張良慶（山東省司法廳）

王 鐳（山東省青島市司法局副局長）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有30 處提到“律師”，律師在依法治國中的地位和作用由此可見一斑。初步學習梳理，直接涉及律師工作的大體有以下十個方面：一是吸收律師參加政府法律顧問隊伍；二是建立申訴案件律師代理制度；三是依法規(guī)范律師與司法人員的接觸、交往行為，防止利益輸送；四是建立完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務建設，加強民生領(lǐng)域法律服務；五是發(fā)展律師服務業(yè)，強化涉外法律服務，建設通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務的涉外法治人才隊伍；六是建立從律師中招錄立法工作者、法官、檢察官制度；七是加強律師隊伍思想政治建設和律師行業(yè)黨的建設；八是構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍，明確“兩公”律師法律地位，理順管理體制機制；九是提高律師隊伍業(yè)務素質(zhì)，完善執(zhí)業(yè)保障機制；十是規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，嚴格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。

以上是直接涉及律師工作的內(nèi)容，《決定》中還有大量間接涉及律師工作的內(nèi)容。四中全會對律師工作的這些論述，為當前和今后一個時期的律師工作提供了基本遵循和行動指南，也為律師工作參與依法治國的偉大進程明確了任務和方向。律師行業(yè)落實四中全會精神應重點做好以下七個方面的工作。

一、充分發(fā)揮律師在立法中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：探索委托第三方起草法律法規(guī)。更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。充分發(fā)揮政協(xié)委員、社會組織在立法協(xié)商中的作用。

律師具有既熟悉法律法規(guī)又了解法律實務的特長，參與立法具有獨特優(yōu)勢，大有可為。目前，律師在實踐中參與立法主要有以下幾種形式：

一是律師人大代表、政協(xié)委員參與立法、修法或者是提出立法建議、議案、提案。比如，山東省的兩名律師全國人大代表楊偉程、高明芹先后參與了多部法律的立法、修法工作，并就修改《刑事訴訟法》、《婚姻法》、《律師法》等多部法律提出議案。又比如大家熟悉的“醉駕入刑”，是四川省一位律師委員在當年全國政協(xié)會議上的一個提案，從而促成《刑法》增加了一條規(guī)定。

二是律師事務所接受委托，作為第三方單獨承擔立法工作。早在2004年，青島市人大就委托山東德衡律師事務所和山東文康律師事務所分別起草了《青島市物業(yè)管理條例（修訂草案）》和《青島市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營條例（草案）》兩部地方法規(guī)。2006年，山東康橋律師事務所接受山東省人大常委會委托起草了《山東省消費者權(quán)益保護條例（建議稿）》。

三是律師事務所、律師參與到法律法規(guī)的立法、修法小組工作當中，承擔一部分任務。2009年，受共青團山東省委邀請，山東齊魯律師事務所律師賈峻峰參加立法專家小組，全程參與《山東省未成年人保護條例》的調(diào)研、修訂、起草工作。

今后工作著力點：四中全會《決定》中提出“依法賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)”，十二屆全國人大三次會議對《立法法》進行了修改，有立法權(quán)的市從49個擴展至284 個，今后律師參與地方立法的范圍大大擴充了。目前，僅山東省就有400 名各級律師人大代表、政協(xié)委員，是參與立法工作的一支重要力量。加強對包括律師人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的律師參與立法工作的支持、指導，加強對律師參與立法工作的經(jīng)驗交流，使更多律師在更大范圍、更高層次參與立法工作，不斷提高參與立法工作的能力和水平，這是發(fā)揮律師的專業(yè)特長和職業(yè)優(yōu)勢，為推進依法治國作貢獻的一項值得高度重視、大力推進的工作，同時對進一步提高律師政治地位和社會影響具有重要意義。

二、充分發(fā)揮律師在依法決策中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

依法行政是依法治國的重要組成部分。雖然我國早在1989年就頒布了《行政訴訟法》，但律師行政業(yè)務一直沒有很好地開展起來，山東省律師年辦理行政業(yè)務數(shù)量近年來占全部業(yè)務數(shù)量的比例不足1%。健全依法決策機制之后，律師為政府提供法律咨詢、擔任法律顧問等非訴訟業(yè)務將獲得更大的發(fā)展空間。可以預見，隨著依法治國進程的加快和政府購買法律服務制度的推廣，加之《行政訴訟法》的修改，行政法律業(yè)務領(lǐng)域?qū)⑹墙窈舐蓭煒I(yè)務的一個新增長點。修改后的《行政訴訟法》于今年5月1日施行，新《行政訴訟法》將“立案審查制改為立案登記制”、受案范圍從原來的8 項擴大為12 項，并規(guī)定復議決定不管是維持還是改變，復議機關(guān)都是被告等等，有專家預計這些新變化可能會使行政訴訟業(yè)務“有一個井噴式的增長”。

