上官酒瑞

（中共上海市委黨校 政治學(xué)教研部，上海 徐匯 200233）

一、問題的提出

中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的政治信任是近年來理論與實(shí)踐中關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，就政治信任衰微因果關(guān)系的探究，可概括為兩種認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)為是政策執(zhí)行偏差、信息溝通不暢、公共服務(wù)不足等政治功能缺陷造成的；另一種認(rèn)為是公平正義短缺、社會(huì)資本耗散、網(wǎng)絡(luò)政治興起等治理環(huán)境變化引發(fā)的。如果論政治信任宏觀格局與整體態(tài)勢(shì)，這些研究有解釋力，提出的對(duì)策也有參考價(jià)值，但對(duì)信任層級(jí)差卻難以解答。這是因?yàn)?，大多研究?jiān)持整體認(rèn)知模式，視政權(quán)體系為“鐵板一塊”，結(jié)論自然有失偏頗。如果承認(rèn)是政治功能缺陷與治理環(huán)境變化造成政治信任流失，那為什么它們對(duì)地方基層政權(quán)的影響遠(yuǎn)超過了高層或中央呢？或者說，地方基層政權(quán)的功能性缺陷為何更加突出？

政治有層級(jí)，信任有級(jí)差，這可稱為級(jí)差政治信任，也有表述為“差序信任”。通常而言，相對(duì)中央政權(quán)，地方基層在為民眾提供公共服務(wù)中具有比較優(yōu)勢(shì)，可獲得更高水平信任，西方國(guó)家的政治信任往往呈現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)分布。皮尤研究中心對(duì)美國(guó)的跟蹤調(diào)查能說明這一點(diǎn)。詹寧斯發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)60年代后期到90年代早期，美國(guó)中央政府信任水平降低了，而州和地方要好一些[1-1]。他還指出，政治信任缺失的研究大多以中央為對(duì)象，這違背了客觀事實(shí)：每個(gè)人都處于復(fù)雜政府結(jié)構(gòu)中，不同層級(jí)政府部門滿足公民利益需求有差異，但都是信任或不信任對(duì)象[1-2]。也即，政治信任是有層級(jí)差的。

與西方國(guó)家不同，中國(guó)社會(huì)的政治信任隨政權(quán)層級(jí)提高逐級(jí)遞增，層級(jí)越高信任水平也越高。有對(duì)轉(zhuǎn)型期政治信任的實(shí)證測(cè)量發(fā)現(xiàn)，“存在一個(gè)由中央向地方逐級(jí)下降的譜系”[2]。有人對(duì)西部某村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)中央、省、市縣、鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的信任度逐層降低，分別為4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分[3]。市民的信任選擇也體現(xiàn)出級(jí)差性，他們對(duì)最高層和最低層政府信任度均值分別為3.98和3.07分，相差0.91分，而在這兩個(gè)層級(jí)上農(nóng)民的信任度均值為4.60和3.07分，相差達(dá)1.53分[4]。除農(nóng)民、市民外，其他如政府官員[5]、大學(xué)生[6]、“白領(lǐng)滬漂”[7]等亞群體也都更信任中央。特別是，有人基于對(duì)江西、江蘇、山西、重慶和上海10年間的4次調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民政治信任變遷從中央開始每降一個(gè)層級(jí)，信任度降10%左右，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織僅有三成多[8]。2012年以來，《中國(guó)社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告》連續(xù)3年調(diào)研都得出了“政府信任度隨政府層級(jí)依次遞減”的結(jié)論；零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)、《中國(guó)社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》、中國(guó)調(diào)查（China Survey）等其他調(diào)研結(jié)果也佐證了該結(jié)論。這說明，中國(guó)級(jí)差政治信任的特質(zhì)，在時(shí)間、空間分布上均無明顯差異，并表現(xiàn)出一定的韌性。

就中國(guó)的級(jí)差政治信任結(jié)構(gòu)，以往研究也有解釋。如葉敏、彭妍從政治圖像、政治接觸、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制三方面探討了“央強(qiáng)地弱”的信任結(jié)構(gòu)成因[9]。但根據(jù)結(jié)構(gòu)—功能原理，治理結(jié)構(gòu)和體制因素?zé)o論如何都不能回避，尤其要考察縱向間政治結(jié)構(gòu)關(guān)系和體制特征對(duì)中國(guó)級(jí)差政治信任結(jié)構(gòu)的影響。其中，壓力型體制與黨政治理體系高度契合，影響著中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，制約著地方基層政權(quán)的治理方式和行動(dòng)模式，進(jìn)而造就了級(jí)差政治信任格局。為此，本文主要剖析壓力型體制塑造級(jí)差政治信任的機(jī)理，分析地方基層政權(quán)失信的風(fēng)險(xiǎn)，并嘗試提出改革思路。

