汪 健

論國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、意義及實(shí)現(xiàn)形式

汪 健

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)優(yōu)化國(guó)家治理的過(guò)程，包括制度現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。它既是我國(guó)治國(guó)理念的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大理論創(chuàng)新，其核心是提高國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同治理能力。

全面深化改革時(shí)期；國(guó)家治理體系；協(xié)同治理

十八屆三中全會(huì)指出，要通過(guò)制度體系的完善和發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一新論斷為我國(guó)全面深化改革指明了方向。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

2014年2月17日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神專題研討班開班式上，習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理體系就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！?/p>

“化”是一個(gè)過(guò)程。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是治理方式從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不只是話語(yǔ)表述的轉(zhuǎn)換，更是治國(guó)理政模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。前提是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

（一）國(guó)家管理與國(guó)家治理

“管理”一般是自上而下、單向的、命令式的行政指揮。表現(xiàn)形式是“我說(shuō)，你聽，你必須執(zhí)行。”這樣行政相對(duì)人往往缺乏工作的主動(dòng)性、積極性，甚至產(chǎn)生對(duì)立情緒。而“治理”是一種協(xié)商式管理。它在外延上比“管理”寬泛，既有法律上的規(guī)定，也有契約式的約定。而“治理”既包含有各方面的科學(xué)管理，還包括法治、共治、自治、德治。

所謂法治，就是依法治理，法治中國(guó)。在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平同志開宗明義地指出：要“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政”，2014年，在中央政法工作會(huì)議上，他又強(qiáng)調(diào)：“辦事依法，遇事找法，解決問(wèn)題用法，化解矛盾靠法，在法治軌道上推進(jìn)各項(xiàng)工作?！?/p>

社會(huì)共治，是指公共服務(wù)和社會(huì)治理需要多元主體共同治理。如環(huán)境整治、食品安全、醫(yī)患糾紛、甚至于中國(guó)式過(guò)馬路的治理等，單靠政府力量顯然不夠。要把社會(huì)組織發(fā)動(dòng)起來(lái)，把民間力量動(dòng)員起來(lái)，把企業(yè)力量調(diào)動(dòng)起來(lái)。

基層自治，就是要依法實(shí)現(xiàn)公民或社會(huì)組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度；改革開放后，我們實(shí)行企業(yè)法人治理、基層群眾自治等，都屬于這種情形。

德治公民，即培養(yǎng)全體公民具有良好的社會(huì)主義道德。一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化，核心是人的現(xiàn)代化。提升國(guó)家治理能力，必須更加重視對(duì)人的教育，努力使全體公民成為積極參與國(guó)家治理的有效力量。當(dāng)前，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀就是德治公民的靈魂。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化包括制度現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化

1.從制度層面講，國(guó)家治理現(xiàn)代化是指治理體系現(xiàn)代化。包括經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，即發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。以前表述為“基礎(chǔ)性”作用，政府主導(dǎo)資源配置，從而導(dǎo)致在國(guó)家宏觀調(diào)控下，行政審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)過(guò)多，政府干預(yù)了微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。必須最大限度地減少或取消行政審批，把市場(chǎng)問(wèn)題（如產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)準(zhǔn)入等）更多地交給市場(chǎng)主體去解決，還權(quán)于市場(chǎng)。

政治民主化。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。過(guò)去習(xí)慣于為民做主，但“為民做主”不同于“讓民做主”。

文化多樣化。既要“陽(yáng)春白雪”的高雅文化，又要“下里巴人”的大眾文化，文化要接地氣，以滿足人民大眾多樣化的精神需求。但文化的“多樣化”不同于“多元化”，多樣化是指文化表現(xiàn)形式，而多元化是指文化內(nèi)容。在指導(dǎo)思想上，必須堅(jiān)持馬克思主義一元化。

社會(huì)法治化。十八大提出，要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，社會(huì)治理的核心就是運(yùn)用法治思維、法治方式，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

生態(tài)制度化。通過(guò)建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

黨建科學(xué)化。要深化對(duì)執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。從政黨活動(dòng)規(guī)律角度去思考黨的建設(shè)，不斷增強(qiáng)從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性和實(shí)效性。

2.從能力層面講，國(guó)家治理現(xiàn)代化是指治理能力現(xiàn)代化，也就是制度的執(zhí)行力。包括：

一是凝聚全民意志能力。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們的思想意識(shí)紛繁復(fù)雜，如何引領(lǐng)思想觀念、塑造社會(huì)倫理、凝聚全民意志，這是國(guó)家治理方略的制高點(diǎn)。中央提出，以科學(xué)的理論武裝人，以正確的輿論引導(dǎo)人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人。就是要通過(guò)倫理塑造，內(nèi)化于心，外化于行。通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的教育實(shí)踐活動(dòng)，凝聚中華民族實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的正能量，這也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的內(nèi)在要求。

