司法部法律援助中心

為檢驗法律援助案件質(zhì)量評估方法，推動建立更加科學(xué)的案件質(zhì)量評估機制，促進提高辦案質(zhì)量，從2012年起，司法部法律援助中心連續(xù)3年在部分省市組織開展法律援助案件質(zhì)量評估試點，2014年試點范圍擴大至全國31 個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。經(jīng)過三年試點，各地對評估目的和意義有了新的了解和認識，評估的主要做法日漸成熟，很多省市制定了本?。ㄊ校┑姆稍讣|(zhì)量標準和評估指標，但對案件質(zhì)量標準和評估指標的科學(xué)性、有效性以及評估結(jié)論的運用等問題，很多地方還存在一些疑問,需要進一步探索和完善。

一、試點工作基本情況

經(jīng)過司法部法律援助中心的指導(dǎo)和各試點單位的共同努力，截至2014年11月底，32 個試點單位的評估工作都順利結(jié)束，在檢驗評估方法、調(diào)整完善評估指標、發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題等方面取得了預(yù)期效果。主要做法有：一是在前兩年試點方案的基礎(chǔ)上，修改形成了2014年試點實施方案，作為32 個試點單位開展試點工作的基本依據(jù)。二是對試點單位進行分類指導(dǎo)。通過專題調(diào)研、實地評估、電話和網(wǎng)絡(luò)溝通等方式，加強對試點工作的指導(dǎo)，解決各地對于質(zhì)量評估試點工作的疑問，確保試點工作順利完成。三是指導(dǎo)各試點單位研究制定適合本省（市）特點的分類法律援助案件質(zhì)量標準。四是司法部法律援助中心直接組織開展了兩次異地評估，進一步檢驗各地試點經(jīng)驗。五是各試點單位司法行政機關(guān)和法律援助機構(gòu)高度重視、周密部署、組織到位，按時完成了試點工作。六是收集編寫了《法律援助案件質(zhì)量標準及評估工作規(guī)范性文件匯編》，并免費發(fā)放給各地參考。

二、試點工作取得的主要成效

（一）深化了對案件質(zhì)量評估工作的理解和認識

考慮到法律援助同行評估所需評估專家要求較高、成本費用較高等問題，經(jīng)與各省溝通協(xié)商，決定提升試點層級，除繼續(xù)在部分條件較好的地市級地方試點外，主要在省一級地方開展試點，最終選定省級試點單位12 個，地市級試點單位20 個。通過試點，各?。▍^(qū)、市）加深了對案件質(zhì)量評估尤其是同行評估的理解與認識，普遍認為，案件質(zhì)量評估對于發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題、促進質(zhì)量管理科學(xué)化水平提升具有重要意義，應(yīng)該不斷加強。深圳市提出要將案件質(zhì)量評估工作常態(tài)化，建立自我評估、專家評估和外部評估相結(jié)合的“三位一體”評估模式。福州、貴陽、綿陽、天津、北京海淀區(qū)、重慶九龍坡區(qū)等地提出要建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評估機制，對援助律師辦案質(zhì)量進行有效監(jiān)控。南京等地經(jīng)過三年的試點經(jīng)驗積累，提出要強化專業(yè)評估，完善辦案質(zhì)量評估體系。

（二）推動部分省市出臺法律援助案件質(zhì)量標準

開展案件質(zhì)量評估活動的一個目的就是鼓勵和支持各省級地方研究制定適合本省實際的不同類型案件性質(zhì)和特點的分類案件質(zhì)量標準和案件質(zhì)量評估指標，為規(guī)范和引導(dǎo)辦案行為提供指引，為開展案件質(zhì)量評估提供依據(jù)。經(jīng)過3年試點，已經(jīng)有3 個省（市）級和11 個地市級法律援助中心制定了分類的法律援助案件質(zhì)量標準（辦案指引）。如深圳市制定了律師辦理刑事、民事法律援助案件指引，明確律師辦理法律援助案件必須完成的“規(guī)定動作”，以確保案件承辦質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新和完善了案件質(zhì)量評估方法

為了驗證案件質(zhì)量評估方法，司法部法律援助中心2014年10月在武漢和寧波分別組織開展了一次由跨省律師參加的法律援助案件質(zhì)量評估活動。主要做法是在全國范圍內(nèi)挑選具有豐富辦案經(jīng)驗、較高專業(yè)素質(zhì)和評估經(jīng)驗的律師組建評估專家?guī)欤瑥膶＜規(guī)熘懈鶕?jù)律師的專業(yè)特長每次選擇6 位律師作為評估專家，分別按照武漢市和寧波市制定的分類法律援助案件質(zhì)量標準和評估指標對已辦結(jié)的隨機抽取的案卷進行評估；兩地的本地律師不參與評估，以確保評估更加客觀、中立。這兩次評估活動促進了兩地在調(diào)整完善評估指標、加強案件質(zhì)量管理等方面的工作。

