杜春梅

新型城鎮(zhèn)化背景下社區(qū)自治路徑的地方探索
——以廣東省中山市為例

杜春梅

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化首先就是“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。廣東省中山市在新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中，為暢通基層訴求表達(dá)渠道，推進(jìn)基層民主協(xié)商制度，在“2+8+N”社區(qū)建設(shè)模式的基礎(chǔ)上，逐漸探索出社區(qū)自治的新路徑，即“一員一委一中心”社區(qū)自治。

一、中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治的產(chǎn)生過(guò)程

自2008年被民政部正式確定為全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)市以來(lái)，中山市逐漸探索出了適合本地實(shí)際的具有中山特色的“2+8+N”社區(qū)建設(shè)模式。其中，“2”是指各社區(qū)組建一個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，搭建一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心；“8”是指各社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)的8大項(xiàng)目的業(yè)務(wù)范圍，即黨建業(yè)務(wù)、群團(tuán)和志愿服務(wù)、民政殘聯(lián)、勞動(dòng)社保、人口計(jì)生、文化體育、國(guó)土城建、綜治信訪維穩(wěn)等，提供普惠型公共服務(wù)；“N”指根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裥枰?，培育各類社區(qū)社會(huì)組織。該模式對(duì)于提高中山市社區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了重要影響。但是，伴隨新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題日趨重要，破解城市二元結(jié)構(gòu)的任務(wù)更顯迫切，正是這種實(shí)踐需要倒逼著中山市逐漸從重社區(qū)建設(shè)深入到重社區(qū)自治，“一員一委一中心”社區(qū)自治新路徑應(yīng)運(yùn)而生。

“一員一委一中心”社區(qū)自治是指在新型城鎮(zhèn)化背景下，中山市基于憲政法理和人本、公平、正義、和諧的價(jià)值準(zhǔn)則，創(chuàng)新社區(qū)各階層尤其是異地務(wù)工人員參與基層民主，健全社區(qū)自治機(jī)制，促進(jìn)新老中山人的共建共享、共融共進(jìn)?！耙粏T”是指社區(qū)居委會(huì)中的特別委員，即村（居）委會(huì)通過(guò)“推薦+選舉”的方式，在外來(lái)人口集中的村居，聘任優(yōu)秀異地務(wù)工人員代表為村（居）委會(huì)特別委員。特別委員與其他村（居）委會(huì)委員共同參與與異地務(wù)工人員密切相關(guān)的社區(qū)自治、事務(wù)管理、監(jiān)督評(píng)議等工作。“一委”是指社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)制度，即以村（居）黨組織為核心，以社區(qū)有影響的企事業(yè)單位、物業(yè)管理公司、社會(huì)組織、居民代表等共同組成，按照共駐、共建、共享的原則參與社區(qū)建設(shè)的群眾性組織?！耙恢行摹笔侵干鐓^(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)服務(wù)中心高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化設(shè)置社區(qū)綜合服務(wù)大廳，作為政府在村（居）的延伸機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化市、鎮(zhèn)行政部門(mén)與綜合服務(wù)大廳的對(duì)接，為居民提供8大類“一站式”綜合服務(wù)。

二、中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治的基本設(shè)計(jì)

“一員一委一中心”社區(qū)自治主要體現(xiàn)在村（居）委會(huì)特別委員制度、村（居）委會(huì)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員制度、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)方面。

