中共保山市委黨校課題組

（中共保山市委黨校，云南 保山 678000）

全面建成小康社會視角下的昌寧縣扶貧開發(fā)

中共保山市委黨校課題組

（中共保山市委黨校，云南 保山 678000）

要同步建成小康社會，就必須使貧困群眾脫貧致富。近年來，昌寧縣著力增強扶貧開發(fā)“四個力”，成效巨大，但也存在諸多困難和問題。為此，一要把鞏固成果作為扶貧開發(fā)的重要手段，二要把精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)的重要抓手，三要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為破解扶貧開發(fā)難題的有力支撐，四要把產(chǎn)業(yè)興農(nóng)作為扶貧開發(fā)的重要載體，五要把增強工業(yè)企業(yè)的輻射帶動作為扶貧開發(fā)的重要外力，六要把積極爭取扶貧資金作為扶貧開發(fā)的有力保障。

扶貧開發(fā)；扶貧方式；扶貧管理機制；昌寧縣

習(xí)近平總書記在云南考察工作時強調(diào)：“堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)。扶貧開發(fā)是我們第一個百年奮斗目標(biāo)的重點工作，是最艱巨的任務(wù)。現(xiàn)在距實現(xiàn)全面建成小康社會只有五、六年時間了，時不我待，扶貧開發(fā)要增強緊迫感，真抓實干，不能光喊口號?！边@就為我們在新常態(tài)到來時期抓好扶貧開發(fā)指明了方向，提供了行動指南。

一、昌寧縣扶貧開發(fā)的創(chuàng)新實踐

云南省保山市昌寧縣是國家級扶貧開發(fā)重點縣，近年來，通過構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”大扶貧工作格局，爭取國家扶貧資金5.17億元，實施整村推進(jìn)項目331個，改善貧困鄉(xiāng)村群眾的生產(chǎn)生活條件，幫助貧困群眾增強自我發(fā)展能力，全縣貧困人口從13.77萬人減少到6.79萬人。昌寧縣扶貧開發(fā)之所以取得顯著成效，關(guān)鍵在于增強扶貧開發(fā)“四個力”。

（一）精準(zhǔn)扶貧，增強扶貧開發(fā)能力

精準(zhǔn)扶貧是“把水澆在根上”的扶貧思路。昌寧縣把精準(zhǔn)理念貫穿扶貧開發(fā)全過程，在“精準(zhǔn)”二字上做文章，著力解決貧困群眾最關(guān)心、要求最迫切的問題，提高扶貧開發(fā)效率。第一，調(diào)整扶貧開發(fā)思路。把扶貧重點從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)“滴灌”，把扶貧方式從單個項目扶持轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)化扶貧，把幫扶力量從機關(guān)結(jié)對幫扶為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣蠓鲐殲橹?。全面調(diào)動政府部門、社會等的積極性，把昌寧縣對口支援平臺用好，把幫扶方式搞活，把扶貧開發(fā)的強大合力匯聚起來。第二，處理好區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系。根據(jù)區(qū)域開發(fā)拉動扶貧攻堅，扶貧攻堅推動片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，昌寧縣精準(zhǔn)識別貧困鄉(xiāng)村、貧困戶，瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶；在戰(zhàn)略布局上，把集中連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場；在戰(zhàn)術(shù)上，真正做到干部駐村到戶，精準(zhǔn)扶貧到戶，確保扶真貧、真扶貧，做到片區(qū)規(guī)劃和精準(zhǔn)扶貧到村到戶兩個“輪子”一起轉(zhuǎn)。

（二）培植支柱產(chǎn)業(yè)，激活農(nóng)村的“造血功能”，增強市場競爭力

昌寧縣針對不同貧困地區(qū)的區(qū)域特點、資源優(yōu)勢及農(nóng)民種養(yǎng)殖傳統(tǒng)，第一，實施“家門口創(chuàng)業(yè)工程”。重“魚”更重“漁”，科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，重點選擇培植和扶持一批產(chǎn)品有昌寧縣特色、市場前景好、科技含量高、經(jīng)濟效益好、有明顯比較優(yōu)勢、能輻射昌寧縣千家萬戶的特色產(chǎn)業(yè)。第二，采取農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、“大戶或者專業(yè)隊承包”、“農(nóng)戶與企業(yè)聯(lián)營”等新型生產(chǎn)經(jīng)營模式；投入產(chǎn)業(yè)、信貸等專項扶貧資金38478.7萬元，大力扶持發(fā)展茶葉、蠶桑等名特優(yōu)產(chǎn)業(yè)6.62萬畝，逐步形成一村多品、一鄉(xiāng)多業(yè)多個骨干品種的扶貧產(chǎn)業(yè)和特色板塊區(qū)域格局，特色專業(yè)村大量涌現(xiàn)，變常年坐等扶貧“輸血”為自行“造血”、自我“供血”。例如，溫泉鄉(xiāng)光山村以茶葉為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入達(dá)7860元；耉街鄉(xiāng)挖沙村積極發(fā)展森林養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，生態(tài)又環(huán)保，市場供不應(yīng)求。