二、壓力型體制塑造級(jí)差政治信任的機(jī)理

壓力型體制是描述中國(guó)國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)性概念。它是指上級(jí)黨政部門確定目標(biāo)方案、制定行動(dòng)計(jì)劃，并自上而下以政治或行政方式量化分解，下達(dá)至下級(jí)組織或官員，在規(guī)定時(shí)期內(nèi)視完成情況考核政績(jī)，甚至一票否決，決定下級(jí)的政績(jī)、升遷、榮譽(yù)等。壓力型體制的形成有其歷史必然性，其存在也有現(xiàn)實(shí)應(yīng)然性。它是適應(yīng)現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略產(chǎn)生的，是計(jì)劃體制下的社會(huì)動(dòng)員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種形變，也是在權(quán)力下放為邏輯的體制改革中，為激發(fā)各級(jí)黨政部門活力、重構(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力逐步確立的。

歷史表明，改革開放以來執(zhí)政黨正是以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心不動(dòng)搖，才走出了“短缺經(jīng)濟(jì)”困境，極大地提高了民眾生活水平，成功地將政治信任基礎(chǔ)從意識(shí)形態(tài)、領(lǐng)袖魅力等轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)績(jī)效，贏得了充分的政治信任和支持。這與壓力型體制密切相關(guān)。因?yàn)榈胤交鶎狱h政部門與官員經(jīng)常承受上級(jí)的壓力，這有助于解決他們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理中可能出現(xiàn)的動(dòng)力不足、意識(shí)懈怠等問題，也可克服科層結(jié)構(gòu)的“惰政”對(duì)公眾信任的侵蝕。顯然，壓力型體制對(duì)政治信任建構(gòu)有積極的一面，但它的實(shí)際運(yùn)行又容易造成政策選擇執(zhí)行、政績(jī)過度激勵(lì)等問題，成為削弱地方基層政治信任的體制力量。

（一）政策選擇執(zhí)行

壓力型體制主要通過公共政策有效嵌入了黨政治理體系。有兩種機(jī)制在其中起作用：一種是“漏斗機(jī)制”，即各種任務(wù)指標(biāo)自上而下傳遞至地方基層；另一種是“抽油煙機(jī)制”，即優(yōu)質(zhì)資源逐級(jí)向上抽取，層級(jí)越低，資源通常越少。這樣，地方基層為完成任務(wù)以接受政績(jī)考核，大都要承受不同程度的壓力。而且在下達(dá)指標(biāo)中，出于種種考慮，下級(jí)往往在時(shí)間上加個(gè)“提前量”，數(shù)量上加個(gè)“增超量”。但時(shí)間提前、指標(biāo)放大，勢(shì)必與政策執(zhí)行環(huán)境和資源間產(chǎn)生張力，使政策無法落地。這意味著下級(jí)不可能全面嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策，而只能選擇式執(zhí)行。

政策選擇執(zhí)行是指受政策認(rèn)知、利益偏好等影響，下級(jí)對(duì)上級(jí)政策片面理解、故意曲解、有意肢解或進(jìn)行目標(biāo)替代，造成政策目標(biāo)偏差，執(zhí)行形變、走樣或失真，以及政策績(jī)效低下，或是政策失效。受體制壓力和資源約束，下級(jí)往往選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、計(jì)劃生育、信訪等硬指標(biāo)完成，而官員作風(fēng)、組織形象、文化事業(yè)、國(guó)民素質(zhì)等軟指標(biāo)，由于難以量化往往得不到真正落實(shí)，甚至不同程度被放棄。改革開放以來，下級(jí)最重視的當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即選擇那些能直接創(chuàng)造GDP的政策執(zhí)行。分稅制改革后財(cái)政空間壓縮，治理任務(wù)未減反增，更助長(zhǎng)了下級(jí)選擇硬指標(biāo)執(zhí)行完成考核。但有研究發(fā)現(xiàn)，市民的政府信任頻數(shù)從中央到區(qū)縣分別為79.4、69.3、59.8和52.8，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不再能夠有效提升中國(guó)城市人的政治信任”[10]。如果說公共政策決定資源配置、利益分配，其有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政府職能、構(gòu)建政治信任的工具，那么政策選擇性執(zhí)行就會(huì)導(dǎo)致政策的“非公共化”，或政策排斥、扭曲。這對(duì)地方基層贏得政治信任的負(fù)面影響非常直接。

（二）政績(jī)過度激勵(lì)

