羅忠桓

（懷化市行政學(xué)院 科研處，湖南 懷化 418000）

行政方式變革的反思

羅忠桓

（懷化市行政學(xué)院 科研處，湖南 懷化 418000）

公民被要求證明“你媽是你媽”事件，展現(xiàn)的是中國當(dāng)代行政方式變革的一個(gè)硬傷。行政職能轉(zhuǎn)變，帶來行政方式的創(chuàng)新。中國行政方式的創(chuàng)新，經(jīng)歷了從方便政府到方便市場、方便社會、方便民眾的變化。改革開放以來，行政方式變革的成就自不待言，但也存在無法回避的各種實(shí)際問題。政府職能越位、錯(cuò)位、空位，無疑使行政方式變革陷入一種持久徘徊反復(fù)的困厄。要改變這種趨勢，關(guān)鍵在于建立民眾權(quán)利中心的行政方式，推進(jìn)服務(wù)行政、科學(xué)行政、民主行政和依法行政。

“你媽是你媽”事件；行政方式的定位；特點(diǎn)；創(chuàng)新

在學(xué)術(shù)界及行政學(xué)話語體系中，“行政方式”和“行政方法”的邊界模糊不清，混同和等同是一種觀點(diǎn)，相互包含的關(guān)系是另一種觀點(diǎn)。“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”。從本文的研究緣起看，“行政方式”作為一個(gè)體系，具有多層次多維度的含義，其內(nèi)涵和外延要寬于行政方法。從治理主體看：有單中心方式和多中心協(xié)同方式。從行政職能的視角看：有管理的方式和服務(wù)的方式。從權(quán)力運(yùn)用的視角看：有集權(quán)方式和分權(quán)方式。從權(quán)力的屬性看：有強(qiáng)制行政方式和非權(quán)力行政方式。從權(quán)力運(yùn)行的方式看：有直接管理方式和間接方式。從手段的視角看：有行政指令方式、經(jīng)濟(jì)或市場方式、法律方式等。從行政方法的視角看：有行政目標(biāo)、行政路徑、行政技術(shù)、行政策略和行政工具方式。［1］行政方式是行政行為的表達(dá)形式，“具體指行政主體行使職權(quán)、履行職責(zé)、以完成法定行政任務(wù)，達(dá)成預(yù)定行政目標(biāo)或效果之手段、形式、方法或者途徑之總稱?！保?］本文對行政方式的定義建立在上述闡釋的基礎(chǔ)之上。

一、研究的緣起：公民被要求證明“你媽是你媽”事件

2015年4月8日， 《人民日報(bào)》 發(fā)表了黃慶暢的“怎么證明我媽是我媽”一文。隨后一些媒體跟蹤報(bào)道分析，5月6日召開的國務(wù)院會議上，總理把這個(gè)問題拿到會議上作為案例對行政機(jī)關(guān)的行為予以怒斥。李克強(qiáng)說：“我看到有家媒體報(bào)道，一個(gè)公民要出國旅游，需要填寫‘緊急聯(lián)系人’，他寫了他母親的名字，結(jié)果有關(guān)部門要求他提供材料，證明‘你媽是你媽’！這是一個(gè)天大的笑話”。［3］隨后，《羊城晚報(bào)》等紙質(zhì)媒體、央視等電視媒體、中國政府網(wǎng)、人民網(wǎng)等知名網(wǎng)絡(luò)新媒體紛紛對其進(jìn)行了分析，新浪、搜狐、網(wǎng)易、天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)、強(qiáng)國論壇、鳳凰評論等網(wǎng)絡(luò)新媒體和平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)帖和跟蹤熱議，從而掀起了一個(gè)新聞熱點(diǎn)事件。

社會輿情公共事件的發(fā)生，是今天這個(gè)時(shí)代的一個(gè)個(gè)故事，但為何事關(guān)政府行政方式的事件會成為其中的一個(gè)故事呢？我們?nèi)绾慰创头此几母镩_放以來行政方式的創(chuàng)新與發(fā)展問題？這個(gè)事件為我們提供了一個(gè)剖析的案例，從正反兩方面來思考改革開放以來行政方式的變革與創(chuàng)新的歷史軌跡以及其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

二、行政方式變革的歷程和重點(diǎn)