（三）抓好公司制農(nóng)業(yè)，增強輻射帶動作用力

第一，根據(jù)“做大企業(yè)建龍頭、龍頭拉動強產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶富貧困戶”的扶貧開發(fā)思路，昌寧縣堅持以“特色、精品、高效”為目標(biāo)，采取“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，依托優(yōu)勢資源上項目，培植壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。第二，抓前期、盯重點、優(yōu)服務(wù)，以有基地、有企業(yè)、有品牌、有文化、有服務(wù)、有市場的“六有”標(biāo)準(zhǔn)建基地、樹品牌，重點扶持10個龍頭企業(yè)發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，使貧困山區(qū)由單一的種養(yǎng)業(yè)，逐步向種、養(yǎng)、加、服務(wù)業(yè)等多元化轉(zhuǎn)變。

（四）創(chuàng)新扶貧機制，以“交響”促共鳴，增強開發(fā)活力

昌寧縣多數(shù)貧困鄉(xiāng)村的山水資源豐富而且有特色，擁有較大的開發(fā)潛力。為做活“山水”這篇大文章，實現(xiàn)“兩不愁三保障”的目標(biāo)，第一，昌寧縣以扶貧開發(fā)總攬縣域經(jīng)濟工作全局，打開山門，打破地域和所有制界限，健全扶貧績效考評問責(zé)機制。第二，堅持強化所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、活化使用權(quán)的原則，通過招標(biāo)、股份合作、租賃形式，激勵企業(yè)和個人參與開發(fā)，領(lǐng)辦或者創(chuàng)辦企業(yè)。第三，根據(jù)縣域經(jīng)濟以民營為主的特點，生產(chǎn)上給環(huán)境，營銷上給政策，政治上給地位，引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素參與扶貧開發(fā)，變“要我參與”為“我要參與”。第四，既爭取按照要素分配的資金，也爭取項目資金和貸款貼息資金。通過努力，爭取到國家扶貧資金5.17億元，用貼息的方式，激勵農(nóng)民借貸發(fā)展，提高扶貧效益。

二、昌寧縣扶貧開發(fā)中存在的問題

（一）返貧現(xiàn)象比較突出

昌寧縣返貧現(xiàn)象的主要成因，第一，因自然災(zāi)害返貧。由于極端氣候頻現(xiàn)，貧困地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，造成房屋倒塌，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施損毀。雖然有救助資金，但往往是杯水車薪，恢復(fù)重建的重?fù)?dān)還得靠當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民自己。第二，因缺乏技能返貧。許多農(nóng)民文化素質(zhì)低，缺乏技能，只能打短工、從事建筑等體力勞動維持生計。一旦生病，經(jīng)濟來源就會歸零。第三，個別特困問題難以破解。貧困地區(qū)少數(shù)特困農(nóng)戶，嚴(yán)重缺乏勞動力，雖然有政府低保，但是，要脫貧致富，難度極大。初步解決脫貧問題的群眾起點低，家底薄，增收難度大。要鞏固扶貧開發(fā)成果，必須加大扶貧開發(fā)力度，幫助貧困群眾改變生產(chǎn)生活條件和居住環(huán)境。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后，扶貧開發(fā)的難度增大

第一，昌寧縣的貧困人口多數(shù)居住在自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后、增收難度大、科技教育事業(yè)發(fā)展滯后的地方，缺乏自我發(fā)展、自我積累能力，減貧壓力不容小覷。有的地方一方水土甚至養(yǎng)不活一方人,“減貧效應(yīng)”遞減。第二，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、人才缺乏等因素的制約，昌寧縣貧困地區(qū)的市場競爭能力較弱。市場成為配置資源的決定性要素以后，客觀上不利于資源配置向貧困地區(qū)流動。第三，農(nóng)產(chǎn)品供過于求，價格走低，銷售困難，單純依靠發(fā)展種養(yǎng)業(yè)幫助農(nóng)民增收，難度越來越大。第四，在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，項目如何選、資金如何投、貧困戶如何扶，是亟待破解的新課題。