壓力型體制是一種激勵(lì)機(jī)制，上級(jí)通過政績(jī)考核和職位晉升激勵(lì)下級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)治理。體制強(qiáng)壓下的官員，為應(yīng)付政績(jī)考核，或贏得晉升機(jī)會(huì)，往往想方設(shè)法甚至不惜代價(jià)謀“發(fā)展”。發(fā)展是硬道理，但硬發(fā)展沒道理，并可能偏離民眾需求、違背客觀規(guī)律。而且，職位晉升空間是有限的，存在“贏家通吃”與“零和博弈”特征，即某官員晉升會(huì)使其他競(jìng)爭(zhēng)者機(jī)會(huì)減少或喪失，于是不同地方官員間的政績(jī)競(jìng)賽就非常激烈。這佐證了經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)論：縣域政府間的競(jìng)爭(zhēng)是多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要原因。如果說經(jīng)濟(jì)績(jī)效在過去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)釋放了較為充分的政治信任“紅利”，那么隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，其政治邊際效應(yīng)正在持續(xù)遞減。加之環(huán)境污染、貧富分化、政治生態(tài)惡化等問題的出現(xiàn)，民眾的政治信任情感被不同程度耗散，一些地方甚至發(fā)生了相關(guān)的群體性事件。

生存于體制壓力下的官員很清楚，經(jīng)濟(jì)—政治激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵在政績(jī)。為獲得政績(jī)或擺脫壓力，下級(jí)官員往往被過度激勵(lì)，產(chǎn)生強(qiáng)烈的政績(jī)沖動(dòng)。有人稱此為錦標(biāo)賽體制，并研究了“大躍進(jìn)”時(shí)期的地方競(jìng)賽?！暗胤礁?jìng)賽有可能是內(nèi)生于政治體制本身的競(jìng)賽，只要體制本身內(nèi)在的競(jìng)賽動(dòng)力沒有改變，即使世易時(shí)移、人事全非，只要某些條件成熟，競(jìng)賽還是有可能以一種新的面目卷土重來。”[11]這種認(rèn)識(shí)很深刻。地方官員間的政績(jī)競(jìng)賽確實(shí)常見。有人發(fā)現(xiàn)以GDP為核心的政績(jī)考核是長(zhǎng)期以來各地重復(fù)建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)的罪魁禍?zhǔn)譡12]。2013年國(guó)家發(fā)改委課題組對(duì)12個(gè)省區(qū)調(diào)查顯示，平均每個(gè)地級(jí)市要建約1.5個(gè)新城新區(qū)，144個(gè)地級(jí)市竟要建200余個(gè)新城新區(qū)。這些數(shù)字背后的原因可能很復(fù)雜，但“‘造城’之風(fēng)，根源還是用‘GDP至上’的舊思維想問題”[13]。而不時(shí)曝光的“空城”“鬼城”及削山造城、圍海造城、圈地造城等，更集中折射了地方官員的政績(jī)沖動(dòng)。這定然會(huì)傷害官民、政民間的信任情感。

（三）政治化運(yùn)作

對(duì)于壓力型體制的實(shí)際運(yùn)作有不同認(rèn)識(shí)。有人通過經(jīng)驗(yàn)描述提出核心機(jī)制是政治化機(jī)制，即上級(jí)將某些重要事項(xiàng)確定為政治任務(wù)，要求職能部門或下級(jí)全力完成，并給予政治和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)或懲罰[14-1]。這符合事實(shí)。因不同時(shí)期工作中心不同，政治任務(wù)會(huì)有差異。經(jīng)濟(jì)是中心，自然被確定為“最大的政治”，隨著改革步入攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾多發(fā)，綜合治理、信訪處置、安全生產(chǎn)等也被增加為政治任務(wù)。既然是政治任務(wù)，那下級(jí)就要承擔(dān)“無限責(zé)任”。通常政治任務(wù)被作為“一把手工程”推進(jìn)，即由黨政機(jī)關(guān)或職能部門“首長(zhǎng)”負(fù)責(zé)，親自參與落實(shí)。道理很簡(jiǎn)單，一把手可充分調(diào)動(dòng)或集聚資源，大大提高工作效能，確保任務(wù)完成，也就是“老大難，老大難，老大出馬就不難”。但政治化機(jī)制在突出一把手個(gè)人權(quán)力意志的同時(shí)，容易導(dǎo)致地方基層法治生態(tài)遭到不同程度的破壞。為落實(shí)政治任務(wù)，一些地方和部門的一把手，擁權(quán)之重、用權(quán)之隨意，令人吃驚，滋生了不少濫權(quán)問題。在政治任務(wù)和一票否決壓力下，一些官員甚至隱瞞或虛夸任務(wù)指標(biāo)完成情況。由于政治任務(wù)擠壓了政府其他職責(zé)，一些部門官員無心也無力問需、問計(jì)、問政于民，公共服務(wù)自然無法回應(yīng)民眾需求。