不僅僅是行政訴訟，四中全會《決定》提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，預計律師代理其他案件數(shù)量也會增長。這些是四中全會對律師工作的間接影響。

目前，山東省正大力在黨委、人大、政協(xié)、村居社區(qū)、企事業(yè)單位、社會組織等推動普遍建立法律顧問制度。去年12月16日，安徽在全國成立第一家省委法律顧問團，山東省也在研究省委成立法律顧問團事宜。因此，律師不論是參與依法決策機制還是擔任法律顧問，都不僅僅局限于政府。越來越多的律師擔任法律顧問，成為黨政機關(guān)依法決策的“法律幫手”，有利于提升各級黨政領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式依法執(zhí)政、依法行政的意識和能力。

四中全會《決定》還提出，各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設立公職律師。按照司法部的現(xiàn)行規(guī)定，司法行政機關(guān)負責公職律師的資質(zhì)管理和業(yè)務指導，公職律師也是司法行政機關(guān)管理的律師隊伍中的一部分。目前山東省只有142 名公職律師，今后數(shù)量會越來越多。更好地發(fā)揮公職律師在依法決策中的作用，既是一個新課題，也是今后律師工作的職責所在。

今后工作著力點：大力推進普遍建立法律顧問制度。山東省的具體措施是“條”“塊”結(jié)合，一是與有關(guān)省直部門聯(lián)合推動整個行業(yè)、整個系統(tǒng)的法律顧問工作，一是推廣膠州、寧陽等地的做法，推動縣（市、區(qū)）特別是村居的法律顧問工作。積極推動社會律師、公職律師發(fā)揮職能作用，在黨政機關(guān)作出重大決策前發(fā)揮好法律咨詢論證作用，有利于減少和避免決策的法律風險。要根據(jù)這一新要求，指導、引導律師轉(zhuǎn)變服務方式，把工作重點從事后救濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗念A防、事中的控制是今后工作的一個方向。

三、充分發(fā)揮律師在維護公平正義中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

國家設立律師制度的目的之一，就是對司法活動進行監(jiān)督制衡。司法活動失去了監(jiān)督、失去了制衡，可以肯定地講，是不會讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的。這些年發(fā)生的“佘祥林案”“趙作海案”“浙江叔侄強奸案”等冤假錯案，有的就是因為在案件審理中不重視律師的辯護意見造成的。所以，律師參與司法活動，對于司法機關(guān)查清案情、公正裁判，讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，具有不可替代的重要作用。但是在實踐中，有些公權(quán)機關(guān)、有些公職人員往往戴著有色眼鏡，認為律師是來找麻煩的、是添亂的。所以，干預、阻撓、限制律師依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利，不重視律師意見的現(xiàn)象時有發(fā)生。

今后工作著力點：怎樣才能更好地發(fā)揮律師在維護公平正義中的作用呢？關(guān)鍵是落實三中全會首次提出、四中全會又再次重申的三句話。

第一句話，完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制。律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利來自于委托人的授權(quán)，是公民權(quán)利的讓渡和延伸。保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，實際上就是保障每一個參與司法活動公民的權(quán)利。合法權(quán)利得不到保障，閱卷難、會見難、調(diào)查取證難三難問題不解決，難言維護公平正義。因此，完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制，為律師依法執(zhí)業(yè)提供良好環(huán)境，是更好地發(fā)揮律師維護公平正義作用首先要解決的問題。

第二句話，加強律師職業(yè)道德建設。少數(shù)律師誠信缺失、虛假承諾、不盡責服務、違規(guī)收費等行為嚴重影響了律師行業(yè)公信力，導致部分當事人不相信律師、不愿意請律師。而每一起案件的背后，都涉及當事人的利益、權(quán)利甚至是身家性命，沒有律師代理難言公平正義。現(xiàn)實中，不管是權(quán)傾一時的權(quán)貴，還是富甲一方的富豪，當其面臨司法調(diào)查時，由于在封閉的環(huán)境中，沒有調(diào)查取證的條件，缺乏相關(guān)的專業(yè)法律知識，如果沒有律師為其提供幫助，為其辯護，就會使訴訟活動處于一邊倒的失衡狀態(tài)，都有遭到不公正審判的潛在可能。因此，國家必須設立律師制度以大致實現(xiàn)控辯力量的均衡，避免出現(xiàn)“一邊倒”。所以有的專家建議刑事案件實行律師強制代理制度。當然，上面所講的只是許多案件沒有律師代理的原因之一，其他原因還有律師代理案件特別是刑事案件有風險，律師不愿意代理；法院不尊重律師的意見，導致當事人認為律師代理了也是“白代”，等等。(值得欣喜的是，今年2月出臺的《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》明確要求，律師意見未采納應在裁判文書中說明)。因此，加強律師職業(yè)道德建設，樹立律師行業(yè)公信力，讓更廣大的人民群眾信得過律師，愿意請律師，請得起律師，讓更多的案件都有律師參與，是更好地發(fā)揮律師維護公平正義作用的前提條件。

