丁元竹

（參加討論：慕海平、陳安國、王君琦、劉曉春、李彩云、王鵬）

國家從“十一五”時期開始制定社區(qū)服務體系專項規(guī)劃并側(cè)重城市社區(qū)，“十二五”時期則從城市社區(qū)拓展到城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。從內(nèi)容上看，這兩個時期的規(guī)劃都側(cè)重公共服務體系建設。經(jīng)過近十年的實踐探索，社區(qū)基本公共服務體系建設工作成效顯著。

目前，“十三五”規(guī)劃正在編制中，其中“十三五”社區(qū)服務體系規(guī)劃的編制須著眼于以下幾個問題。當前社區(qū)建設的問題一是在一些社區(qū)已經(jīng)開展了社區(qū)服務，但與居民的需求對接還需進一步完善，例如社區(qū)養(yǎng)老服務體系亟待建設、社區(qū)矯正服務亟待探索、居委會需要進一步履行職能、小區(qū)停車難問題成為熱點等。二是過去30多年建設了大量小區(qū)，由開發(fā)商承攬的物業(yè)管理，由于自身定位和服務水平等原因，經(jīng)常出現(xiàn)物業(yè)與居民之間的沖突，存在社會穩(wěn)定隱患。三是住房商品化使居民更加關注自己住房的價值和生活環(huán)境質(zhì)量的提升，居委會忙于上級交辦的事務無暇關注居民的多元需求，如何通過居民自身治理實現(xiàn)社區(qū)治理就成為一個新的課題。

著眼于現(xiàn)實問題，“十三五”社區(qū)服務體系規(guī)劃應緊緊圍繞依法治國，全面正確履行政府職能和社會治理體制創(chuàng)新，推進社區(qū)自治，完善社區(qū)服務體系和培育社區(qū)社會組織，處理好法治和自治、政府與社會、治理與培育的關系，并將其作為推進“十三五”時期社區(qū)建設工作的三個著力點。

緊緊圍繞依法治國推進社區(qū)自治，正確處理法治和自治的關系

（一）要相信社區(qū)居民能夠依法管理好社區(qū)事務。一是治理好社區(qū)必須依靠社區(qū)居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區(qū)實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。二是社區(qū)建設既是自治過程，也是法治過程。自治過程，就是要給居民更大的空間參與自治，處理好自身事務。而法治過程，居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權力還給居民，指導居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治。據(jù)調(diào)查，近年來，北京市大興區(qū)倡導居民參與社區(qū)治理，不斷完善“參與式”治理模式，目前，全區(qū)已經(jīng)有13個老舊小區(qū)成立自管會，自我管理工作良性運行。西城區(qū)積極探索“社區(qū)服務+物業(yè)管理+居民自治模式”，成立社區(qū)自管會，孵化“自我服務、自我管理、自我監(jiān)督”的自治服務組織，引導社區(qū)全體居民參與社區(qū)治理。三是社區(qū)機制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責任、完善的制度和健全的機構(gòu)。每個人堅守社會規(guī)范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是基層社會治理創(chuàng)新的真諦。

（二）依法建立政府社區(qū)公共事務準入制度。機關事業(yè)單位過多介入社區(qū)事務是“十二五”時期各界較為關注的問題。近年來，安徽省在破解這個問題上進行了一定的探索。安徽省規(guī)定，政府機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會組織和其他有關部門若進入社區(qū)開展服務活動，必須按照管理權限，由同級社區(qū)建設工作領導小組審核、批準、管理。社區(qū)公共服務事項準入范圍包括就業(yè)、救助、養(yǎng)老、衛(wèi)生計生、文體、安全等六類服務。安徽省實行社區(qū)準入制度后，凡屬社區(qū)自治的事務，交由社居委自主管理；凡屬有關政府事業(yè)單位職責范圍的工作任務，不得隨意下放居委會；未經(jīng)批準的事務，居委會有權拒絕。機關事業(yè)單位經(jīng)審批進入社區(qū)開展服務要按“權隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，嚴格落實人員、經(jīng)費等。進入社區(qū)的事項由社區(qū)統(tǒng)一管理。