（四）評估指標的設(shè)置進一步細化和科學(xué)

很多試點單位反映，司法部法律援助中心擬定的十項評估指標比較科學(xué)合理，但是一些涉及法律援助特殊要求的程序性指標專業(yè)性不強，同行專家不是很了解，讓他們評估，不僅沒有必要，反而會增加評估成本和專家的工作量。因此不少地方建議將評估指標分為實體性和程序性兩類，分別由同行專家和法律援助機構(gòu)進行評估。比如，深圳市將評估指標分為主、客觀兩種，客觀分是由法律援助機構(gòu)對照該項評估指標所指向的基本材料是否齊備給出的基礎(chǔ)分值，主觀分是指由同行專家根據(jù)其執(zhí)業(yè)經(jīng)驗及專長對承辦律師辦案能力、負責(zé)程度給出的提高分值，主、客觀分相加后是案件的評估得分。南京市將評估指標分為業(yè)務(wù)類和管理類兩部分，“業(yè)務(wù)類”是把能夠反應(yīng)承辦人專業(yè)和技術(shù)水平的主客觀指標列出來，供同行專家利用專業(yè)特長評估，減輕專家負擔，評估效率和客觀性明顯提高；“管理類”的非專業(yè)主客觀評測和遵規(guī)守紀指標則選擇由其他評估主體進行評價。這種方法既能充分發(fā)揮評估專家的特長，對案件進行專業(yè)評估，同時又減輕了專家的工作量，降低了評估成本。天津市將評估指標分為形式審查和內(nèi)容審查，形式審查主要針對卷宗格式、卷內(nèi)文書格式等進行評估，如是否有書面會見筆錄、庭審記錄等文書材料、格式是否完整等；內(nèi)容審查主要針對卷宗內(nèi)文書材料的實體情況進行審查，例如辯護或代理意見是否圍繞起訴事實或訴訟請求進行陳述、適用法律是否正確等。其他試點單位如福州、寧波、武漢、綿陽、重慶等地也都在“十項指標”基礎(chǔ)上，進行了調(diào)整和細化，增加實體性指標尤其是庭審表現(xiàn)指標的分值比例，給專家更多的自由裁量權(quán)；同時細化質(zhì)證、辯護詞、代理詞、證據(jù)運用等指標，充分利用專家的特長和經(jīng)驗來評估案件的辦理質(zhì)量。

（五）對評估結(jié)論的分析和運用更加全面

一是利用評估結(jié)論進行質(zhì)量分析，查找質(zhì)量問題。開展案件質(zhì)量評估活動的主要目的就是要運用評估數(shù)據(jù)反映的情況進行質(zhì)量分析，發(fā)現(xiàn)共性質(zhì)量問題，完善質(zhì)量管理措施。通過2014年的試點，各地普遍重視和掌握了運用各項指標得分情況和評估結(jié)論進行質(zhì)量分析的方法。南京市通過對不同類型案件分值區(qū)間所占比例進行分析，發(fā)現(xiàn)刑事案件辦理質(zhì)量高于民事案件；通過對同一類型案件的得分要素進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)民事案件“辦案效率”得分率最高，“會見當事人”得分率最低，刑事案件“庭審”環(huán)節(jié)得分率最高，“法律文書”得分率最低。武漢和寧波的評估結(jié)論顯示，民事案件辦理質(zhì)量都略高于刑事案件；各項評估指標中，刑事案件的證據(jù)運用、法律文書制作、庭審、會見、閱卷等環(huán)節(jié)和民事案件的法律文書制作、證據(jù)運用、庭審等環(huán)節(jié)，得分率相對較低，為主要扣分點。山西、福州、重慶九龍坡、綿陽、貴陽等地的總結(jié)報告中也都有關(guān)于案件質(zhì)量情況的分析，存在的共性問題包括：告知義務(wù)履行情況不夠規(guī)范和全面；案件材料缺少閱卷筆錄及案情分析；庭審筆錄過于簡單；辯護詞（代理詞）不夠飽滿，說理不夠充分，針對性不強等。天津市分析了形式審查和內(nèi)容審查分別發(fā)現(xiàn)的突出問題及其原因。各地普遍表示，將通過評估進行質(zhì)量分析，查找案件辦理質(zhì)量薄弱環(huán)節(jié)，分析原因，采取有針對性的改進措施，加大培訓(xùn)力度，完善質(zhì)量管理措施，逐步提高辦案質(zhì)量。