在現(xiàn)代社會(huì)，制度是信任的基石，它通過保障權(quán)益、規(guī)范權(quán)力、構(gòu)造秩序等塑造民眾的政治信任。奧弗指出：“正是制度的這種暗含的規(guī)范意義以及我假定它對(duì)于其他人所具有的道德合理性使我信任那些處于相同制度中的人?！盵15]而政治化機(jī)制的缺陷正是制度闕如與法治不張。這使地方基層政權(quán)運(yùn)行的可信性難以保障，至少與民眾預(yù)期會(huì)存在較大差距，維持較高信任水平自然是難以想象。這在體制壓力傳輸最終端的基層黨政部門會(huì)表現(xiàn)得更為明顯，因?yàn)閷蛹?jí)越低、壓力越大，越傾向于用這種機(jī)制應(yīng)對(duì)壓力。

（四）監(jiān)督機(jī)制失靈

照理說，壓力型體制也是一種自上而下的監(jiān)督機(jī)制。中央為推動(dòng)發(fā)展，對(duì)地方施壓并進(jìn)行監(jiān)督，以確保政策落實(shí)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)往往是，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)存在“博弈”，下級(jí)對(duì)上級(jí)政策有兩種選擇：嚴(yán)格實(shí)施或虛假落實(shí)；上級(jí)也可能有兩種選擇：監(jiān)督核查或不督促落實(shí)。由于壓力型體制鏈條相當(dāng)長(zhǎng)，它越到基層，就越存在信息復(fù)雜化、信息不對(duì)稱的問題，從而導(dǎo)致上級(jí)用于收集和甄別信息的成本，可能高于實(shí)施監(jiān)督核查所得的收益。特別是地方基層為抗壓會(huì)結(jié)成“共同體”，通過封鎖或傳遞虛假信息應(yīng)對(duì)上級(jí)監(jiān)督，使監(jiān)督難于落實(shí)。在這種情況下，如果其他監(jiān)督力量無法有效介入，那中央政策走形變樣、地方基層治理出現(xiàn)各種亂象，就都不可避免，這必定造成地方基層政權(quán)形象欠佳、信任欠缺的后果。

有學(xué)者將壓力型體制概括為“上下分治的政治體制”，即“治官權(quán)集中在中央官手中，治民權(quán)集中在地方官手中”。該體制包含分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)集權(quán)程度兩種機(jī)制，但它有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要兩個(gè)條件：一是中央能有效、公正地選拔和監(jiān)督地方官；二是中央能贏得民眾的心理認(rèn)同和政治支持[16]。事實(shí)表明，該體制雖能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，有助于中央獲取較高水平的信任，但隱含著地方基層政權(quán)監(jiān)督缺失的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，中央強(qiáng)化了巡視監(jiān)督，雖然起到了維護(hù)中央良好形象的作用，但對(duì)提升地方基層政治信任的作用很有限。

（五）動(dòng)力結(jié)構(gòu)偏差

從本質(zhì)看，政治信任取決于公權(quán)力的可信性。這在現(xiàn)代社會(huì)主要依靠民主法治來實(shí)現(xiàn)，是以民眾與政權(quán)體系直接或間接互動(dòng)為基礎(chǔ)的，是通過自下而上定期授權(quán)、制度化委托代理人即官員行使公權(quán)力，并為民眾服務(wù)而形成的。質(zhì)言之，在民眾與公權(quán)力之間建構(gòu)起了制度性的壓力結(jié)構(gòu)，它既能驅(qū)使官員廉潔履職、規(guī)范行為，增強(qiáng)可信性，也有助于確保民眾施予的信任免受背叛，并預(yù)防和矯正背信行為。

中國(guó)社會(huì)政治信任的維護(hù)有賴于各級(jí)官員執(zhí)好政、掌好權(quán)，并有持續(xù)動(dòng)力生產(chǎn)和再生產(chǎn)政治信任。中央是統(tǒng)攝全國(guó)的政治機(jī)構(gòu)和執(zhí)政中樞，有很強(qiáng)的動(dòng)力鞏固信任基礎(chǔ)、開發(fā)信任資源。如推行免除農(nóng)業(yè)稅、義務(wù)教育等利好政策施惠于民，推動(dòng)信息公開、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、懲治貪官污吏等，都有助于贏得信任支持。與此不同，地方基層政府雖按憲法規(guī)范由同級(jí)代議機(jī)構(gòu)授權(quán)，但受“下管一級(jí)”干部制度約束，下級(jí)權(quán)力合法性主要源于上級(jí)或中央授予，更多成為上級(jí)代理者?；蛘哒f，受制于中央集權(quán)，體制壓力下的權(quán)力流向總體是自上而下的，上級(jí)供給制度、制定政策、分配資源，并在相當(dāng)程度上掌握著對(duì)下級(jí)官員的懲處權(quán)。這樣，壓力型體制在強(qiáng)化上級(jí)權(quán)力的同時(shí)，使下級(jí)官員形成了“唯上”的思維方式與行為習(xí)慣，因大多官員為仕途或榮譽(yù)會(huì)這樣選擇。這意味著壓力型體制與現(xiàn)代政治信任建構(gòu)和演化的內(nèi)在機(jī)理是沖突的，它更多情況下會(huì)對(duì)地方基層政權(quán)公信力造成傷害。