（三）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級未出現(xiàn)新的“拐點”

第一，昌寧縣農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)大多是勞動密集型和粗放型企業(yè)，創(chuàng)新能力不強。第二，茶葉、石斛的生產(chǎn)時好時壞，規(guī)模經(jīng)濟總量不足。第三，由于受國內(nèi)外市場深度調(diào)整的擠壓，昌寧縣農(nóng)產(chǎn)品“走出去”的形勢依然嚴(yán)峻。習(xí)慣國內(nèi)市場的昌寧縣企業(yè)很難適應(yīng)“出海捕魚”的打法，“品牌走出去”還難以形成規(guī)模。

（四）扶貧開發(fā)資金缺口大

由于昌寧縣總體經(jīng)濟實力不強，扶貧資金的數(shù)量有限，加之貧困地區(qū)基礎(chǔ)條件差，扶貧開發(fā)難度大，財政增收乏力，扶貧資金與貧困地區(qū)的需求仍然存在明顯的差距。昌寧縣每年啟動整村推進(jìn)重點村建設(shè)，若按每個村平均90萬元的資金配置額度測算，貧困程度深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個村平均缺口資金超過30萬元。伴隨著重點村啟動數(shù)量的不斷增加，投入能力有限，難度也顯而易見。

三、加快昌寧縣扶貧開發(fā)工作的舉措

（一）把鞏固成果作為扶貧開發(fā)的重要手段

貧困是動態(tài)的，也是相對的。昌寧縣要打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，鞏固扶貧開發(fā)成果，第一，打扶貧強心劑是可行的，但應(yīng)當(dāng)處理好貧困戶“藥物依賴”的問題。要做到給錢給物與精神激勵互相兼顧，授人以魚與授人以漁互為補充，“輸血”與“造血”相輔相成，以“造血”為主，最大程度地發(fā)揮扶貧政策效應(yīng)。第二，把健全長效工作機制作為扶貧開發(fā)的重要舉措。要以部門扶貧為動力，壯大社會扶貧力量。搞好農(nóng)村扶貧隊伍建設(shè)，打造一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)姆鲐氶_發(fā)干部隊伍；健全“領(lǐng)導(dǎo)掛鄉(xiāng)，單位包村，干部包戶”，重點增強貧困戶的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的“一掛兩包”掛鉤幫扶機制；構(gòu)建扶貧要素向集中連片貧困地區(qū)匯聚、全社會齊抓共管參與扶貧開發(fā)，形成橫向聯(lián)動合力的大格局。第三，要突出本地特色，探索扶貧開發(fā)的新路子，培育帶動社會扶貧的公益品牌。第四，加強村級基層黨組織建設(shè)，使村級基層黨組織成為永不撤退的扶貧工作隊，帶領(lǐng)群眾擺脫貧困的領(lǐng)頭羊。

（二）把精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)的重要抓手

“三嚴(yán)三實”實不實，關(guān)鍵要看精準(zhǔn)扶貧準(zhǔn)不準(zhǔn)。第一，要把精準(zhǔn)理念貫穿扶貧工作全過程，堅持走精準(zhǔn)扶貧之路，瞄準(zhǔn)扶貧對象，人往貧困鄉(xiāng)村走，資金往貧困鄉(xiāng)村投，項目往貧困鄉(xiāng)村傾斜。做到扶持思路精準(zhǔn)、扶持對象識別精準(zhǔn)、方法精準(zhǔn)、考核精準(zhǔn)、監(jiān)督管理精準(zhǔn)，確保扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)性、持續(xù)有效性。第二，要從貧困村經(jīng)濟基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦出發(fā)，因村制宜，面向市場，選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)、項目和載體，制定操作性、針對性強的務(wù)實舉措，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，形成一村一品特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把真金白銀投向特困地區(qū)特困戶，做到“扶真貧，真扶貧”，確保扶貧開發(fā)成效，幫助貧困地區(qū)群眾全面建成小康社會。

