柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

運(yùn)用法治思維和社會治理理念統(tǒng)籌謀劃人民調(diào)解工作改革發(fā)展

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神，就是要聯(lián)系實(shí)際，在實(shí)踐中創(chuàng)造性落實(shí)好中央關(guān)于推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的一系列重大決策部署。如何有效預(yù)防化解社會矛盾是當(dāng)前社會治理面臨的一個現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題，也是我們司法行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)十八屆四中全會精神必須深入思考、深入研究的重要問題。人民調(diào)解在預(yù)防和化解社會矛盾糾紛中具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、根本性、長效性的特點(diǎn)，新形勢下如何推進(jìn)人民調(diào)解改革發(fā)展，使其更有效地發(fā)揮“第一道防線”的作用是我們必須花大力氣做好的一篇大文章。而做好這篇文章，我認(rèn)為最重要、最關(guān)鍵的就是要運(yùn)用法治思維和社會治理理念統(tǒng)籌謀劃人民調(diào)解工作改革發(fā)展。當(dāng)前，要著重抓好以下五個方面工作。

一、圍繞“強(qiáng)化法律在化解社會矛盾中的權(quán)威地位”的目標(biāo)要求，用法治觀念統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)人民調(diào)解工作

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位。人民調(diào)解雖然從性質(zhì)上講是一項(xiàng)群眾性自治活動，但源于傳統(tǒng)的民間調(diào)解，歷經(jīng)幾千年的發(fā)展演變，現(xiàn)在人民調(diào)解制度已成為國家正式的法律制度。《憲法》、《人民調(diào)解法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》等已明確了它的法律地位。我們要改變過去僅僅把人民調(diào)解作為傳統(tǒng)文化和民間活動的觀念，更多地從法律的視角中去認(rèn)識人民調(diào)解的價值和作用，自覺地用法治觀念統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)人民調(diào)解工作。按照構(gòu)建社會主義法治體系的要求，從健全完善人民調(diào)解法律制度，依法規(guī)范人民調(diào)解活動，強(qiáng)化人民調(diào)解法律實(shí)施保障和監(jiān)督、嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任等方面著手，把人民調(diào)解工作全面納入法治化軌道，切實(shí)轉(zhuǎn)變長期以來人們把人民調(diào)解看作“和稀泥”的錯誤認(rèn)識，切實(shí)防止“擺平就是水平”的簡單化、功利化傾向，全面提高廣大人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力水平。通過人民調(diào)解，增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)基層依法治理，維護(hù)社會公平正義。只有真正做到這一點(diǎn)，才能從根本上提高人民調(diào)解的社會公信力，才能為人民調(diào)解改革發(fā)展打開全新的空間。

二、按照重心下移、力量下沉的要求，進(jìn)一步做實(shí)做強(qiáng)基層人民調(diào)解組織

《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。要“建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”。群眾性、民間性、自治性是人民調(diào)解的特性所在，人民調(diào)解工作更應(yīng)堅(jiān)持重心下移、力量下沉這一基本方向，努力把矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。我省現(xiàn)有村、社區(qū)人民調(diào)解委員會21109個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會1433個，還有1968個派駐式人民調(diào)解工作室和302個個人調(diào)解工作室。這些基層調(diào)解組織作用發(fā)揮如何，直接影響著基層社會的和諧穩(wěn)定，直接決定著人民調(diào)解工作的成敗。特別是村、社區(qū)人民調(diào)解組織是憲法明確規(guī)定必須設(shè)立的，是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。依法加強(qiáng)人民調(diào)解工作，首先要把憲法關(guān)于居民委員會、村民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會的要求落到實(shí)處。要在對全省村、社區(qū)人民調(diào)解組織運(yùn)行情況進(jìn)行深入排查摸底的基礎(chǔ)上，持之以恒地推進(jìn)村、社區(qū)人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)，確保村、社區(qū)人民調(diào)解組織依法設(shè)立、全面覆蓋、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，可持續(xù)發(fā)展；確保做到“六有”（有固定的工作場所、有人民調(diào)解委員會牌子、有人民調(diào)解委員會印章、有規(guī)范的調(diào)解文書、有統(tǒng)計(jì)臺賬、有業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)資料）和“四落實(shí)”（組織落實(shí)、制度落實(shí)、人員落實(shí)、經(jīng)費(fèi)落實(shí)），防止空轉(zhuǎn)虛化，甚至個別地區(qū)名存實(shí)亡現(xiàn)象的發(fā)生。要對傳統(tǒng)維穩(wěn)思維定勢下，偏重運(yùn)用行政手段化解矛盾糾紛的做法進(jìn)行反思。按照系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的要求，把加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織建設(shè)作為平安江蘇、法治江蘇“基因工程”、“細(xì)胞工程”來抓，真正做到舒筋活血、源頭預(yù)防、標(biāo)本兼治。要總結(jié)推廣太倉市“政社互動”和如皋市、揚(yáng)中市、揚(yáng)州江都區(qū)小紀(jì)鎮(zhèn)加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織建設(shè)的成功做法，打造更多江蘇的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