二是領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力?！鞍l(fā)展”包含著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和人的幸福等。要突出科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向，完善發(fā)展成果評(píng)價(jià)制度。

三是社會(huì)平衡能力。公平正義比太陽(yáng)還要光輝。要維護(hù)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、司法公正。

四是公共服務(wù)能力。人的需求有生存需求、安全需求、享受需求和發(fā)展需求。執(zhí)政黨要不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

五是應(yīng)急處置能力。努力預(yù)防和減輕突發(fā)性事件及其負(fù)面影響，已成為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要能力。

六是制度創(chuàng)新能力。過(guò)去，我國(guó)社會(huì)管理主體單一，社會(huì)治理過(guò)度行政化，社會(huì)資源配置效率低下?，F(xiàn)在要形成政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾、媒體多方合作治理，不再政府一家包攬。十八大提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”，要形成以公共權(quán)力為核心多元主體共治的格局。

總之，治理體系是國(guó)家的制度框架，治理功能是制度執(zhí)行力。沒(méi)有完善的制度，國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)善治；沒(méi)有卓越的制度執(zhí)行力，再好的制度也會(huì)落空。

二、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大意義

習(xí)近平指出：“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生”。舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷地完善。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，從當(dāng)前形勢(shì)分析，存在以下問(wèn)題：

（一）治理體制不完善

主要表現(xiàn)在：一些制度缺失，像互聯(lián)網(wǎng)管理，2013年全國(guó)人大才頒布相應(yīng)的法規(guī)。我們現(xiàn)在有許多社會(huì)組織，但目前為止，還沒(méi)有一部《社團(tuán)法》，只有國(guó)務(wù)院頒布的條例。

然而，更要害的不只是制度缺失，制度設(shè)計(jì)也不合理、不科學(xué)，屬于碎片化管理。比如，食品安全問(wèn)題，從田園到餐桌，有多個(gè)部門管理，但出了問(wèn)題卻推諉扯皮，不適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求。這是我國(guó)現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，嚴(yán)重削弱了國(guó)家治理能力。

（二）治理主體失衡

本來(lái)治理主體應(yīng)當(dāng)是多元的，社會(huì)組織、基層群眾、公民都可以參與到治理中來(lái)，企事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)來(lái)，然而黨和政府管得太多。今年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理再次強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府一定要簡(jiǎn)政放權(quán)。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，放下來(lái)的權(quán)力誰(shuí)來(lái)行使。這需要加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)，培育社會(huì)組織。社會(huì)組織是重要的治理主體，我們這個(gè)主體太弱了。如今，發(fā)達(dá)國(guó)家平均每萬(wàn)人有50個(gè)社會(huì)組織，而我國(guó)還不到每萬(wàn)人4個(gè)，發(fā)展的空間較大。

（三）治理方式簡(jiǎn)單

如社會(huì)維穩(wěn)，一種是以堵為主的傳統(tǒng)維穩(wěn)，一種是以疏為主，動(dòng)態(tài)維穩(wěn)。以疏為主，對(duì)治理主體的挑戰(zhàn)性更大。先前有些地方在處理信訪問(wèn)題上，花錢買穩(wěn)定，這是治標(biāo)不治本的辦法。

（四）公眾參與不足

2014年4月15日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇評(píng)論：靠什么破解“一鬧就?！彪y題：從PX項(xiàng)目屢屢下馬，到垃圾焚燒廠被迫流產(chǎn)，再到火葬場(chǎng)放棄建設(shè)，近年來(lái)，多地反復(fù)上演“上馬—抗議—停止”的鬧劇……一個(gè)重要原因，就是因?yàn)槊癖姴恢椤⒉徽J(rèn)可，……只有“重大情況讓人民參與，重大決策讓人民討論”，從“決定—宣布—辯護(hù)”模式走向“參與—協(xié)商—共識(shí)”模式，……才能有廣泛的民意基礎(chǔ)，從而減少潛在的沖突壓力和下馬風(fēng)險(xiǎn)。

（五）社會(huì)狀態(tài)越來(lái)越活躍

改革開放之前，我國(guó)社會(huì)狀態(tài)是封閉式的。中央發(fā)文件，把黨的政策有序傳下去，沒(méi)傳達(dá)到的就不知道。這里不僅涉及“范圍”問(wèn)題，還有一個(gè)“時(shí)間差”，社會(huì)比較容易控制和管理?，F(xiàn)在事件剛發(fā)生，各種媒體都在報(bào)道評(píng)論。如何讓社會(huì)有序、有活力，必須完善制度來(lái)治理國(guó)家。

（六）法治程度不高，社會(huì)自治缺乏，官民合作程度不強(qiáng)，政府缺乏公信力等

所有這些問(wèn)題都給國(guó)家治理提出了新挑戰(zhàn)，這種治理危機(jī)發(fā)展到一定程度，就會(huì)演變成執(zhí)政危機(jī)。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)形式

