黃麗云（福建省司法廳）

簡析當前地方法治建設的階段轉換

黃麗云（福建省司法廳）

近年來，在落實依法治國基本方略的整體框架下，全國有19個省(自治區(qū)、直轄市)開展了具有地方特色的法治省份建設，相繼出臺推動地方法治建設的“決定”、“綱要”或“規(guī)劃”?？偨Y地方法治建設的階段性特征，預測其未來走向已具備一定的基礎。

一、當前地方法治建設呈現(xiàn)階段性特征

如果從改革開放時起算，地方法治建設基本可歸結為三個階段：普法教育階段、制度設計階段、實踐推進階段。在人為劃分的每一階段中，這三個階段都可能同時并存。它們之間的區(qū)別在于每一個階段所占的比重大小及由此呈現(xiàn)的整體性特征。其分析目的在于發(fā)現(xiàn)地方法治建設的規(guī)律性、前進性，從而發(fā)掘進一步推進地方法治建設的方法途徑。

普法教育和載體，對法治進行價值呼喚和意義論證，把法律變?yōu)槿藗冊谏?、生產中反復實踐的東西。在此基礎上，如何將理念層面的法治與一個處于特定文化傳統(tǒng)中的地方現(xiàn)實需要結合起來，將理想引入現(xiàn)實，它的起點之一，就是將法治制度化。在“二五”普法時期，各地普遍開展以“創(chuàng)建法治城市、法治縣(市、區(qū))”為基本單元的制度設計，包括科學民主立法、依法行政、公正司法、法律監(jiān)督、法制教育，即立法、行政、司法、監(jiān)督和普法五個板塊。從工作任務分解的角度看，這種制度設計對應人大、政府、法院、檢察院、監(jiān)察機關、司法行政機關，便于各機關履行自身職責。2004年以來，各地加強對法治建設的總體設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，紛紛出臺地方性法治建設文件，明確法治建設的戰(zhàn)略目標、推進重點、組織保障措施等，進一步加快地方各項事業(yè)法治化步伐。為評估法治工作成效，發(fā)現(xiàn)問題、尋找對策，近年來，各地進入?yún)栃袑嵺`、量化評估階段。2009年，國務院辦公廳發(fā)布《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》，北京、湖北、遼寧、江蘇、廣東、四川等省級政府頒發(fā)實施“法治政府建設指標體系”。浙江余杭出臺《法治余杭量化考核評估總指標》、昆明實施《法治昆明綜合評價指標體系》等。借鑒國內黨政機關原有工作考核標準，進行“科學化”包裝形成指標體系，對法治工作進行考核測評，排名并公布結果，形成法治建設“推壓”態(tài)勢?！巴啤本褪窍Ｍ诜ㄖ谓ㄔO整體框架的規(guī)束下，地方黨政機關產生推進法治建設的動力，以法治方式、法律手段來加強治理。“壓”就是通過對地方法治建設的考核測評，把握現(xiàn)狀與潛在問題，使其成為法治建設的有效助力之一。

二、地方法治階段性建設的主要特點

（一）普法教育階段，政府推進模式比較明顯

普法教育作為黨和國家推進法治化進程、進行法治建設意識形態(tài)動員的一種重要形式，其工作機制定位于“黨委領導、政府實施、人大監(jiān)督、全社會參與”，表現(xiàn)為“自上而下”的政府推進模式。這種傾向雖然有助于短期內增強人們對法律的了解和親近感，但其簡單灌輸形式等問題是顯而易見的。一些地方普法活動存在運動化、簡單化、機械化現(xiàn)象，普法工作科學化、社會化、事業(yè)化機制不夠完善，普法工作績效不太明顯，與老百姓日益增長的法律需求存在一定的矛盾。普法教育雖然取得了一定成效，但離培育現(xiàn)代法治社會所要求的法治文化基礎仍有一定的距離。

（二）制度設計階段，地方法治建設的深度廣度不斷擴大

各地結合自身特點和地方實際，切實提高制度能力和制度運行水平，參與法治建設的深度、廣度不斷擴大。筆者一年多時間在全國各地進行學習考察，解讀各地法治措施，深切感受到一些地方形成了獨具特色的法治發(fā)展模式，為其他地方的法治建設提供了可資借鑒的寶貴經驗。