正因此，壓力型體制的權(quán)力配置會(huì)造成這樣一種局面：地方基層官員贏得上級(jí)信任的動(dòng)力強(qiáng)，但塑造民眾信任的動(dòng)力不足。這是由“誰授權(quán)就對(duì)誰負(fù)責(zé)”的權(quán)力運(yùn)行基本規(guī)律決定的，當(dāng)然也與科層制剛性、信息不對(duì)稱等有關(guān)。由此造成的后果常常是：兩個(gè)方向的“信任”無法完全實(shí)現(xiàn)對(duì)接和契合；中央在努力塑造良好形象的同時(shí)，地方可能在耗散信任資源，維護(hù)政治信任的合力無法形成。

三、政治信任流失的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

民眾的信任支持事關(guān)共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性?！耙磺袉栴}的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，不解決要不要民眾的問題，什么都無從談起。要民眾，雖危險(xiǎn)也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團(tuán)。”[17]革命、建設(shè)和改革時(shí)期都是如此。得民心者得天下，失民心者失天下。共產(chǎn)黨歷來重視民心、民意。習(xí)近平同志就新形勢(shì)下的黨群、政民關(guān)系曾強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背。”[18]基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。如果地方基層政權(quán)不能贏得民眾一定程度的信任，就會(huì)引發(fā)信任功能替代、治理成本增加、社會(huì)秩序失范等風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在公共危機(jī)條件下可能會(huì)陷入被動(dòng)境地。當(dāng)然，如果把地方基層治理中出現(xiàn)的政策選擇執(zhí)行、政績(jī)激勵(lì)過度等，完全歸于壓力型體制并不符合事實(shí)，但諸現(xiàn)象又都或多或少、直接間接與壓力型體制有關(guān)，是該體制運(yùn)行的“意外”后果。

近年來較為普遍的“逢官必疑”“逢權(quán)即疑”的現(xiàn)象，說明民眾已形成了不信任的“思維定式”，這似乎預(yù)示著中國(guó)社會(huì)正在陷入“塔西陀陷阱”。不過，從政治信任結(jié)構(gòu)序列看，這些不信任大多源于人民內(nèi)部矛盾，指向地方基層政權(quán)組織，更多是對(duì)體制壓力下公職人員執(zhí)政能力和用權(quán)行為的質(zhì)疑與否定，并不涉及政治信任的“硬核”結(jié)構(gòu)，即對(duì)社會(huì)主義制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和意識(shí)形態(tài)權(quán)威的挑戰(zhàn)[19]。從單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)看，地方基層政權(quán)不同程度的失信，雖會(huì)影響治理秩序、增加治理成本，但通常不會(huì)危及政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力秩序的穩(wěn)定性。從發(fā)展角度看，民眾學(xué)會(huì)對(duì)公權(quán)力的質(zhì)疑和不信任，正是現(xiàn)代社會(huì)理性政治信任成長(zhǎng)的標(biāo)志，體現(xiàn)了歷史進(jìn)步性。從現(xiàn)代政治原則看，沒有挑剔的顧客就沒有良好的公共服務(wù)，公眾的懷疑本質(zhì)上也是一種監(jiān)督、鞭策，是體制強(qiáng)壓下地方基層官員改善工作、改變形象，提升公信力的“反向”推動(dòng)力。特別是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方基層政權(quán)的透明性、回應(yīng)性，即可信性也在不斷改善，最近兩年來政府信任雖仍存在明顯級(jí)差，但差異有縮小趨勢(shì)[20]。這意味著，壓力型體制是塑造中國(guó)級(jí)差政治信任的關(guān)鍵，但并非唯一因素，而由此引發(fā)的地方基層信任缺損，也需要理性認(rèn)識(shí)。