（三）在社區(qū)自治中始終堅持通過法治來規(guī)范各個行為主體。

一是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在社區(qū)社會治理中的積極作用。2014年開始，北京市昌平區(qū)在水關新村、北城根等5個新舊小區(qū)試點物業(yè)進小區(qū)，首先試用這種制度3個月，合適與否，3個月后，由居民投票決定，讓居民自己選擇管理自己事務的管理方式，具體做法是：政府出資對硬件設施進行整修改造，綜合治理；居委會出面組織由37位業(yè)主組成的業(yè)主委員會，由業(yè)委會聘請物業(yè)公司對小區(qū)物業(yè)進行治理；物業(yè)公司試運行3個月，行否由業(yè)主委員會投票決定。這樣既解決了居民的物業(yè)管理問題，也解決了通常收繳物業(yè)費難的問題，實現(xiàn)社區(qū)有序治理?！笆濉睍r期社區(qū)建設要深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。二是在個人成長過程中，社區(qū)發(fā)揮不可替代的作用。社區(qū)的任務之一就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行應盡的義務。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。社區(qū)成為生活共同體，首先要有共同的社會規(guī)范，這些社會規(guī)范是社區(qū)成員依據(jù)法律和自身事務的特點共同參與制定的、真正意義上的鄉(xiāng)規(guī)民約。通過鄉(xiāng)規(guī)民約在使個人需要得到滿足的同時，必須滿足群體的需要，在享受權利的同時，必須承擔義務，在建立和諧的鄰里關系中實現(xiàn)個人安全、自我放松、家庭溫馨、鄰里和睦、共同認知。

緊緊圍繞全面正確履行政府職能完善社區(qū)服務體系，正確處理政府與社會的關系

（一）進一步明確社區(qū)事務是地方政府的公共事務。一是在政府全面履行職能的過程中加強社區(qū)建設，要求中央政府把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層政府管理。在這里，下放給地方政府是一回事，地方政府如何交給基層社區(qū)管理又是另外一回事。中央政府把微觀事務交給地方和基層政府去履行職責，基于事權和財政責任統(tǒng)一的原則，把責權利全部轉(zhuǎn)移，避免事權下放，財權不放，形成權力真空。地方和基層政府交給市場和社會則是基于公共服務和社會治理的特點、類型等來制定具體可行的實施細則。二是加快適合地方發(fā)展需要的人事制度的改革。“十三五”時期，要適應基層社會治理和公共服務的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的體制機制。例如，市場監(jiān)管是政府職能之一，以衛(wèi)生監(jiān)管為例，餐飲安全是老百姓最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，但是，從現(xiàn)有的情況看，基層公共衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)人員編制有限，遠遠不能適應實際的需要，交給社區(qū)又受制于專業(yè)和技術，目前涉及此類機構(gòu)以及社區(qū)工作的職級、職稱制度等需要進一步完善和改革，這樣才能充分調(diào)動基層工作人員的積極性。

（二）鼓勵地方政府立足現(xiàn)實發(fā)展，大膽探索社區(qū)發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃實施以來，國家發(fā)改委有關部門針對公共服務設施如何才能跟城鎮(zhèn)化，特別是城鎮(zhèn)人口保持一致，外來農(nóng)民工如何通過申請租房落戶并獲得公共服務，如何發(fā)揮社區(qū)社會組織在村民生活方式轉(zhuǎn)變過程中的作用，農(nóng)民工的住房保障，以及如何建立流動人口信息平臺等問題，分別在西安、天津、鄭州、常熟等地推動社區(qū)公共服務設施建設、小城鎮(zhèn)公共服務設施建設、教育發(fā)展、社區(qū)社會組織培育、政府部門與社會組織合作、公租房建設，公共租賃住房市場發(fā)展，以及建設流動人口信息平臺等，出臺了綜合配套政策，進行了一系列試驗，取得顯著成效，“十三五”時期應當在更大范圍鼓勵和支持地方政府因地制宜，大膽創(chuàng)新。