三、適應(yīng)新型矛盾多發(fā)易發(fā)的新形勢，大力加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作

《決定》明確指出，要加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。前不久，司法部也對加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作提出了指導(dǎo)意見。這是基于當(dāng)前我國社會矛盾產(chǎn)生發(fā)展的規(guī)律、特點(diǎn)作出的一項(xiàng)重要部署。行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作是江蘇人民調(diào)解工作的特色和優(yōu)勢所在。近幾年來，我們始終強(qiáng)調(diào)要為全省人民調(diào)解工作注入“兩大元素”。一是法治元素，這主要解決人民調(diào)解發(fā)展方向的問題；二是專業(yè)元素，這主要解決提高人民調(diào)解技術(shù)含量的問題。下一步，要在鞏固醫(yī)療糾紛、道路交通、勞動爭議、物業(yè)管理、消費(fèi)者協(xié)會等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)成效的同時，大力加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，提高人民調(diào)解對新型矛盾糾紛的化解和控制能力，進(jìn)一步形成“專業(yè)性人民調(diào)解組織、專職人民調(diào)解員隊(duì)伍、用專門的方法手段化解各種民生類、發(fā)展類矛盾”的新格局，把江蘇人民調(diào)解品牌做大做響。

四、按照“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)”的新要求，全面提高人民調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)

十八屆四中全會《決定》明確把人民調(diào)解隊(duì)伍列入法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)序列，這是對人民調(diào)解隊(duì)伍的新定位，體現(xiàn)了黨中央對這支隊(duì)伍的關(guān)心和重視，同時也是一種新的要求和新的期盼。我們要抓住機(jī)遇，乘勢而上，全面提高這支隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。江蘇目前有一支15.2萬人的人民調(diào)解員隊(duì)伍，其中專職人民調(diào)解員隊(duì)伍已超過3.2萬人。但是，目前這支隊(duì)伍的整體素質(zhì)還不適應(yīng)人民調(diào)解工作發(fā)展的需要，與法律服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)要求相比更是相差甚遠(yuǎn)，對此我們要有清醒的認(rèn)識。下一步，我們要按照“職業(yè)化、專業(yè)化、社會化”的方向，全面加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。要細(xì)化規(guī)范人民調(diào)解委員會委員選舉條件、程序，健全完善人民調(diào)解委員會擇優(yōu)聘用人民調(diào)解員機(jī)制，落實(shí)徐州會議提出的“集中招聘、集中管理、集中培訓(xùn)、集中保障”的要求，建立統(tǒng)一的人民調(diào)解員職前培訓(xùn)、持證上崗制度。加強(qiáng)對他們的績效考核，積極試行等級評定制度，加強(qiáng)高層次、專家型人民調(diào)解員選拔培養(yǎng)，普遍推行個案補(bǔ)貼制度，落實(shí)獎懲措施，全面提高人民調(diào)解員隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、法律專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)際調(diào)解能力，增強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍責(zé)任感、榮譽(yù)感，激發(fā)他們的工作熱情和創(chuàng)造熱情，為全省人民調(diào)解工作的改革發(fā)展提供有力的隊(duì)伍保障和人才支撐。