公民被要求證明“你媽是你媽”事件之所以熱起來，問題還在于這個(gè)事件中公眾（含官員）對改革開放以來行政職能轉(zhuǎn)變、行政行為規(guī)范化和行政方式的轉(zhuǎn)變的認(rèn)識、態(tài)度和繼續(xù)推進(jìn)變革的訴求。1978年以來，中國行政改革大體可以分為三個(gè)階段：1978年到2002年的行政改革，其核心使命是解放和培育市場；2003年至2012年黨的十八大，中國行政改革進(jìn)入了歷史新階段，其核心使命是重塑政府；［4］黨的十八大之后，核心是公共治理現(xiàn)代化，塑造公共治理體系。行政職能的轉(zhuǎn)變，必然帶來行政方式的創(chuàng)新。與此相適應(yīng)，行政方式經(jīng)歷了如下變革。

（一）以市場作用為基礎(chǔ)定位行政方式

從市場作用的發(fā)揮來看行政方式的轉(zhuǎn)變，黨的十一屆三中全會之前是單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是單一的行政剛性方式發(fā)揮作用。改革開放之后，尤其是1992年市場化改革以來，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，是剛性行政方式和適應(yīng)市場基礎(chǔ)性作用的柔性方式相結(jié)合的行政方式。黨的十八大以來，推進(jìn)全面深化改革，確定了市場的決定性作用，政府和市場劃清權(quán)力邊界，市場對政府劃紅線。

（二）以民為本定位行政方式

黨的十一屆三中全會之前，政府建立了一個(gè)包攬公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的一個(gè)治理體系，目的是建設(shè)一個(gè)全心全意為人民服務(wù)的政府。事實(shí)上，這種初衷在實(shí)際中演化成了一個(gè)政府高度集權(quán)的社會治理體系，政府具有積極性和主動(dòng)性，社會缺乏積極性和主動(dòng)性。為了集體利益，往往擠占個(gè)人利益；為了公共利益，往往“犧牲”私人利益。改革開放之后，政府行政方式以民為本的成分不斷增加，很多決策都以人的生存和發(fā)展為目標(biāo)。例如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制，就是為了解決兩個(gè)問題：一是吃飯問題，二是解決農(nóng)民的自由問題，從集體管制和集體依賴中解放出來。再如，市場化改革讓農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，遷徙到城市，就是對農(nóng)民的再次解放，從對土地的依賴和束縛中解放出來。因此，民眾的自由表達(dá)、參與行動(dòng)、個(gè)人發(fā)展的空間不斷擴(kuò)大，個(gè)人利益不斷得到保障和增加。如果沒有行政方式的轉(zhuǎn)變，今天的農(nóng)民的生活生存狀況是難以想象的。但戶籍管制等行政方式的存在，不同程度地抑制了民眾權(quán)利的保障和增量。在全面深化改革環(huán)境下，目標(biāo)是全面建成小康社會，目的是不斷完善鞏固公民的權(quán)利本位。

（三）以法治為準(zhǔn)則定位行政方式

行政方式的法治化，就是堅(jiān)持法律最高和政府權(quán)力應(yīng)受法律約束，行政方式不能違背法律的要義。例如，紅頭文件的使用、官員話語方式等行政手段和工作方式的采用，都必須建立在法治原則的規(guī)范下和要義之中。黨的十一屆三中全會之前，行政方式和法律的沖突或是常態(tài)，學(xué)者把這種行政方式稱為“人治方式”。換句話說，管理者的意志就是法律，就是規(guī)定，就是依據(jù)。改革開放之后，依法行政的呼聲、依法行政的意識、依法行政的實(shí)踐不斷增強(qiáng)，尤其是20世紀(jì)90年代以來，中國開始全面推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，由此進(jìn)一步奠定了法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也對法治建設(shè)提出了更高的要求?！爸袊鸩酱_立和弘揚(yáng)以民主和法治為核心的政治價(jià)值，在繼續(xù)推進(jìn)‘善政’的基礎(chǔ)上，積極推行以民主、法治、效率、透明、廉潔、負(fù)責(zé)、合作、參與和公正為重要標(biāo)準(zhǔn)的善治”。［5］雖然權(quán)力部門化、部門利益化和利益私有化現(xiàn)象還一定程度地存在，但通過長官意志、紅頭文件和行政命令推進(jìn)的行政管理，在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中在不斷弱化。黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》后，依法行政進(jìn)入新常態(tài)，任何行政方式的采用和創(chuàng)新，都必須適應(yīng)這個(gè)新常態(tài)。