有學(xué)者在研究中區(qū)分了“想象政治”與“實(shí)際政治”[21]。這有助于解釋中國(guó)級(jí)差政治信任結(jié)構(gòu)。在很多民眾政治認(rèn)知中，想象政治總是美好的，值得信任，而實(shí)際政治恰好相反。由于基層政權(quán)公信力不足，治理能力削弱，一些矛盾在基層難以得到有效處置，只能向上聚集甚至直達(dá)中央。過去較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，在“維穩(wěn)”一票否決壓力下，基層地方官員嚴(yán)控上訪量的增多或升級(jí)，往往采取非常規(guī)、非法治方式壓制那些上訪“釘子戶”，但效果并不理想。于是就有了進(jìn)京訪民這樣一個(gè)規(guī)模不小的社會(huì)群體，他們正是對(duì)地方基層不信任，對(duì)中央有著美好的想象和強(qiáng)烈的信任情感，才“信訪不信法”，赴京上訪。但在利益分化比較嚴(yán)重的情況下，再?gòu)?qiáng)大的中央也無法解決來自各方面的矛盾訴求。所以，進(jìn)京上訪的現(xiàn)實(shí)情況是：當(dāng)訪民發(fā)現(xiàn)中央不符合想象原形時(shí)，信任開始動(dòng)搖；當(dāng)費(fèi)盡周折問題仍得不到解決時(shí)，信任迅速流失；當(dāng)想象政治完全破滅之時(shí)，也就是對(duì)中央政權(quán)失信之際。就此而言，民眾信訪過程既是尋求問題解決的過程，也是政治認(rèn)知、情感和態(tài)度改變的過程，即政治信任流失的過程。有研究表明，農(nóng)民對(duì)中央的信任度與他們進(jìn)京上訪次數(shù)呈反比關(guān)系，上訪次數(shù)越多，信任度越低[22]。如此政治社會(huì)化催生的顯然是“負(fù)能量”。如果說信訪制度的原初使命是緩釋民眾對(duì)黨政部門的不信任，那么在體制強(qiáng)壓下，它已成為不斷制造、傳染政治不信任的力量。這也是信訪制度改革呼聲愈來愈高的原因。

從縱向結(jié)構(gòu)看，中國(guó)有世界上最多的政權(quán)層級(jí)，還有履行準(zhǔn)政權(quán)職能的村居委會(huì)。這層層黨政部門理應(yīng)成為一道道的政治“減壓閥”，但在體制強(qiáng)壓下，一些地方基層政權(quán)的減壓功能出現(xiàn)了不同程度的衰竭，致使地方基層政治信任流失的風(fēng)險(xiǎn)開始向高層政權(quán)轉(zhuǎn)移或“上溢”。長(zhǎng)此以往，可能產(chǎn)生政治信任整體滑坡的危險(xiǎn)，這值得警惕。當(dāng)然，體制內(nèi)政治信任生產(chǎn)和再生產(chǎn)的空間還很大，可開發(fā)的資源也不少，因此無需過度緊張，要有政治定力。尤其是，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體就全面深化改革、全面依法治國(guó)進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，提出運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，對(duì)于體制強(qiáng)壓下信訪制度等造成的弊政，已著手清理和整頓，如取消非正常信訪排名、廢除勞教制度等。應(yīng)該說，在級(jí)差政治信任“鴻溝”一時(shí)難以彌合的條件下，這些舉措有助于維護(hù)體制內(nèi)的政治信任資源，化解地方基層政權(quán)失信的風(fēng)險(xiǎn)。

四、壓力型體制變革與政治信任再造

如果說國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是民主法治，那么中國(guó)的壓力型體制就應(yīng)當(dāng)是過渡性的。對(duì)于地方基層政權(quán)的失信，共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到并開始提出解決對(duì)策；而隨著地方政府自主性增強(qiáng)，體制壓力也受到了一定程度的限制。但由于路徑依賴與體制慣性，該體制仍主導(dǎo)著國(guó)家治理，并呈擴(kuò)散趨勢(shì)。有學(xué)者2007年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同樣的地方與10年前相比，政府運(yùn)行體制沒有根本改變，依舊是壓力型的，雖然壓力來源和內(nèi)容有所差別；該體制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用，且擴(kuò)散復(fù)制到社會(huì)建設(shè)等領(lǐng)域?！盁o論在地理空間上，還是在政府管理領(lǐng)域中，隨處都可以看到壓力型體制的影子，即便是或輕或重，程度不同。”[14-2]這意味著，政治信任流失的體制性根源并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。

唯有良制，才可善政。既然地方基層的失信風(fēng)險(xiǎn)與體制性壓力相關(guān)，那么再造政治信任、增強(qiáng)公信力的構(gòu)造能力，就要求變革壓力型體制。這樣，體制壓力下政治信任重建的主題，就轉(zhuǎn)化為給地方基層政權(quán)減壓的體制革新命題。

（一）改變職責(zé)同構(gòu)管理模式

如果民眾信任是政治功能的外部化，那么信任資源的生產(chǎn)與再生產(chǎn)就需要適應(yīng)性的政治職能為支撐。有人指出：“地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能來實(shí)現(xiàn)?！盵23]政府職能轉(zhuǎn)變既包括橫向間政府向市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)能轉(zhuǎn)移，也包括縱向間政府權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整。中國(guó)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的一個(gè)特征即“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度同一性，即管理事項(xiàng)大體相同，管理機(jī)構(gòu)“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”[24]。這意味著，在實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施公共政策上，上級(jí)能對(duì)下級(jí)或“對(duì)口”部門下派指標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行評(píng)估問責(zé)。這樣的管理模式是支撐壓力型體制運(yùn)行的條件，兩者權(quán)力流向相同、目標(biāo)取向一致，是“一體兩面”的關(guān)系。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，該模式存在缺陷，即不同層級(jí)政府配置相近的資源，管理相似的公共事務(wù)，就會(huì)造成管理成本高、效能低的局面，無助于維護(hù)政府的形象和信譽(yù)，這也是集體行動(dòng)困境的表現(xiàn)。