第三句話，完善違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。少數(shù)律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)，甚至個別律師私下交易、“勾兌”司法人員，成了公平正義的破壞者。而對違法違規(guī)行為處理“失之于軟、失之于寬”，長此以往，敗壞了行業(yè)風氣，影響了律師形象，這也是導致一些公權(quán)機關(guān)和人民群眾不信任律師的原因。因此，四中全會提出要完善律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，規(guī)范律師與司法人員的接觸、交往行為，防止利益輸送，是更好地發(fā)揮律師維護公平正義作用亟待解決的迫切問題。

除此之外，建立律師代理申訴案件制度也是發(fā)揮律師維護公平正義作用的一項重大舉措，也可能是律師業(yè)務另一個新的增長點。

四、充分發(fā)揮律師在涉外法律服務中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：發(fā)展涉外法律服務業(yè)。建設通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務的涉外法治人才隊伍。

律師業(yè)務領(lǐng)域這么多，《決定》之所以單獨提出發(fā)展涉外法律服務業(yè)，具有深刻的時代背景。

一是我國經(jīng)濟總量已居世界第二位，對外貿(mào)易居世界第一位，雙向投資居世界前列，但我們國家作為現(xiàn)行國際規(guī)則適應者、接受者的角色還沒有根本改變，這與我們國家的綜合國力和國際地位不相稱。我國應積極參與國際規(guī)則的制定，增強運用法律手段維護國家利益的能力。

二是外國人員、企業(yè)和組織來華快速增長。目前外商累計來華設立企業(yè)超過80 萬家，在華常住的外國人近60 萬，入境過夜游客超過5000 萬人次。與此同時，在海外的中國公民數(shù)量大、增速快、分布廣。去年我國內(nèi)地居民出境旅游超過1 億人次，境外注冊企業(yè)累計超過2.2 萬家，累計派出勞務人員近700萬人次，海外留學生160 多萬人。巨大的人流、物流雙向交流，由此涉及、引發(fā)的各類利益糾紛、權(quán)益保護事件急劇上升。

三是目前國內(nèi)許多行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，這些過剩產(chǎn)能需要走出去消化，但中國企業(yè)、產(chǎn)品走出去面臨著巨大風險，迫切需要運用包括法律在內(nèi)的各種手段防范和化解風險。

通俗地講，律師涉外法律服務目前最主要的有兩方面，一方面是為“引進來”服務，一方面是為“走出去”服務。據(jù)商務部估計，今后幾年，與吸引外資相比，對外投資的增速會更快。因此，為中國企業(yè)“走出去”提供法律服務、防范法律風險在當前尤為重要、尤為迫切。

今后工作著力點：去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議把“高水平引進來大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生”作為目前我國經(jīng)濟發(fā)展九個新常態(tài)之一。律師工作要把為“走出去”“引進來”提供法律服務作為新常態(tài)，放在更加突出、重要的位置。就山東律師工作來講，初步考慮有以下五項具體措施：一是加強涉外法律服務高端人才的培養(yǎng)、引進、使用。從2011年開始，山東省司法廳與人社廳、商務廳等部門共同組織實施了四期涉外法律服務高端人才境外培訓；2014年又與省人社廳選拔30 名優(yōu)秀青年律師赴美國攻讀MBA 學位，通過這些措施，努力培養(yǎng)一批高層次涉外人才。二是加強與金融、商務、國資、經(jīng)信委、貿(mào)促會等部門的溝通協(xié)調(diào)，為律師拓展涉外業(yè)務搭建平臺、搞好服務。三是鼓勵境外、省外高層次涉外律師事務所在山東設立分支機構(gòu)，鼓勵山東省高層次律師事務所在境外設立分支機構(gòu)，搭建境外法律服務網(wǎng)絡。四是要加強對律師涉外法律服務的宣傳，鼓勵、支持有實力的律師事務所在境內(nèi)外的媒體投放廣告。五是請一些“走出去”“引進來”成功企業(yè)的法務人員對律師如何更好地提供涉外法律服務進行培訓。