（四）以信息化為要求定位行政方式

文明的產(chǎn)生與社會生產(chǎn)力緊密地聯(lián)系在一起，有什么樣的生產(chǎn)力，就有什么樣的社會形態(tài)和文明，也就需要什么樣的政府及行政方式。在信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)既是一種技術(shù)，也是一種生產(chǎn)和交流工具，更是一種方式和理念的變革。“暗箱操作”是傳統(tǒng)行政方式，也是一種廣受詬病的行政方式，存在于農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會時(shí)代。透明公開是常態(tài)行政方式，反之，則是“異態(tài)”方式。但更大的挑戰(zhàn)在于信息的安全保護(hù)問題。因?yàn)槿魏侮P(guān)于治理的信息，既存在于現(xiàn)在，也存在于未來，存在所有治理主體的共享之中。1994年加入互聯(lián)網(wǎng)之前，政府行政方式的開放性不夠，加入互聯(lián)網(wǎng)以來的20多年，行政透明公開成了行政方式的訴求，也是最大的挑戰(zhàn)。我們已生活在信息社會，生活在一個(gè)沒有信息距離和無遮攔的視域中。開放行政是信息時(shí)代送給今天中國的一個(gè)重大“禮物”。

（五）以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)定位行政方式

黨的十一屆三中全會之前，國家治理只有一個(gè)主體，是政府，更確切一點(diǎn)說是執(zhí)政黨，其他主體不能算是主體，只能是政府體系的一部分。例如，公共福利的生產(chǎn)和供給方式，企業(yè)也是主要責(zé)任者，企業(yè)就是一個(gè)社會，不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。因?yàn)槠髽I(yè)是政府的，貫徹政府的意志，承擔(dān)政府分派的責(zé)任，因此，治理方式實(shí)際就是行政手段。改革開放之后，政府主體職能從經(jīng)濟(jì)微觀領(lǐng)域部分退出，市場作用越來越強(qiáng)，社會參與公共事務(wù)的作用越來越大。行政方式由管理向治理轉(zhuǎn)變，社會治理主體由單一政府轉(zhuǎn)變成政府為主，市場為輔、社會參與的治理主體體系。黨的十八屆三中全會推進(jìn)全面深化改革，有兩個(gè)提法：一是發(fā)揮市場的決定作用，一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。發(fā)揮市場的決定性作用，意味著政府完全把市場的權(quán)力歸還市場。政府、社會、市場都是一個(gè)在法律框架下的中心，多中心可以互動(dòng)和協(xié)同。

三、行政方式變革的特點(diǎn)和存在的問題

（一）特點(diǎn)

毋庸置疑，行政方式變革具有璀璨耀眼的歷史。行政變革涉及了行政體制、行政職能和行政方式的轉(zhuǎn)變等多個(gè)方面。行政方式變革是由行政環(huán)境決定的，也是社會發(fā)展規(guī)律作用的結(jié)果。在2004年提出建立服務(wù)型政府模式以前，中國行政方式的變革是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要的。而后，服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的提出，顯示行政方式從適應(yīng)市場到既適應(yīng)市場，又適應(yīng)人的需要。行政方式的工具理性和價(jià)值理性不斷耦合，從方便政府轉(zhuǎn)到服務(wù)市場和方便群眾兩種維度的倫理價(jià)值。當(dāng)然，還有國際環(huán)境，行政方式的轉(zhuǎn)變與中國加入WTO，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和全球治理的需要，同時(shí)，是20世紀(jì)70年代開始于英國的公共管理運(yùn)動(dòng)的“民營化、自由化、合作化、競爭化”行政方式的深刻影響，從而創(chuàng)建一個(gè)更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更有效率的政府。［6］