有效性國(guó)家治理，必須考慮兩個(gè)因素：誰(shuí)來(lái)治理？如何治理？這兩個(gè)要素最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就是社會(huì)走向善治。

（一）推進(jìn)國(guó)家治理主體多元化

“治理”是對(duì)“管理”的揚(yáng)棄。國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)包括政府在內(nèi)各個(gè)社會(huì)主體都要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任。一是，在政府與市場(chǎng)關(guān)系上，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，把市場(chǎng)問(wèn)題更多地交給企業(yè)等市場(chǎng)主體來(lái)解決。

二是，在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部，要科學(xué)配置權(quán)力，各司其責(zé)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型刻不容緩、社會(huì)矛盾日趨激化的今天，“做實(shí)人大權(quán)力”已成為不容拖延的議題，成為落實(shí)憲法、“實(shí)干興邦”的關(guān)鍵。今后，凡是涉及民生的重大事項(xiàng)，都應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告并由人大常委會(huì)討論決定。

要強(qiáng)化程序性約束。一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大決策，應(yīng)該經(jīng)過(guò)充分的討論后提交人大表決。以此約束政府部門的投資沖動(dòng)，確?？茖W(xué)決策。同時(shí)，要開展常態(tài)化的聽證和質(zhì)詢制度。聽證既是問(wèn)責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)公眾知情和參與的重要機(jī)制。面對(duì)污染、腐敗、食品安全等觸目驚心的現(xiàn)狀，人大理應(yīng)舉行大量的聽證和質(zhì)詢，推動(dòng)政府部門積極作為。

還有，就是議案的產(chǎn)生機(jī)制?，F(xiàn)在大量議案都是人大代表的“個(gè)人作品”，要建立聽取人民意見的常態(tài)機(jī)制。人大要加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)的制約和監(jiān)督，確保司法機(jī)關(guān)依法履責(zé)。

三是在中央和地方關(guān)系上，要理順中央和地方的事權(quán)劃分，逐步實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

三中全會(huì)指出：到2020年，我國(guó)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上，要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

一是政府治理：構(gòu)建服務(wù)型政府、法治政府。最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，強(qiáng)化政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購(gòu)買服務(wù)。如園林綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、社區(qū)矯正、項(xiàng)目評(píng)估、社會(huì)審計(jì)、資格認(rèn)定、信息化服務(wù)等。

二是市場(chǎng)治理：發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。過(guò)去招標(biāo)、采購(gòu)、項(xiàng)目審批等領(lǐng)域，各種潛規(guī)則盛行，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和程序透明度低，極易滋生腐敗。

要建立公開透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的要交給市場(chǎng)，政府不再進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用。當(dāng)然，這并不意味著政府完全不干預(yù)。當(dāng)出現(xiàn)欺行霸市、假冒偽劣、不適當(dāng)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等行為時(shí)，政府的干預(yù)是必不可少的。這種干預(yù)是為了維護(hù)市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用，而不是替代市場(chǎng)作用。

要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)。三中全會(huì)召開前，國(guó)有和集體土地同地不同權(quán)，加之政府對(duì)城鄉(xiāng)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，造成土地價(jià)格扭曲和配置低效，也引發(fā)大量社會(huì)矛盾。

完善金融市場(chǎng)體系。當(dāng)前資本市場(chǎng)仍有明顯的行政管制色彩，股票的發(fā)行和上市交易受到行政審批限制。探索產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，消除科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”，提升國(guó)家創(chuàng)新的整體效能，等等。

三是社會(huì)治理：激發(fā)社會(huì)組織活力，形成多元主體共治。要激發(fā)社會(huì)組織活力，使其成為政府在公共事務(wù)治理方面的有力助手。如培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮商會(huì)、科協(xié)、公益慈善機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、暢通訴求表達(dá)渠道等。完善調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制、改革信訪制度等；健全公共安全體系。包括食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控等。總之，要建立社會(huì)參與機(jī)制，齊心協(xié)力地推進(jìn)改革。

［1］習(xí)近平談治國(guó)理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］鄭功成.制定《社會(huì)組織法》時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟［N］.新京報(bào)，2015-03-13.

［3］范正偉.靠什么破解“一鬧就停”難題［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-04-15.

［4］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本［Z］.北京：人民出版社，2013.

［5］俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.理論參考，2014（2）.

［6］汪健.論“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的意蘊(yùn)及實(shí)踐要求［J］.中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2015（6）.

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

汪健，安徽樅陽(yáng)人，中共樅陽(yáng)縣委黨校副校長(zhǎng)，高級(jí)講師（郵政編碼 246702）

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1672-6359（2015）06-0051-03