浙江經驗：浙江省從培育市場經濟出發(fā)，總結民營經濟的“溫州模式”，推動浙江經濟“先發(fā)優(yōu)勢”的法治化。探索適應市場經濟體制的競爭性規(guī)則、可預見性規(guī)則、具有普遍適用效力與權威的規(guī)則、能夠與國際慣例相協(xié)調的規(guī)則，并在規(guī)則整合的基礎上提煉出市場經濟法治最低限度準入標準，提出經濟發(fā)達區(qū)域“先行法治化”的任務目標。率先制定了《浙江省農民專業(yè)合作社條例》《浙江省村經濟合作社組織條例》《浙江省保護消費者合法權益條例》《浙江省禁止賭博條例》等地方性法規(guī)，創(chuàng)設了生態(tài)效益補償制度、工資支付保證制度、著名品牌保護制度等一系列制度，出臺幫扶企業(yè)、依法保障實體經濟發(fā)展、深化改革開放等一系列政策意見，并加強涉企和民間借貸糾紛的司法應對。推動形成市場取向改革與經濟發(fā)展相輔相成的“先發(fā)優(yōu)勢”，在法治化進程中進一步提升浙江省的體制優(yōu)勢。同時，在基層民主建設中不斷提煉新的制度增長點，率先實現(xiàn)全省所有行政村設立“村務監(jiān)督委員會”，在全國率先開展“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建，普遍推行民情懇談會、事務協(xié)調會、成效評議會等民主參與制度。完善落實黨代表任期制的制度體系建設，不斷擴大黨內民主。

湖南經驗：湖南省制定了《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》《湖南省政府服務規(guī)定》《法治湖南建設綱要》，形成湖南省法治發(fā)展模式的雛形。推進“行政程序法治化”和“政府服務法治化”，從行政決策、行政公開、行政效能、行政監(jiān)督、政府職能轉變等方面制定程序規(guī)則，從規(guī)范政府服務行為，明確服務內容、標準、程序和時限等事項加快服務型政府建設。建立黨內規(guī)范性文件備案審查制度。對各級各部門的規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布。打破“紅頭文件”的終身制，明確了規(guī)范性文件的有效期為5年；標注“暫行”、“試行”的有效期為2年；有效期滿的，規(guī)范性文件自動失效。

廣東經驗：廣東省是全國最早實行行政審批制度改革的省份。在優(yōu)化政務環(huán)境、改進政府綜合行政服務體系、理順政府與市場、政府與社會關系等方面取得了不少制度成果。創(chuàng)建全國首家律師事務所、率先出臺《廣東省公司條例》、出臺全國首個法治政府指標。

健全基層黨組織領導的城鄉(xiāng)基層群眾自治機制，實現(xiàn)政府行政與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，鼓勵和引導基層的民主法治實踐。厘清政府和社會組織的行為邊界，鼓勵把社會組織培育成社會治理的主體。在工商經濟類、公益慈善類和社會服務類社會組織中推行“去行政化”和“去壟斷化”改革，如在粵港澳三地達成社工專業(yè)資格互認共識，率先承認港澳兩地的社工專業(yè)資格；建立省市兩級社會組織扶持發(fā)展孵育基地，制訂扶持發(fā)展專項計劃等。

（三）實踐推進階段，法治指標化趨勢較為突出

自2007年浙江杭州余杭區(qū)推出我國第一個地方“法治指數(shù)”，北京、四川、河南、云南昆明、江蘇無錫、安徽廣德、上海靜安等興起法治評估熱潮，陸續(xù)以“法治指數(shù)”、“法治評價指標體系”、“公眾法治環(huán)境滿意度”測評等量化考核指標體系評估法治績效，以法治指標化為表現(xiàn)形式的法治“責任制”涵蓋了立法、執(zhí)法、司法等各個領域。

浙江余姚法治指數(shù)：2007年9月，《法治余姚評估體系》正式出臺，主要表現(xiàn)為“149模式”?！?”是一個法治余姚指數(shù)?！?”是四個評估層面——區(qū)本級、區(qū)級機關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)；“9”是面對現(xiàn)公眾的九種調查問卷，涉及黨內廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等九個方面。通過對地方法治建設工作目標的層層分解整合，基本構建了橫向到邊、縱向到底的全方位評估體系。

法治昆明綜合評價指標體系：2010年9月昆明市發(fā)布《法治昆明綜合評價指標體系》。該指標體系由3個一級指標、13個二級指標、33個三級指標構成。3個一級指標中，“法治的社會環(huán)境綜合指標”、“法治的制度環(huán)境綜合指標”項下的經驗性評價部分由內部評估組、社會評估組以及專家評估組分別進行獨立評價?！胺ㄖ蔚娜宋沫h(huán)境綜合指標”項下的“公眾評價性指標”直接以《中國城市競爭力報告2011》中“政府治理能力評價指數(shù)”為評價標準;“公眾體驗性指標”則委托國家統(tǒng)計局昆明調查隊對“社會安全感指數(shù)”與“對昆明法治環(huán)境的滿意指數(shù)”以問卷形式進行獨立調查。