五、充分發(fā)揮律師在服務和保障民生中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領(lǐng)域法律服務。建立激勵法律服務人才跨區(qū)域流動機制，逐步解決基層和欠發(fā)達地區(qū)服務資源不足和高端人才匱乏問題。

今后工作著力點：合理配置律師資源，既要在大城市大力發(fā)展能夠提供綜合服務的大型高端商務律師事務所，同時又要大力發(fā)展特別是在縣（市、區(qū)）發(fā)展面向社區(qū)、面向基層，以為自然人服務為主的中小律師事務所。鼓勵細分市場、錯位發(fā)展、差異競爭，這樣，既可以滿足不同層次的法律服務需求，又避免律師行業(yè)都擁擠在傳統(tǒng)業(yè)務、低端業(yè)務領(lǐng)域惡性競爭。同時，要轉(zhuǎn)變理念，推動政府購買法律服務政策的落實，特別是要切實改變以往習慣于讓律師免費服務、無償勞動的做法，尊重知識，尊重勞動，在基層黨政機關(guān)和人民群眾當中培養(yǎng)法律消費理念，培養(yǎng)和擴大法律消費群體。與大城市高端商務律師不同，基層律師主要靠業(yè)務數(shù)量求生存，必須激活目前大量潛在的基層法律服務需求，并且要按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平向律師支付相應服務對價，不盲目提倡律師無償勞動、無私奉獻。各級司法行政機關(guān)、律師協(xié)會和律師行業(yè)的人大代表、政協(xié)委員，也要利用一切機會呼吁加大財政對購買基層法律服務的力度。去年5月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展一村(社區(qū))一法律顧問工作意見》，要求在廣東全省每一個村、每一個社區(qū)都要聘請法律顧問，并且建立政府購買服務經(jīng)費保障機制，給予每個村、每個社區(qū)每年不少于一萬元財政經(jīng)費支持，非常值得點贊。這樣每年給基層律師直接增加的業(yè)務收入就有幾億元,這還不包括間接帶來的業(yè)務收入，會較好地緩解基層律師的生存問題。這是激勵律師留在基層，逐步解決基層和欠發(fā)達地區(qū)服務資源不足和法律服務人才匱乏的一項有力舉措，通過經(jīng)濟杠桿、市場力量引導律師資源向基層合理配置，促進城鄉(xiāng)法律服務均等化、一體化。

六、充分發(fā)揮律師在法治宣傳中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：深入開展法治宣傳教育。建立……律師以案釋法制度。

律師在法治宣傳中具有獨特的優(yōu)勢。一方面，律師在具體的法律服務中，可以潛移默化地普及法律常識、弘揚法治精神。另一方面，律師可以通過執(zhí)業(yè)中辦理的各類生動、鮮活的典型案例進行以案釋法。

今后工作著力點：建立律師以案釋法制度。進一步完善各級各類律師講師團，目前各地已有不少講師團，但要根據(jù)四中全會要求，把這項工作放到更加突出重要的位置。針對特定群體，比如大中學校學生、農(nóng)民工、企業(yè)家群體等等，通過開設法律講堂、講座、論壇等形式，組織知名律師開展以案釋法活動。

七、加強律師隊伍建設

《決定》相關(guān)內(nèi)容：加強律師隊伍思想政治建設、提高律師隊伍業(yè)務素質(zhì)、加強律師行業(yè)黨的建設。

習近平總書記強調(diào)，打鐵還要自身硬。四中全會賦予了律師如此多的新任務、新使命、新責任，律師行業(yè)有沒有“金剛鉆”，能不能干好“瓷器活”，是對律師政治、業(yè)務和職業(yè)道德三大素質(zhì)的考驗。筆者認為，律師隊伍目前的綜合素質(zhì)還不能完全適應新形勢、新任務的需要。

今后工作著力點：制定出臺《關(guān)于加強律師隊伍建設的意見》，提出加強律師隊伍建設的具體措施。與有關(guān)部門分別就加強律師黨員人才、涉外高端人才等不同層次、領(lǐng)域的律師人才的培養(yǎng)、選拔、使用制定有關(guān)措施。在鞏固黨的組織和工作對律師行業(yè)全覆蓋的基礎(chǔ)上，探索新形勢下發(fā)揮律師行業(yè)黨組織政治核心和律師黨員先鋒模范作用的方法和載體，不斷提高黨組織在律師行業(yè)和廣大律師中的凝聚力、影響力。