二是利用評估結(jié)論表彰優(yōu)秀律師，起到導(dǎo)向、激勵作用。評估結(jié)論為法律援助機構(gòu)了解援助律師的辦案能力、工作態(tài)度和業(yè)務(wù)專長提供了很好的參考依據(jù)。深圳市根據(jù)評估結(jié)果表彰了30 位優(yōu)秀律師并頒發(fā)“深圳市法律援助辦案能手”牌證，宣傳報導(dǎo)了其中的典型案例，提升了優(yōu)秀律師的知名度，擴大了法律援助的影響力，為法律援助工作創(chuàng)造了有利的輿論氛圍。深圳市提出在辦案能手愿意承擔更多援助義務(wù)的前提下，未來將在案件指派上有所傾斜，以逐步提升優(yōu)秀律師承辦援助案件的比例，“讓最優(yōu)秀的律師為受援人維權(quán)”，讓每一個受援人都能得到高質(zhì)量的法律援助服務(wù)所帶來的公平和正義。武漢等地也提出，要結(jié)合評估結(jié)論，對優(yōu)秀案件的辦理律師予以精神獎勵，提高律師辦案積極性。

三是利用優(yōu)秀案例進行培訓(xùn)。各地在評估過程中都發(fā)現(xiàn)了一些值得推廣和學(xué)習(xí)的優(yōu)秀案例，其主要特點是：案卷材料齊全，辦案程序規(guī)范，適用法律準確，證據(jù)確鑿充分，辯護、代理效果較好，歸檔及時等。北京、深圳、寧波、武漢等地提出，今后要把優(yōu)秀案卷作為模板，組織案例培訓(xùn)，增強律師辦理法律援助案件的規(guī)范性。

三、試點工作存在的主要問題

（一）評估指標的設(shè)定仍有待進一步細化和完善

如何科學(xué)合理地確定每項評估指標的權(quán)重比例，使作出的評估結(jié)論能夠準確客觀地反映案件承辦人員為受援人提供法律援助服務(wù)的真實情況和優(yōu)劣狀況，客觀地反映出法律援助案件質(zhì)量標準的落實情況，一直是案件質(zhì)量評估工作的重點和難點。試點中，不少地方設(shè)定的試點指標還存在不少問題，比如有些評估指標體系中程序性指標分值過多，實體性指標分值較少，評估專家的自由裁量權(quán)較小，優(yōu)秀案件和合格案件依分值差距較小，難以區(qū)分；有些指標體系中關(guān)于社會效果、受援人和相關(guān)部門的反饋意見等指標難以收集，難以從案卷中反映出來，納入同行評估指標范圍沒有實際意義；有些指標的內(nèi)容比較模糊，不太容易考核；庭審表現(xiàn)、辯護詞（代理詞）的書寫、證據(jù)運用等指標需要進一步細化等；有些試點單位的評估指標太過繁瑣，給專家熟悉和記憶指標內(nèi)容帶來很大困難，操作性不強；一些試點單位只是照搬照抄其他地方的評估指標，沒有結(jié)合本地實際情況進行調(diào)整和創(chuàng)新等。這些問題都需要通過評估實踐逐步加以完善。

（二）案件質(zhì)量標準制定需要進一步探索和規(guī)范

質(zhì)量標準是案件辦理的“規(guī)矩”，是開展評估工作的前提和基礎(chǔ)，也是評估案件質(zhì)量的直接依據(jù),更是規(guī)范和提高辦案質(zhì)量的重要措施。根據(jù)法律援助工作的性質(zhì)，結(jié)合各類法律援助案件的特點和要求，制定不同類型法律援助案件的質(zhì)量標準，是一項相當復(fù)雜的工作，短時間內(nèi)不可能一蹴而就。在已經(jīng)制定法律援助案件質(zhì)量標準的14 個試點地方，質(zhì)量標準內(nèi)容存在很大差異，有的幾百條，有些幾十條，其可操作性和對于辦案的指引規(guī)范作用還有待實踐檢驗，而且很多地方只是制定了民事和刑事質(zhì)量標準，對其他類型的案件質(zhì)量標準還沒有研究。其他沒有出臺案件質(zhì)量標準的地方，尚需加大推動力度，盡快制定出相關(guān)質(zhì)量標準。

（三）評估結(jié)論的分析和運用仍需進一步加強

案件質(zhì)量評估結(jié)論是法律援助案件辦理情況的一個科學(xué)反映，是檢驗承辦人員業(yè)務(wù)水平和辦案效果以及法律援助機構(gòu)管理水平的重要工具，在出現(xiàn)質(zhì)量投訴糾紛時可以作為解決爭議的參考依據(jù)。相比前兩年的試點，2014年很多試點單位比較重視評估結(jié)論的運用，但是還僅僅局限于分析問題和撰寫評估報告等。如何將評估結(jié)論和分析結(jié)果與實際工作有機結(jié)合，采取切實有效的措施提高質(zhì)量管理能力，促進提高辦案質(zhì)量，是今后質(zhì)量評估應(yīng)該加強的工作。