河南省“公眾法治環(huán)境滿意度”評價：2011年、2012年河南省連續(xù)兩年在全省18個省轄市、158個縣（市、區(qū)）開展“公眾法治環(huán)境滿意度調查”。根據(jù)法治環(huán)境主要構成要素，確定依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、公民守法、企業(yè)誠信守法、依法保障投資經營環(huán)境、法律監(jiān)督、普法效果、總體評價等9個方面內容。調查使用CATI計算機輔助電話調查方式，采用國際通用的李克特量表法。2011年、2012年全省調查樣本總數(shù)分別達35596個、35562個。調查結果向各省轄市、省直管縣（市）依法治理工作領導小組和省直各單位通報，尤其是直接通報到書記、市長和政法委書記?！逗幽鲜∈≥犑蟹ㄖ菩麄鹘逃鸵婪ㄖ卫砉ぷ骺己思殑t（試行）》規(guī)定，調查結果在省政府對省轄市、直管縣（市）政府普法依法治理工作考核中所占的分值為10%。凡調查結果排在后20名縣（市）、排后10名的區(qū)，不得參評全國、全省的任何先進榮譽。

三、地方法治建設需要邁進方法論時代

堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設需要激發(fā)地方和基層活力，需要更加注重運用法治思維和法治方式為全面推進地方法治事業(yè)做好理論和思想的準備。

（一）實現(xiàn)從“法治價值思維”向“法治工程思維”的轉變

地方法治建設具有階段性、漸進性、綜合性特征。普法教育階段的重點是法治文化的培育，制度設計階段則表現(xiàn)在法律制度體系的建構，而實踐推進階段的重心環(huán)節(jié)是法治工作的績效考核及具體問題的解決。每一階段都有自身的具體任務。法治建設是包含法治文化、制度設計和具體實踐在內的綜合體。法治建設不可能一蹴而就，是一個比較長的發(fā)展過程；法治建設必須在法治文化的培育、制度體系的建構、司法實踐的關注上作全盤的綜合考量，不能有所偏失。在當前全面推進法治中國建設的時代背景下，要實現(xiàn)從“法治價值思維”向“法治工程思維”的轉變，必須從具體實踐導向反思地方法治建設的制度前景，辨明得失，廓清方向，審視其在司法實踐、社會組織建設、公眾意識培育等方面的作用，使用法律方法和技巧協(xié)調法律的穩(wěn)定性和社會變動性間的矛盾。特別要提高領導干部運用法治思維和法治方式能力，遇事先想法、管理先用法、落實先靠法，善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。

（二）更加注重制度群的建設

任何卓有成效的治理形態(tài)必然有相對明確的載體支撐。法治建設必須落實到具體制度建構和機制層面，通過制度現(xiàn)代化與實現(xiàn)制度能力現(xiàn)代化來保證法律的實際實施效果。一是要高度重視制度群的支撐作用。從制度學角度看，制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，法律實施要有制度群的支撐才能落地生根。堅持以制度管權管事管人，不僅制度要內容科學、程序嚴密，還要各種制度配套完備、有效管用。二是要高度重視制度底線預設。我國的制度數(shù)量不可謂不多。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年12月底，除憲法外，我國現(xiàn)行有效的法律共有243件，行政法規(guī)721件，地方性法規(guī)共8600多件①中國法學會：《中國法治建設年度報告（2012）》（2013年6月發(fā)布）。，部委和政府規(guī)章2萬多件，但制度執(zhí)行的績效并不理想。在制度實施中要凸顯違制問責與責任追究，以提高制度預期。

（三）有效推動法律實施

在中國特色社會主義法律體系形成以后，不能滿足于“有法可依”，更應關注法的功能和績效，關鍵要推動法的政策化。法律在面對復雜的經濟社會情勢，受立法者理性和認識的結構性限制往往呈現(xiàn)滯后、僵硬、缺漏等不確定性。政策具有目標性、階段性、原則性、靈活性等特征，傳統(tǒng)上正是將此作為政策區(qū)別于法的標志②喻中：《依法行政：從理論到實踐究竟有多遠》，《行政法學研究》，2004年第2期。?？梢钥朔傻牟淮_定性，為法律的解釋、執(zhí)行乃至立改廢方面提供某種方向性的指引。因此，法的政策化在于理論上將依政策辦事納入法治范疇，在實踐中使公共政策與法律協(xié)調統(tǒng)一、相輔相成，構建政策與法律的建設性關系，推動法律的有效實施。

（責任編輯 趙海鷗）