現(xiàn)代國(guó)家提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、能力與民眾信任通常呈正相關(guān)關(guān)系。要不同層級(jí)的政府都獲得民眾信任，構(gòu)筑起層層政治“防火墻”，有必要科學(xué)劃分不同層級(jí)政府權(quán)能，改革職責(zé)同構(gòu)模式。這需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展，區(qū)分地方性和全國(guó)性公共物品，通過立法方式明確相應(yīng)的提供主體資格，遵循從宏觀到微觀逐級(jí)遞減規(guī)律，自上而下將政府職能劃分為高、中、低三層結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。這對(duì)中央和地方政府職能作了較清晰的界定。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，高層即中央政府，應(yīng)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，提高平衡能力，進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移和財(cái)富再分配，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；中層即省市級(jí)政府的職能定位為創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)增長(zhǎng)，當(dāng)然隨著省直管縣體制改革的推進(jìn)可進(jìn)行調(diào)整；低層即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，無須承擔(dān)過多經(jīng)濟(jì)職能，而是提供公共服務(wù)，特別是提供直接與民生相關(guān)的公共物品。因?yàn)?，低層政府最接近民眾，具有感知需求、發(fā)現(xiàn)問題的天然優(yōu)勢(shì)，能夠最真實(shí)、最快捷地將民眾需求轉(zhuǎn)換為公共物品供給信息，讓發(fā)展成果最及時(shí)、全面地惠及于民。目前上海等地基層治理改革中取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道招商引資職能、強(qiáng)化公共服務(wù)職能就體現(xiàn)了這種趨勢(shì)。政府職能的三層結(jié)構(gòu)區(qū)分并非是絕對(duì)的，也不是要走向西方的“職責(zé)異構(gòu)”，而是要充分發(fā)揮不同層級(jí)政府在公共服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，解決職責(zé)同構(gòu)造成的履職困境。這樣的職能劃分及機(jī)構(gòu)改革，有助于形成縱向間更合理的政府職責(zé)分工，也就是對(duì)職責(zé)同構(gòu)管理模式的改革。同時(shí)這也構(gòu)成了減壓機(jī)制，有利于將地方基層政府從體制壓力下解放出來，最大限度為民服務(wù)，贏得信任支持。當(dāng)然，這樣的改革要取得預(yù)期的成效，還需政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡機(jī)制、橫向府際關(guān)系制度化等配套改革的支撐。

（二）改革自上而下的政績(jī)考核機(jī)制

壓力型體制與政績(jī)考核密切相關(guān)，正是政績(jī)考核機(jī)制在驅(qū)動(dòng)著壓力型體制的實(shí)際運(yùn)行?？陀^而言，政績(jī)作為官員為政業(yè)績(jī)，本應(yīng)追求，政績(jī)考核也有存在的合理性。但問題在于，過去較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)政績(jī)科學(xué)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不到位、對(duì)考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)不合理，甚至將經(jīng)濟(jì)量的增長(zhǎng)即GDP作為考核硬指標(biāo)。這樣的“指揮棒”在引導(dǎo)地方基層官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造政績(jī)的同時(shí)，也引發(fā)了政績(jī)浪費(fèi)與治理困境，造成政治信任流失。對(duì)政績(jī)考核問題，執(zhí)政黨的認(rèn)識(shí)是清楚的，并進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。如應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)、適應(yīng)民眾教育服務(wù)需求，一些地方的政績(jī)考核增加了這兩項(xiàng)指標(biāo)。2013年，習(xí)近平同志在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)政績(jī)考核內(nèi)容和方法，再不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)論英雄。這釋放了極好的信號(hào)，并明確地體現(xiàn)在新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》與十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加快政府職能轉(zhuǎn)變”等改革方案中。政績(jī)考核機(jī)制改革的開啟，對(duì)緩釋體制性壓力、塑造政治信任新格局的正效應(yīng)如何估量都不過分。

政績(jī)考核是方向、導(dǎo)向，直接決定著政治角色重塑與政府職能轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是合理定位政府職能，解決“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”問題。要充分發(fā)揮政績(jī)考核導(dǎo)向作用，就需要調(diào)整考核內(nèi)容和指標(biāo)，更注重公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、人民健康等，由此引導(dǎo)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型。具體來說，要堅(jiān)持群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)的原則，認(rèn)真處理對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的關(guān)系，正確對(duì)待“顯績(jī)”與“潛績(jī)”、“實(shí)績(jī)”與“虛績(jī)”的關(guān)系，辨證解決局部利益與整體利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，科學(xué)衡量施政成本與施政成效的關(guān)系，合理界定政績(jī)數(shù)量、質(zhì)量和效果，特別是將政府自我評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)合起來，建立機(jī)制、暢通渠道，推動(dòng)群眾、媒體、中介組織等參與官員政績(jī)考核。總之，政績(jī)考核改革要把政績(jī)創(chuàng)造與群眾滿意不滿意、贊成不贊成、信任不信任結(jié)合起來，使政績(jī)考核成為重構(gòu)政治信任的重要力量。