（三）將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為破解扶貧開發(fā)難題的有力支撐

要著力加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，齊抓共管，形成橫向聯(lián)動合力。第一，既要有異地扶貧搬遷等“傳統(tǒng)項目”，又要有類似電商扶貧的新鮮嘗試。第二，要實施項目帶動戰(zhàn)略，注意在市場波動中查找項目，在打破常規(guī)策劃中生成項目，在產(chǎn)業(yè)鏈延伸中發(fā)現(xiàn)項目。第三，要切實抓好交通、水利、能源建設(shè)部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，組織實施“村村通達(dá)工程”、“公路通暢工程”，提高建制村公路通暢率；抓好美麗村莊建設(shè)工程，使鄉(xiāng)村面貌煥然一新，從而破解發(fā)展瓶頸，改善貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。

（四）把產(chǎn)業(yè)興農(nóng)作為扶貧開發(fā)的重要載體

產(chǎn)業(yè)興農(nóng)是被實踐證明的行之有效的扶貧方式。第一，要密切關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策和市場動態(tài)，用活政策利好，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮高原特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，重點發(fā)展香菇、茶葉、核桃、畜牧、烤煙、生物制藥六大產(chǎn)業(yè)。第二，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，用合作社帶動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)助推扶貧開發(fā)，帶動貧困農(nóng)戶參與項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培植；培育專業(yè)戶，組織貧困戶，讓農(nóng)產(chǎn)品有通暢的信息銷售渠道。第三，要依托昌寧縣的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，搞好規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，增強昌寧縣集體經(jīng)濟“造血”功能，幫助貧困農(nóng)民增收，實現(xiàn)脫貧致富奔小康。

（五）把增強工業(yè)企業(yè)的輻射帶動作為扶貧開發(fā)的重要外力

在新常態(tài)下，扶貧方式需盡快轉(zhuǎn)型升級，突破口在哪里，扶貧開發(fā)抓什么、怎么抓，怎樣布局是事關(guān)昌寧縣發(fā)展全局的關(guān)鍵問題。為此，要周密細(xì)致地分析昌寧縣工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境，精準(zhǔn)研判可能出現(xiàn)的新情況，理性地預(yù)期昌寧縣工業(yè)企業(yè)拉動貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的速度，力爭做到“?！迸c“調(diào)”兼顧，不但要保住昌寧縣工業(yè)企業(yè)主要發(fā)展目標(biāo)和項目，還要聚焦品牌的“心智定位”，更加注重轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)識別、精確規(guī)劃、找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，加大基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)力度；力爭做到“遠(yuǎn)”與“近”兼容，昌寧縣工業(yè)企業(yè)的近期改革要有利于在建成面向南亞東南亞輻射中心中先行先試的長遠(yuǎn)制度安排；力爭做到“內(nèi)”與“外”兼得，不但要抓住孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的戰(zhàn)略機遇，鞏固昌寧縣工業(yè)企業(yè)的原有市場，積極開拓新興市場，而且，還要致力于技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品更新?lián)Q代，培育昌寧縣工業(yè)企業(yè)的內(nèi)需市場。

（六）把積極爭取扶貧資金作為扶貧開發(fā)的有力保障

由于縣鄉(xiāng)財力有限，資金不足已成為制約昌寧縣扶貧開發(fā)的瓶頸，影響著全面建成小康社會的進(jìn)程。因此，加大扶貧開發(fā)力度，第一，要堅持全縣“一盤棋”的思想，更多地爭取扶貧項目資金，才能加快昌寧縣貧困群眾的脫貧致富速度，共享全面建成小康社會的政策紅利。第二，為了解決昌寧縣重點村建設(shè)捆綁的“三項資金”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要的困難，要以國家的扶貧資金為動力，以整鄉(xiāng)、整村推進(jìn)項目為抓手，把昌寧縣農(nóng)業(yè)、水利、交通、財政、林業(yè)等部門項目資金、資源有效整合起來，集中投向貧困村，引導(dǎo)社會力量帶著真情實感、用擔(dān)當(dāng)精神真抓實干、真金白銀參與扶貧開發(fā)，想方設(shè)法吸引民間資金開發(fā)資源，使扶貧開發(fā)工作真切而熱烈、新穎有亮點。

責(zé)任編輯：萬泳延

F126

A

1671-2994（2015）06-0129-03

2105-08-28

課題組簡介：唐繼龍（1963-），男，四川內(nèi)江人，中共保山市委黨校副校長。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟，黨的建設(shè)。

課題組成員：楊國輝、楊艷玲。