1.從方便政府到方便市場。中國行政改革主要是適應(yīng)1992年中央推動(dòng)的市場化改革開啟的一場革命。1978年到1992年之前，中國實(shí)行了行政權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的行政方式改革，主要是進(jìn)行了政策調(diào)整。1992年初，鄧小平同志南行發(fā)表了重要談話，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。從那時(shí)起，我國改革開放進(jìn)入市場化改革的新階段，行政方式進(jìn)入了歷史性的根本變革，不斷走向系統(tǒng)化、多樣化和科學(xué)化。市場化改革，首當(dāng)其沖的是政企分開、國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。為適應(yīng)這種改革需要，政府行政方式從直接管理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向間接管理經(jīng)濟(jì)，宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。也就是說，政府對經(jīng)濟(jì)的管理從直接的行政指令過渡到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管的行政方式。從市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用到發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，政府采用諸如貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等政策工具外，行政方式從政府方便自己到方便市場。不但如此，市場還參與到政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程之中，成為一個(gè)重要主體。例如，政府向企業(yè)購買公共服務(wù)、公共產(chǎn)品。

2.從方便政府到方便社會。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段，行政方式也相應(yīng)地進(jìn)行變革，以至不斷耦合市場體制的需要：管理經(jīng)濟(jì)和管理社會予以分開，從原來的政府辦企業(yè)，企業(yè)辦社會的方式轉(zhuǎn)變到政企分開。這是適應(yīng)政社、政事分開的需要推進(jìn)的。市場化改革的結(jié)果，一是企業(yè)辦社會的情況得以改變。原先由企業(yè)承擔(dān)的社會職能逐步剝離出來，成為社會公共事務(wù)。二是城鎮(zhèn)化和人口的城鄉(xiāng)區(qū)域流動(dòng)，單位社會開始解構(gòu)，社區(qū)社會開始重構(gòu)，社會公共組織不斷發(fā)展起來。在這種背景下，原先以政府為中心建立的社會管理體制，逐步被以社會為本位的社會管理體制所代替，社會逐漸回歸它的本位本色。在不斷增強(qiáng)社會自治的過程中，社會公共組織逐漸參與到公共事務(wù)的治理之中，成為一個(gè)重要的治理主體和協(xié)同主體。三是對社會公共危機(jī)事件的管理，逐漸從政府的管理轉(zhuǎn)變到政府、社會等多個(gè)主體的協(xié)同治理。四是行政規(guī)制的剛性方式使用越來越謹(jǐn)慎。政府采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政確認(rèn)、行政復(fù)議、行政協(xié)商、社會參與等非剛性的行政方式來管理社會。

3.從方便政府到方便群眾。隨著人本意識的逐漸增強(qiáng)，原先由政府管理的對象——民眾，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的對象。隨之政府的行政方式從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從命令向合作轉(zhuǎn)變，從秩序行政向福利行政（給付行政） 轉(zhuǎn)變。尤其是2004年，黨和政府正式接受了舶來品“服務(wù)行政”、“服務(wù)型政府”，把建設(shè)服務(wù)型政府寫入政府工作報(bào)告和決定中。這是一個(gè)總抓手，由此確立了市場主體、社會本位、公民本位的理念，政府行政方式向非壟斷的有限行政、非人治的法治行政、非暗箱的開放行政、非政府利益的公共行政、非公民義務(wù)的責(zé)任行政轉(zhuǎn)變。政府的多層立體系統(tǒng)的創(chuàng)新，徹底顛覆了公民被管理的狀況，一躍而成政府的核心價(jià)值，一切都要圍繞公民的情感和公共產(chǎn)品的滿足需要。例如，對社會流浪乞討人員的管理，過去是依據(jù)收容遣送條例，通過收容遣送站的強(qiáng)制行為來達(dá)到行政管理的目標(biāo)。2001年，孫志剛事件發(fā)生后，政府痛定思痛，改變了行政方式，從強(qiáng)制走向服務(wù)的柔性行政方式，依據(jù)《社會救助管理?xiàng)l例》，通過社會救助管理站，從而實(shí)現(xiàn)對流浪乞討人員的救助目標(biāo)。“收容遣送”和“救助管理”一詞之別，但從行政方式來說，天壤之別。2004年以后廣泛興起的“政務(wù)超市”，是一種全新的服務(wù)平臺，也是回應(yīng)服務(wù)群眾的一種全新的機(jī)制。