值得關(guān)注的是，近年來附加于政績(jī)考核杠桿上不斷被泛化的一票否決，成為上級(jí)為下級(jí)官員設(shè)置的不可跨越的警戒線，或是上級(jí)下派給下級(jí)的剛性指標(biāo)。一些地方過分迷戀一票否決，將它視為促進(jìn)發(fā)展、推動(dòng)治理、維護(hù)穩(wěn)定的靈丹妙藥。殊不知，過多過濫使用一票否決，可能扭曲上下級(jí)官員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也會(huì)導(dǎo)致地方官員不作為、亂作為。為此，要實(shí)事求是地對(duì)一票否決進(jìn)行清理，對(duì)那些異化嚴(yán)重的一票否決要堅(jiān)決“否決”，變一票否決為多票信任，即在政績(jī)考核的同時(shí)，引入群眾對(duì)官員的信任度測(cè)評(píng)。這符合現(xiàn)代政治信任促生的邏輯。

（三）改壓力型體制為民主合作體制

適應(yīng)地方基層政治信任生產(chǎn)與再生產(chǎn)的要求，改革壓力型體制，只是轉(zhuǎn)變政績(jī)觀、調(diào)整考核指標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。有學(xué)者認(rèn)為：“只要對(duì)地方官員的考核完全依賴政績(jī)，無論這種政績(jī)指標(biāo)多么科學(xué)，實(shí)施起來都會(huì)走樣變形。因此，關(guān)鍵的問題是要形成能夠有效影響和制約地方政府行為取向的內(nèi)在結(jié)構(gòu)?！盵25]這在現(xiàn)代社會(huì)集中表現(xiàn)為自下而上有效的民意輸入和授權(quán)機(jī)制，即民主機(jī)制。改革開放以來，中國(guó)漸進(jìn)式改革雖取得了相當(dāng)成效，但總體上仍沒有構(gòu)造一套民眾自下而上政治參與、利益表達(dá)和權(quán)力授予的制度體系。也正因此，很難改變體制壓力下下級(jí)官員“唯上”立場(chǎng)，政策選擇執(zhí)行也就不可避免，黨政形象與政治信任始終沒有置于穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)之上。

根據(jù)政治學(xué)理論，“民主政治常常被看成是最有利于信任出現(xiàn)的政權(quán)制度”[26-1]，“在其他條件相等的情況下，信任文化在一個(gè)民主的政治制度中比在任何其他類型的政治系統(tǒng)中更有可能出現(xiàn)”[26-2]。要解決結(jié)構(gòu)性失信及風(fēng)險(xiǎn)，必須改革與民主精神相悖的壓力型體制，建設(shè)民主機(jī)制尤其是推動(dòng)基層民主政治的發(fā)展。有人認(rèn)為壓力型體制與一票否決是“零和博弈”，而民主合作體制才是“雙贏機(jī)制”?！懊裰鬟x舉的成本會(huì)低于逐級(jí)下達(dá)指標(biāo)和考核的成本，群眾直接監(jiān)督的成本也會(huì)低于逐級(jí)監(jiān)督的成本。這種直接信息比較準(zhǔn)確，提供虛假信息的機(jī)會(huì)大大減少，信息效率提高，事前防止干部腐敗的效果會(huì)比問題暴露、造成嚴(yán)重后果后再懲處干部的效果好。”[27]以村民和居民自治為核心的基層民主發(fā)展雖沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)目標(biāo)和社會(huì)預(yù)期，但它為中國(guó)民主建設(shè)提供了樣本、注入了動(dòng)力，形成了基本制度框架、操作規(guī)程和實(shí)踐模式。通過激活基層群眾自治民主，可推動(dòng)基層社會(huì)權(quán)力向量發(fā)生根本性改變，構(gòu)筑新的權(quán)力流動(dòng)和權(quán)威塑造機(jī)制，是改變干群、黨群、政民關(guān)系的深層力量。黨的十八大與十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確提出，要暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制，發(fā)展基層民主，也明確了黨政治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的改革方向。為此，要按照增量民主原則，在夯實(shí)基層民主基礎(chǔ)上，推動(dòng)群眾自治民主與黨內(nèi)民主對(duì)接、與縣鄉(xiāng)政權(quán)民主對(duì)接，把壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骱献黧w制。這是中國(guó)民主建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路向，也是為地方基層政權(quán)減壓的關(guān)鍵，更是治理政治信任缺失風(fēng)險(xiǎn)的根本。