（三）社區(qū)服務體系建設要與人民的“微生活”有機結(jié)合。基層社會對公共服務有著巨大需求。從有關城鄉(xiāng)居民社區(qū)服務需求的比較研究可看出，城鎮(zhèn)居民的服務需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務。這些都需要地方政府根據(jù)各地實際具體制定符合本地實際的政策加以解決。北京市東城區(qū)東直門街道積極探索建立社區(qū)“微生活服務館”：“微生活”服務站、商品配送服務室、日間托老（幼）所、老年人健康遠程監(jiān)護站、閱覽室和休閑長廊，為轄區(qū)居民提供25大類、168項生活類服務項目，包括上門理發(fā)、普通照料、家政服務、家電維修等。東直門街道計劃用五年時間將這類服務覆蓋所有社區(qū)。

緊緊圍繞社會治理體制創(chuàng)新培育社區(qū)社會組織，努力協(xié)調(diào)好治理與培育的關系

（一）通過微觀事務處理來化解可能影響全局的矛盾和問題。

一是越來越多的問題發(fā)生在地方。近年來發(fā)生的各類群體事件和社會事件，并不是社會深層矛盾的直接爆發(fā)，而是通過一系列家庭矛盾、社區(qū)關系和人際關系的惡化爆發(fā)出來的，與地方密切相關。小區(qū)停車收費問題涉及物業(yè)、業(yè)主、居委會，如何使各方面都滿意，需要從微觀層面上協(xié)調(diào)各方。二是要建立以居民滿意度為核心的第三方社區(qū)工作評價體系。借鑒國際經(jīng)驗，建立起一套能夠準確對居民滿意度進行測量的指標體系和評價標準，并有第三方機構(gòu)進行評估，及時發(fā)現(xiàn)問題、改進工作，引導地方政府逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，以適應社區(qū)建設工作需要。

（二）通過創(chuàng)新社會組織體制機制提升社區(qū)服務質(zhì)量。一是從社區(qū)需要培育社會組織。北京西城區(qū)2013年底成立西城區(qū)菜籃子聯(lián)合會，共有42家會員單位參與。會員不僅包括蔬菜銷售商，還有天津、河北、內(nèi)蒙古等外?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的農(nóng)業(yè)企業(yè)，外?。ㄊ?、自治區(qū)）的農(nóng)業(yè)企業(yè)把全國各地的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品引入西城區(qū)，電子商務單位通過技術幫助企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)客戶，使社區(qū)居民享受到了價廉物美的蔬菜瓜果。二是對社會組織的培育與監(jiān)管并舉。加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展。為了促進社區(qū)社會組織的發(fā)展，北京順義區(qū)政府積極開展政府購買公共服務活動，2014年投入資金750萬元。北京市順義區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個街道共有備案社區(qū)社會組織1182家，凡是新成立和停止活動的組織都必須向民政部門網(wǎng)上備案，備案組織以文體活動為主，逐步拓展到福利服務、治安調(diào)解、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、物業(yè)管理、共建共享等各個領域的活動。北京市平谷區(qū)建立街道、社區(qū)社會組織聯(lián)合會，初步建立了“以社管社”的自我管理體制機制，把社區(qū)建設、社工人才培養(yǎng)和社區(qū)社會組織培育有機結(jié)合起來，鼓勵和支持設社區(qū)社會組織申報政府公共服務項目，對40余家大型社會組織進行直接備案。

（三）發(fā)揮社會工作者的作用。社會工作者通過小組、個案和社區(qū)工作方法參與社區(qū)建設是新時期社區(qū)工作的重要內(nèi)容。北京市密云區(qū)建立由一名專業(yè)社會工作者對接一個或多個社區(qū)社會組織，負責指導社會工作項目的工作模式，實現(xiàn)資源互動、優(yōu)勢互補的發(fā)展目標，他們在沿湖、花園東和果園里3個試點社區(qū)，聯(lián)合社會組織和專業(yè)社會工作者，在醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務等7個領域建立了12個服務項目。對此類試驗要進一步跟蹤和評估。