿論氛圍，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)。建立健全貧困社區(qū)、貧困人口的需求和利益表達(dá)機(jī)制，保障貧困人口在扶貧資源分配、扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的參與權(quán)，把實(shí)現(xiàn)上下雙向互動(dòng)、內(nèi)外無(wú)縫溝通作為扶真貧、真扶貧的有效保障。

(三)評(píng)估反饋體系。有效反饋是保障執(zhí)行的重要條件，強(qiáng)化評(píng)估反饋體系是提升貧困治理能力、加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的關(guān)鍵舉措。對(duì)于有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的各級(jí)各部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，可通過(guò)把扶貧開(kāi)發(fā)成效作為其政績(jī)考核的重要內(nèi)容，提高其投身扶貧工作的主動(dòng)性和積極性。對(duì)于按照競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制獲得并執(zhí)行國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)基金支持項(xiàng)目的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、地方政府，可開(kāi)展公開(kāi)透明的扶貧績(jī)效第三方評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為其今后繼續(xù)承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要依據(jù)。對(duì)于利用社會(huì)捐贈(zèng)資金和各類(lèi)自籌資金實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體，需引導(dǎo)建立公開(kāi)透明的行業(yè)自律機(jī)制。根據(jù)不同扶貧主體、不同扶貧項(xiàng)目制定針對(duì)性評(píng)估指標(biāo)和操作辦法，提高扶貧績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性。制定實(shí)施重大政策與項(xiàng)目貧困影響評(píng)估的具體辦法。對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)造成或預(yù)期造成明顯負(fù)面影響的公共政策和國(guó)家支持建設(shè)的重大項(xiàng)目，須限期采取措施消除負(fù)面影響。

綜上所述，在我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)啟動(dòng)的時(shí)候，全國(guó)城鄉(xiāng)處于普遍貧困狀態(tài)，居民收入差距很小。在這種格局下，自下而上的以擺脫貧困、創(chuàng)造財(cái)富為強(qiáng)勁動(dòng)力而積極開(kāi)展的制度創(chuàng)新，符合國(guó)家和全社會(huì)整體利益，中央層面主要是順應(yīng)地方和基層民眾的變革洪流，包括貧困治理在內(nèi)的國(guó)家治理體制機(jī)制由此逐步發(fā)生變革和創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展并惠及大多數(shù)人口。30多年過(guò)去了，我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力已逐步接近美國(guó)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值也進(jìn)入中等收入國(guó)家水平，收入分配和社會(huì)利益格局逐漸固化，基尼系數(shù)多年維持在0.45以上的危險(xiǎn)水平*李實(shí)等主編：《中國(guó)居民收入分配研究Ⅲ》，北京師范大學(xué)出版社，2008年，第1—33頁(yè)。。在這種格局下，自下而上的制度變遷很容易被既得利益群體所主導(dǎo)，出現(xiàn)不利于貧困人口的結(jié)果，進(jìn)而成為社會(huì)主義社會(huì)悄然異化的危險(xiǎn)力量。因此，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議為當(dāng)前及今后的貧困治理工作作出了頂層設(shè)計(jì)，以頂層設(shè)計(jì)突破既得利益的藩籬，促進(jìn)和保障貧困人口共享改革發(fā)展成果。

(本文作者 華中師范大學(xué)減貧與發(fā)展研究院教授 武漢 430079)

(責(zé)任編輯 汪文慶)

*本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)企業(yè)與貧困村互助資金運(yùn)作模式創(chuàng)新研究”(11BSH054)的階段性成果。