（二）存在的問題

改革開放以來，行政方式變革的成就自不待言，但也存在無法回避的各種實(shí)際問題。政府職能越位、錯(cuò)位、空位，無疑是行政方式變革陷入一種持久徘徊反復(fù)的困厄。例如，政府還是經(jīng)常進(jìn)入市場作用的領(lǐng)域，擠占市場作用的空間，產(chǎn)生了消極的后果。行政審批范圍過大，抑制了市場的活力，介入市場，導(dǎo)致了官商“聯(lián)盟”，帶來了腐敗。從一個(gè)以政府為中心的社會走來，如何重新理清政府和市場、政府和社會、政府和公民的關(guān)系，絕不是一件易如反掌的事。市場管什么，社會干什么，公民干什么，從林林總總的學(xué)者研究中看，似乎是一件明白不過的事情：政府失靈、市場失靈、社會公共組織失靈，因此，需要彼此管理屬于自己的一片天地。然而，事實(shí)是政府的變革往往滯后于時(shí)代的實(shí)際，尤其在中國這樣一個(gè)人治理念和人治方式有數(shù)千年的國家，僅靠30多年的工業(yè)化和信息化浪潮的力量蕩滌，以及政府的思想自覺與行動(dòng)自覺，以求走入一個(gè)行政現(xiàn)代化國家，那只是一種夢幻的情感流動(dòng)在激情歲月的歷史時(shí)空之中。

傳統(tǒng)的行政人治方式和現(xiàn)代行政方式的沖突和矛盾，否定和被否定顯然是一個(gè)過程；行政方式的變革，說到底最后還是人。毋庸置疑，中國行政環(huán)境的整體性、復(fù)雜性、開放性和多變性特點(diǎn)，是當(dāng)代公共治理中少有的，把握好絕非易事。公務(wù)人員對行政方式的掌握能力，顯然無法適應(yīng)時(shí)而以政府為中心，時(shí)而以市場、社會和民眾為中心的價(jià)值趨向。行政方式的使用尺度，行政方式的組合運(yùn)用，對公務(wù)人員的素質(zhì)是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。如在現(xiàn)代公共治理之中，政府和顧客的責(zé)任和義務(wù)各是什么？現(xiàn)代行政的流程是什么？行政方式如何恰當(dāng)運(yùn)用？“老一套”、“移花接木”、“張冠李戴”和“麻木無知”的現(xiàn)象不失為鮮見。民眾出境旅游遭遇被要求“證明自己媽是自己媽”，實(shí)際遭遇的是一種傳統(tǒng)的人治的管制行政方式，是方便政府和管理者，與現(xiàn)代法治和公共服務(wù)要求毫不相干。撇開政府管得寬，侵占了民眾的權(quán)利空間不說，就是從行政方式的依據(jù)來說，“是可笑的”。因?yàn)槿绻凑障嚓P(guān)法律，證明的義務(wù)不是申請者，而是政府部門的責(zé)任。只要政府部門找不出瑕疵和不利證據(jù)證明“不是他媽”，申請方就必須得到權(quán)利。

四、治理現(xiàn)代化背景下行政方式創(chuàng)新的路徑

在全面深化改革和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的背景下，以制度和社會形態(tài)為基礎(chǔ)的政府變革中，行政方式的轉(zhuǎn)變首當(dāng)其沖。但是，行政方式的轉(zhuǎn)變是艱難的。中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的總設(shè)計(jì)師鄧小平指出，改革是一場革命。在行政環(huán)境今非昔比的情況下，行政方式如何創(chuàng)新呢？從大處著眼，細(xì)處著手，前提在于理清政府和市場、政府和社會、政府和公民的關(guān)系，根本在于轉(zhuǎn)換運(yùn)用權(quán)力觀的思維，核心在于以服務(wù)為價(jià)值和以民主協(xié)同為內(nèi)容推動(dòng)行政方式的變革和發(fā)展，保障在于推進(jìn)行政民主化和法治化。

（一）市場的決定性作用帶來政府行政方式的變革

鄧小平曾指出，計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義和資本主義的根本區(qū)別，但計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，行政方式則大有不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全盤否定了市場作用，政府取代了市場，因而行政手段和指令方法是唯一性的，也是剛性的。在這里，沒有市場的作用，也沒有第三部門的作用，政府是當(dāng)然的唯一主體。