（四）異地評估的方法和措施需要進一步改進

司法部法援中心在武漢和寧波開展的異地評估活動取得了很好的效果，也還存在一些需要改進和完善的地方：從異地組織專家去當?shù)卦u估，不僅需要支付專家評估費，還要承擔專家的交通費、食宿費等，增加了評估的成本費用；評估結(jié)束之后召開總結(jié)會，由于當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)和法律援助機構(gòu)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在場和參與，導(dǎo)致很多專家礙于情面，發(fā)表意見和建議時有所顧慮和保留，不便指出評估中發(fā)現(xiàn)的真實情況和全部問題，人為地影響了異地評估的效果。這些問題都有待在今后的實踐中逐步改進和完善，讓專家更加客觀中立地進行評估、更加客觀全面地表達自己的觀點和建議，使異地評估真正起到發(fā)現(xiàn)問題、改進和加強質(zhì)量管理的預(yù)期作用。

四、進一步加強案件質(zhì)量評估工作的建議

（一）制定出臺司法部《關(guān)于開展法律援助案件質(zhì)量評估工作的意見》，指導(dǎo)和規(guī)范各地開展工作

經(jīng)過3年的試點，各地已經(jīng)基本掌握了評估指標、評估程序、評估方法、評估結(jié)論的運用、質(zhì)量標準的制定等要求，積累了比較豐富的法律援助案件質(zhì)量評估工作經(jīng)驗，同行評估的主要做法已經(jīng)基本成型。有必要在總結(jié)分析各地開展法律援助案件質(zhì)量評估工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修改完善并盡快出臺司法部《關(guān)于開展法律援助案件質(zhì)量評估工作的意見》，加強對各地開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)，促進提高法律援助案件質(zhì)量。

（二）構(gòu)建完備的案件質(zhì)量評估體系，建立案件質(zhì)量評估長效機制

完備的案件質(zhì)量評估體系主要包括以下要素：質(zhì)量標準、評估指標、評估主體、評估方法、評估程序、評估對象和范圍、評估結(jié)論及其運用等。由于案件質(zhì)量評估的成本費用較高，專業(yè)技術(shù)性較強，各地要結(jié)合當?shù)胤稍ぷ鲗嶋H，綜合運用同行（專家）評估、案卷檢查、征詢受援人意見、征詢辦案機關(guān)意見等多種評估方法，全方位多角度開展案件質(zhì)量評估，發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題，完善案件質(zhì)量管理措施；通過自我評估、同行（專家）評估、外部評估、異地評估、對比評估等多種組織形式，逐步構(gòu)建完備的案件質(zhì)量評估體系，形成案件質(zhì)量評估長效機制，將案件質(zhì)量評估工作常態(tài)化，不斷提高案件質(zhì)量評估的客觀性、公正性、專業(yè)性和權(quán)威性。一是擬組織開展一次“法律援助案件質(zhì)量評估專項活動”。指導(dǎo)各地全面開展案件質(zhì)量評估工作，加大對優(yōu)秀單位先進做法和優(yōu)秀典型案例的宣傳力度，適時發(fā)布全國法律援助案件質(zhì)量報告，推動各地進一步重視和加強案件質(zhì)量管理，促進提高法律援助質(zhì)量。二是推動各地組織開展法律援助案件異地評估和對比評估等。在不同?。▍^(qū)、市）或者同一?。▍^(qū)、市）不同地市之間，組織異地專家對隨機抽取的已辦結(jié)案卷進行質(zhì)量評估；組織開展對法律援助案件與社會律師辦理案件質(zhì)量的對比評估，查找不足，提出改進措施。

（三）加強指導(dǎo)和研究，推動案件質(zhì)量評估工作深入開展

一是召開案件質(zhì)量評估專題培訓(xùn)班，組織相關(guān)專家圍繞法律援助案件質(zhì)量評估工作的理論和實踐問題，進行專題培訓(xùn)和討論。二是組織力量對案件質(zhì)量評估的熱點和難點問題進行課題研究，與高校和各地法律援助機構(gòu)合作，初步建立分類的法律援助案件質(zhì)量標準和案件質(zhì)量評估工具箱，引導(dǎo)各地掌握案件質(zhì)量標準和評估指標的制定、評估專家的選擇和培訓(xùn)、評估方法和程序、評估結(jié)論運用等方面的方法和技能技巧，逐步提高各地法律援助機構(gòu)開展案件質(zhì)量評估工作的技能和水平，促進提高辦案質(zhì)量。