五、按照體系化建設(shè)的要求，為人民調(diào)解工作改革發(fā)展提供有力的法治保障

如果說推進(jìn)社會主義法治體系建設(shè)是一個大的系統(tǒng)工程，那么推進(jìn)人民調(diào)解工作改革發(fā)展也可以說是其中一個小的系統(tǒng)工程。我們要運(yùn)用系統(tǒng)論原理，對人民調(diào)解工作改革發(fā)展進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和科學(xué)謀劃。一是完善地方立法。加快《江蘇人民調(diào)解條例》的立法進(jìn)程，爭取明年省人大順利通過。通過制定《條例》把近幾年人民調(diào)解改革發(fā)展成果用法律形式固定下來，同時，為下一步改革發(fā)展提供法律制度保障和政策空間。二是不斷加強(qiáng)人民調(diào)解組織、人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，這是推進(jìn)人民調(diào)解改革發(fā)展的永恒主題。三是加強(qiáng)對人民調(diào)解法律法規(guī)實(shí)施的保障和監(jiān)督。要積極推動把《人民調(diào)解法》關(guān)于“國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作”的要求具體化、制度化。特別要明晰各級政府及有關(guān)部門在落實(shí)《人民調(diào)解法》中的法律責(zé)任，落實(shí)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，推動各地把人民調(diào)解納入公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，加大政府購買力度。同時，落實(shí)基層組織、企事業(yè)單位為人民調(diào)解委員會開展工作提供辦公條件和必要工作經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。要通過加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法質(zhì)量考評，建議人大安排專項(xiàng)檢查，邀請政協(xié)委員專題考察等多種形式，推動《人民調(diào)解法》的貫徹落實(shí)。要依法動員組織社會各方面的力量，積極參與、大力支持人民調(diào)解工作。加快省、市、縣人民調(diào)解協(xié)會建設(shè)，為凝聚調(diào)解力量，共建和諧社會提供組織平臺。要在全省努力形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、社會協(xié)作、各方面力量廣泛參與支持”的人民調(diào)解工作新格局。四是要按照“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”的要求，建立健全三者之間穩(wěn)定、規(guī)范、高效的銜接配合機(jī)制。與其他調(diào)解相比，人民調(diào)解歷史最悠久、網(wǎng)絡(luò)最健全、隊(duì)伍最龐大、依據(jù)最充分、方法手段最豐富最靈活，理當(dāng)在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮基礎(chǔ)作用、主導(dǎo)作用。當(dāng)前，一方面要鞏固、落實(shí)已經(jīng)出臺的訴調(diào)對接、檢調(diào)對接、公調(diào)對接各項(xiàng)政策措施，特別要規(guī)范駐法院、法庭、公安派出所、交巡警大中隊(duì)人民調(diào)解工作室的設(shè)立、管理和運(yùn)作。另一方面，要積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議具體銜接配合的工作機(jī)制，特別在矛盾多發(fā)的醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域，人民調(diào)解更應(yīng)主動加強(qiáng)與行政調(diào)解的協(xié)調(diào)配合。五是加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的宣傳，營造有利于人民調(diào)解工作改革發(fā)展的良好社會氛圍。要從推進(jìn)依法治國、創(chuàng)新社會治理、維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面，大力宣傳人民調(diào)解工作的法律價值、道德價值、文化價值；要大力宣傳人民調(diào)解工作作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的比較優(yōu)勢和鮮明特色，提高知曉度，努力讓人民群眾遇到矛盾糾紛首選人民調(diào)解。要大力宣傳廣大人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員在化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定中的先進(jìn)事跡，對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員給予表彰獎勵，在全社會營造“干調(diào)解光榮、防激化有功”的良好氛圍，為人民調(diào)解工作改革發(fā)展不斷注入正能量。

（責(zé)任編輯 張文靜）