（一）村（居）委會(huì)特別委員制度。2012年，中山市在外來(lái)人口達(dá)到實(shí)有人口40%以上的村（居），推行特別委員制度，符合條件的村（居）每村設(shè)2—3名特別委員。特別委員由村（居）“兩委”或村（居）代表推薦產(chǎn)生，收集和反映包括異地務(wù)工人員在內(nèi)的轄區(qū)居民社區(qū)需求，根據(jù)工作需要，列席重大會(huì)議，對(duì)村（居）工作提出意見(jiàn)和建議，收集苗頭性、傾向性信息，調(diào)解民間糾紛，發(fā)揮參政議政作用。村（居）委會(huì)特別委員采取“駐、訪、議、督”工作法，使城鄉(xiāng)多元結(jié)構(gòu)下，不同利益訴求得到有效接納和梳理，及時(shí)化解了社會(huì)矛盾。特別委員對(duì)村（居）民代表大會(huì)、村（居）委會(huì)有關(guān)異地務(wù)工人員服務(wù)管理事項(xiàng)，有權(quán)進(jìn)行跟蹤督查，并就落實(shí)情況聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議。

（二）村（居）委會(huì)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員制度。社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)由主任、副主任、委員組成，社區(qū)“兩委”或居民代表推薦產(chǎn)生。協(xié)調(diào)委員會(huì)主任一般由村（居）黨組織書(shū)記兼任，委員可協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)吸納部分優(yōu)秀異地務(wù)工人員。社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)就社區(qū)重大決策和重點(diǎn)工作提供參謀建議，發(fā)動(dòng)駐區(qū)企業(yè)和異地務(wù)工群體參與社區(qū)建設(shè)，形成各類主體，各種力量共建共駐的強(qiáng)大合力。

（三）社區(qū)服務(wù)中心。為促使社區(qū)居委會(huì)為群眾提供高效、便捷的服務(wù)，中山市提出每一個(gè)社區(qū)都要搭建一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心的構(gòu)想。社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)以來(lái)，從開(kāi)展試點(diǎn)到規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全市社區(qū)綜合服務(wù)大廳建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。同時(shí)，結(jié)合省委、省政府關(guān)于清理村（居）牌子過(guò)多、過(guò)濫的工作要求，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置，將村（居）牌子按照組織機(jī)構(gòu)類、業(yè)務(wù)類、場(chǎng)所類、榮譽(yù)類進(jìn)行分類。同時(shí)，建立村、社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，成立了由社工委、組織、民政、財(cái)政等部門(mén)組成的聯(lián)審小組，對(duì)各部門(mén)新增延伸至村、社區(qū)的行政事務(wù)進(jìn)行審核，明確下放事項(xiàng)必須有業(yè)務(wù)，有人員配備、按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)等，規(guī)范了政府部門(mén)延伸公共服務(wù)的流程。此外，中山市為規(guī)范社區(qū)綜合服務(wù)大廳服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一模式、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一流程，增強(qiáng)了居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

三、中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治的主要成效

實(shí)施以來(lái)，中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治取得較好成效，已逐漸成為創(chuàng)新基層治理機(jī)制、實(shí)踐民主協(xié)商機(jī)制、暢通居民利益訴求渠道、推進(jìn)社區(qū)自治的有效嘗試。

（一）促進(jìn)了社區(qū)和諧穩(wěn)定。村（居）委會(huì)特別委員制度促進(jìn)了本地人與異地務(wù)工人員的良性互動(dòng)和有效溝通，為異地務(wù)工人員表達(dá)利益訴求、協(xié)調(diào)利益沖突提供了合法化、制度化的政治輸入渠道，有效化解了本地人與異地務(wù)工人員的矛盾沖突，促進(jìn)了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。特別委員在工作中積極履職，經(jīng)常帶領(lǐng)社工、義工等服務(wù)隊(duì)伍，深入轄區(qū)外來(lái)務(wù)工人員居住地，挨家挨戶宣傳各項(xiàng)政策及社會(huì)治安知識(shí)。同時(shí)，注重收集苗頭性信息，在化解矛盾，融洽新老中山人關(guān)系，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用。