在市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)體制中，政府代替了部分市場，政府審批方法還有相當(dāng)?shù)目臻g，但法律方式、協(xié)商方式、市場契約方式等作用凸顯。在市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用時(shí)，政府需要全身退出市場領(lǐng)域，回歸自己的本分：專注公共領(lǐng)域和公共利益。事實(shí)上，市場決定性作用的發(fā)揮，要求政府退出市場領(lǐng)域，不能直接干預(yù)市場活動(dòng)，市場的權(quán)力歸市場，政府的歸政府。為此，政府必須轉(zhuǎn)變行政方式，理清政府和市場、政府和社會、政府和公民的關(guān)系，本質(zhì)是理清四者各自的權(quán)利和職責(zé)，這也是行政方式變革的依據(jù)。理清這種關(guān)系包含四個(gè)層次：屬于四者獨(dú)立擁有的，其他三者不能干預(yù)的事務(wù)范圍。在公共管理理論中，有一個(gè)“失靈”理論，這是各自事務(wù)的一個(gè)劃分邊界，屬于份內(nèi)的“一畝三分地”事務(wù)，作為權(quán)在于自己。協(xié)同治理的公共領(lǐng)域，是共同的責(zé)任，各方責(zé)無旁貸。屬于契約性事務(wù)，按照合同契約的范圍理清關(guān)系。理清關(guān)系關(guān)鍵還是理清權(quán)力、權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)涵。權(quán)力是和責(zé)任共存的，是一個(gè)硬幣的兩面。如果只講權(quán)力，則會導(dǎo)致濫權(quán)，損害相對人的權(quán)利。社會和民眾是以權(quán)利為中心的。政府權(quán)力的存在價(jià)值，是為社會和民眾的權(quán)利實(shí)現(xiàn)、增加和保障服務(wù)。權(quán)力觀和行政方式是一種因果關(guān)系。保障權(quán)力對權(quán)利的保障，在于民主化和法治化，推進(jìn)民主行政、科學(xué)行政、依法行政和協(xié)同行政。其實(shí)，科學(xué)行政、民主行政、依法行政，是黨的十六屆四中全會提出的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政在政府中的對應(yīng)。

（二）以服務(wù)為價(jià)值推動(dòng)行政方式的變革和發(fā)展

實(shí)際是從根本上建立民本位的行政方式。一切行政方式都要圍繞民本要求來展開，與群眾價(jià)值觀、利益觀、情感觀不合拍的行政方式，都是不合時(shí)宜的，都需要斷然拋棄。這也是社會發(fā)展的必然。馬克思從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度，論證了社會發(fā)展規(guī)律。在每一種社會形態(tài)中，生產(chǎn)方式?jīng)Q定社會政治上層建筑的形態(tài)，社會管理形態(tài)必須與生產(chǎn)方式相適應(yīng)。與農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的是“統(tǒng)治型”社會，與工業(yè)社會相適應(yīng)的是“管理型”社會，與信息社會相適應(yīng)的是“服務(wù)型”社會。從統(tǒng)治型社會到管理型社會再到服務(wù)型社會，是社會發(fā)展與運(yùn)動(dòng)的邏輯。服務(wù)型社會，是指所有部門或行業(yè)，所有生產(chǎn)或消費(fèi)的運(yùn)行、管理與經(jīng)營等，均在服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)下，以服務(wù)為理念、以服務(wù)為手段、以服務(wù)為方式、以服務(wù)為目的，方能取得成功，是相對于統(tǒng)治型社會和管理型社會而言的。服務(wù)的價(jià)值在于它是衡量當(dāng)代社會的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)貫穿于整個(gè)社會運(yùn)行之中，是推動(dòng)當(dāng)今社會發(fā)展的動(dòng)因，是社會運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)。［6］

政府為社會、為公民服務(wù)，是服務(wù)型社會的一種形式和表現(xiàn)。在這樣的社會背景下，行政方式轉(zhuǎn)變要以服務(wù)為方式為價(jià)值，順應(yīng)時(shí)代的需要。服務(wù)是行政的任務(wù)和存在工具價(jià)值，一定的服務(wù)需要適當(dāng)?shù)姆绞?，只有通過適當(dāng)方式的服務(wù)，群眾才是需要的。任何行政方式都是有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)形式到內(nèi)容效應(yīng)的最大化。在全面以人為中心的目標(biāo)要求下，“堅(jiān)持剛?cè)嵯酀?jì)，柔性優(yōu)先的理念”［8］行政方式的定位在于都要圍繞人的權(quán)利、人的情感好惡來展開，民之所望，行政方式之所向，遵循柔性行政方式先于剛性行政方式，間接方式先于直接方式、經(jīng)濟(jì)方式先于行政指令方式、法治方式先于人治方式、協(xié)同方式先于獨(dú)行方式、透明方式先于不公開方式等的選擇運(yùn)用邏輯，向多樣化、互動(dòng)化、柔軟化、簡便化、規(guī)范化、高效化的方向發(fā)展。社會公共事務(wù)的治理，不是哪一個(gè)中心能獨(dú)斷的，需要民主協(xié)商的方式來合作協(xié)同完成。因此，需要采用法治方式、民主方式、契約方式、協(xié)同治理方式等。如用契約方式來管理公共事務(wù)。如廣泛采用的“行政合同又稱行政契約，指行政主體與行政相對人之間為實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)經(jīng)相互協(xié)商而締結(jié)的協(xié)議，體現(xiàn)了平等、交換、溝通、權(quán)力自主以及選擇自由精神?！保?］“大道至簡，有權(quán)力勿任性”，［10］與民主協(xié)商合作相適應(yīng)的其他行政方式的創(chuàng)新和采用是必然。這樣，“證明自己媽是自己媽”的“笑話”，也就不會重現(xiàn)于“朝廷廟堂”和“尋常巷陌”。

（三）以治理為理念推動(dòng)行政方式的變革和發(fā)展

過去，我們講的治理，實(shí)際是政府的管理；現(xiàn)在講治理，則是多個(gè)主體協(xié)商合作處理公共事務(wù)的方式。從管理到治理，不是簡單的玩詞弄句，或故意調(diào)換概念，嘩眾取寵，而是適應(yīng)行政環(huán)境變遷的要求。任何行政方式都要貫徹治理理念和治理主題，才能實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，任何與治理背道而馳的“細(xì)枝末節(jié)”，都是有損于治理理念和治理行動(dòng)的。治理是多中心的，要求民眾參與的，治理始終貫穿協(xié)商對話和伙伴關(guān)系的，因此，行政方式都要毫無顧忌地貫徹協(xié)商、民主、法治、契約等要素，毫無保留地推行政府間合作“公公”伙伴關(guān)系，而且采用“公私”伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。例如，俗語說，“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯”，指凡當(dāng)官之人，要有擔(dān)當(dāng)，要履行好職責(zé)。治理現(xiàn)代化語境中的“為民做主”，其意不同。這種“親力親為”，則是越權(quán)越位的。政府和官員要做的是讓民做主，或協(xié)商決定，這是行政方式的轉(zhuǎn)變。因此，推進(jìn)一項(xiàng)公共事務(wù)，除了政府自身意愿和能力因素外，還要考慮其他治理主體的意愿。其他治理主體不同意，政府也不能“有辦法”，“喧賓奪主”，強(qiáng)行推進(jìn)，一意孤行。尤其是協(xié)同是行政方式重要的體現(xiàn)，包括社會治理的各個(gè)主體之間的協(xié)同，共同解決公共問題，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。柔性行政方式乃先于剛性行政方式的采用。

［1］蔣碩亮.現(xiàn)代行政方法新論［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（06）.

［2］江國華.從行政行為到行政方式：中國行政法學(xué)立論中心的挪移［J］.當(dāng)代法學(xué)，2015（04）.

［3］“你媽是你媽”怎么證明，簡直笑話［DB/OL］.網(wǎng)易新聞，2015-05-07.

［4］楊宏山.中國行政改革“三步走”發(fā)展模式探析［J］.中國行政管理，2007（07）.

［5］俞可平.從治理與到善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:165.

［6］石佑啟.論公共行政與行政法學(xué)范式的轉(zhuǎn)換［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2003:52.

［8］［9］禹竹蕊.柔性行政方式：推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的重要抓手［J］.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（04）.

［7］孫希有.服務(wù)型社會的來臨［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社出版，2010:260.

［10］李克強(qiáng).大道至簡有權(quán)勿任性［DB/0L］.鳳凰財(cái)經(jīng)，2015-03-05.

責(zé)任編輯：萬泳延

D902

A

1671-2994（2015）05-0162-05

2015-08-04

羅忠桓（1970-），男，湖南新化人，懷化市行政學(xué)院科研處副教授。研究方向：治理理論與實(shí)踐。