（二）實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治的新跨越。社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)和居（村）委特別委員制度作為民治民享的主體，為新老中山人共同參與社區(qū)建設(shè)提供了一個(gè)新平臺(tái)。他們廣泛收集社區(qū)公眾關(guān)心的社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、食品藥品安全等熱點(diǎn)問(wèn)題的民意，動(dòng)員轄區(qū)企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)建設(shè)，組織開(kāi)展一系列群眾性、公益性的共建活動(dòng)，營(yíng)造了社區(qū)共駐共建共享的良好氛圍。

（三）整合了社區(qū)內(nèi)各種資源。借助社區(qū)服務(wù)中心這一平臺(tái)，有效整合來(lái)自政府、社會(huì)和村民的各種資源，避免重復(fù)投入。通過(guò)承接政府下放職能、為包括異地務(wù)工人員在內(nèi)的轄區(qū)實(shí)有人口提供更優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的基本公共服務(wù)。同時(shí)，成立以老干部、老黨員、老模范、老知識(shí)分子、老復(fù)員軍人為主體和熱心村落社區(qū)建設(shè)的志愿者參加的服務(wù)組織，為社區(qū)內(nèi)全體村民進(jìn)行公益服務(wù)，開(kāi)展社區(qū)綜治、幫扶、教育、文娛等志愿活動(dòng)。

（四）推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。在中山，異地務(wù)工人員遇到工作、生活方面的困難是常有的事情。村（居）委會(huì)特別委員成為了新中山人的“傳聲筒”，積極為新中山人表達(dá)訴求和心聲，使異地務(wù)工人員的訴求得到解決，利益得到保障，在心理上實(shí)現(xiàn)了“過(guò)客”到“主人”的身份改變。例如，南頭鎮(zhèn)南城社區(qū)特別委員，在了解到異地務(wù)工人員子女入學(xué)難的問(wèn)題后，積極向社區(qū)建言獻(xiàn)策，在社區(qū)和鎮(zhèn)政府的努力下，引入了一間優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校，解決了社區(qū)500多名異地務(wù)工人員子女的入學(xué)難題，大大推進(jìn)了社區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

四、完善中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治的建議

作為新生事物，中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治仍需要不斷完善和成熟，以更好地提升中山市社區(qū)自治水平。

（一）完善基礎(chǔ)條件。其一，政府應(yīng)站在戰(zhàn)略性高度，將解決異地務(wù)工人員的各項(xiàng)合法權(quán)益作為政府重大工作任務(wù)，統(tǒng)籌各相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃，共同推進(jìn)；其二，應(yīng)進(jìn)一步厘清行政事務(wù)和社區(qū)服務(wù)，減輕村、社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，讓社區(qū)居委會(huì)回歸其自治性組織的本質(zhì)；其三，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)戶籍制度等相關(guān)政策的完善。

（二）優(yōu)化內(nèi)在機(jī)制。其一，社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)和居（村）委特別委員制度要找準(zhǔn)自身定位，進(jìn)一步明確與原有社區(qū)“兩委”的關(guān)系；其二，在選聘環(huán)節(jié)必須注意選聘流程的合法性、科學(xué)性，使遴選出的委員具備廣泛的代表性、群眾性、權(quán)威性和較強(qiáng)的影響力、號(hào)召力和工作能力；其三，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，綜合考量，研究出臺(tái)一套符合中山實(shí)際的科學(xué)規(guī)范的“一員一委一中心”社區(qū)自治制度體系；其四，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)工作動(dòng)力和能量。

（三）強(qiáng)化保障措施。其一，加大宣傳力度，增強(qiáng)中山市“一員一委一中心”社區(qū)自治的知名度和美譽(yù)度；其二，加強(qiáng)支持力度，保障其硬件設(shè)施建設(shè)；其三，建立考評(píng)制度，加強(qiáng)對(duì)工作的測(cè)評(píng)考核；其四，組織培訓(xùn)交流，提升工作能力和工作效率；其五，培育社會(huì)組織，促進(jìn)居民參與社區(qū)自治。

（作者單位：廣東省中山市中山職業(yè)技術(shù)學(xué)院）