洪兆平

（國家稅務(wù)總局黨校 教研二部，江蘇 揚州 225007）

一、問題的提出

納稅人集體行動（又稱“集體抗稅”）作為觀察國家與社會對立關(guān)系的一扇窗口，歷來為政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、倫理學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者所重視。對于處于轉(zhuǎn)型社會之中的中國而言，納稅人集體行動也有發(fā)生。為探析轉(zhuǎn)型社會納稅人集體行動的發(fā)生機(jī)制，本文擬采用案例比較分析的方法，進(jìn)行初步的探索。所討論的四個典型案例均來源于正式的新聞報道、政府部門的調(diào)查報告和檔案記錄，它們分別是2000年的F事件、2007年的M事件、2009年的N事件以及2011年的Z事件①由于篇幅限制，本文對這四個案例不再贅述，有興趣的讀者可與編輯部聯(lián)系。。其中，在比較四個案例的共性時，采用的是“逐項復(fù)制”法則；在比較四個案例的差異時，采用的是“差別復(fù)制”法則[1]。

二、基于理論框架的案例分析

（一）共性。1960-1970年代以來，西方社會運動理論將各式各樣的集體行動納入到統(tǒng)一的解釋框架之中，因此，“政治機(jī)遇”“動員結(jié)構(gòu)”“集體行動框架”“斗爭手法”成為了社會運動研究的經(jīng)典議程[2]。本文以此為理論框架，試圖透視四個典型案例的相似之處，重點分析事件背后的發(fā)生機(jī)制。

1.政治機(jī)會結(jié)構(gòu)。由艾辛杰最早提出，其后作為蒂利和麥克亞當(dāng)“政治過程論”中的關(guān)鍵構(gòu)件而得到廣泛傳播。盡管學(xué)界對“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”的概念和適用性存在爭議，但“當(dāng)代中國體制中的層級矛盾、意識形態(tài)話語的親民性、媒體的公共參與等”則是民眾集體抗?fàn)幍摹罢螜C(jī)會空間”[3]。在我們所涉及的四個案例中，前二者構(gòu)成了底層社會抗?fàn)幍摹罢螜C(jī)會結(jié)構(gòu)”。民眾正是從這兩個方面發(fā)現(xiàn)了撤銷地方政府行為合法性的路徑，所以我們一再可以看到“合法性撤銷機(jī)制”發(fā)生作用。也即：集體行動的參與者找到了對手不“依法行政”的政策、法規(guī)或意識形態(tài)依據(jù)，從而動搖其征稅行為的合法性。比如：西北某省M縣人民市場的個體工商戶，之所以“罷市”和“上訪”，是因為他們認(rèn)為當(dāng)?shù)貒惥謱€體戶征稅，違反了國家稅務(wù)總局《個體工商戶稅收定期定額征收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。J省N市家具業(yè)主“維權(quán)”的根源，在于N市從2011年6月初開始部署家具企業(yè)清理整頓工作，并從6月15日起違規(guī)頒布新的稅收征管辦法，直接威脅到家具業(yè)主的生計。

2.框架構(gòu)建。即用一個概念框架去塑造和建構(gòu)人們對社會的解讀這樣的過程?！翱蚣軜?gòu)建”包括三大任務(wù)：一是診斷，對社會問題進(jìn)行識別與歸因；二是預(yù)言，估計抗議行動的未來；三是誘導(dǎo)，動員行動者，說服他們參與斗爭[4]。四個典型案例中的行動者，分別為農(nóng)民、市場商販、手工作坊業(yè)主，概而言之，都屬于生活在社會底層的弱勢群體。他們之所以抗稅，是“認(rèn)同塑造機(jī)制”發(fā)生了作用。所謂“認(rèn)同塑造機(jī)制”，就是抗稅者形成了共同的“被掠奪感”，進(jìn)而提出共同的利益和價值訴求。J省F事件中，鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民“種田賠錢”、紛紛外出打工謀生的困境下，強(qiáng)行攤派稅費，公然違背中央的“減負(fù)”政策，導(dǎo)致農(nóng)民采用“打、砸、搶”的過激行為而使問題“鬧大”。西北某省M縣人民市場中的商販，懷疑稅負(fù)高于周邊地區(qū)，通過罷市、上訪來阻止個體戶稅收定額的提高。

3.動員結(jié)構(gòu)。由于受條件制約，我國并不存在公開的社會運動組織，因此日常生活中形成的、非正式的社會網(wǎng)絡(luò)成為納稅人集體行動的動員結(jié)構(gòu)，我們姑且稱之為“關(guān)系場域機(jī)制”。這種“關(guān)系場域機(jī)制”，是網(wǎng)狀的社會關(guān)系，一旦與抗稅議題相結(jié)合、并有人充當(dāng)“領(lǐng)頭人（關(guān)鍵群眾）”，就可以替代社會運動組織，導(dǎo)向集體行動。不難發(fā)現(xiàn)，J省F事件中，農(nóng)民們朝夕相處，大多具有宗族、姻親關(guān)系和鄉(xiāng)村互助的傳統(tǒng)。當(dāng)他們面臨沉重的稅費負(fù)擔(dān)并有人串聯(lián)時，老實巴交的農(nóng)民迅疾演化為肆無忌憚的“暴民”。形成這種集體行動的組織基礎(chǔ)，正是基于血緣和地緣的天然紐帶。Z省Z事件中的行動者則是鄰省A市人，他們大量聚集在Z省Z鎮(zhèn)打工，同鄉(xiāng)會、商會是其發(fā)展業(yè)務(wù)、維系情感的中樞。Z鎮(zhèn)政府在制定政策時從不征詢這些外來者的同意，鄰省A市的童裝業(yè)主感覺長期遭遇不公待遇，引致蓄積已久的“土客之爭”的爆發(fā)。

4.斗爭手法。即社會運動或與其相關(guān)的組織在給定的時間框架內(nèi)所使用的工具和行動[5]。在我們所討論的納稅人集體行動中，民眾的斗爭手法大都遵循從“和平請愿”到“暴力抗?fàn)帯钡摹斑f進(jìn)性邏輯機(jī)制”。這里所說的“遞進(jìn)性邏輯機(jī)制”，是指處于弱勢地位的集體行動參與者，逐步升級抗稅行為的強(qiáng)度；只有在嘗試了制度內(nèi)的磋商行動都失敗之后，才以極端方式來“自力救濟(jì)”。J省F事件中的農(nóng)民在最初購買和翻看“減稅手冊”被制止后，借助“趕集”這個鄉(xiāng)村節(jié)日活動，發(fā)起多人聚集的“請愿”活動，逐步演變?yōu)椤皣ムl(xiāng)（鎮(zhèn)）政府”的“打砸”行為。為了表示抗議，J省N事件中的家具業(yè)主也曾在市政廣場“集體散步”，但“領(lǐng)頭人”被政府“請去喝茶”。業(yè)主們這才通過大規(guī)模的“集體上訪”，甚至以“掀翻警車”“堵塞交通要道”的“騷亂”行為，來宣泄自己的不滿。

（二）差異。由于納稅人集體行動針對的主要就是地方政府，下面我們側(cè)重比較抗稅事件的不同結(jié)果，也即地方政府在與民眾多輪博弈過程中而形成的不同策略轉(zhuǎn)換軌跡。

美國行為科學(xué)家托馬斯提出著名的“沖突解決模型”認(rèn)為，沖突發(fā)生后至少有五種處理人際或群體沖突的策略，每種方法都是由兩個維度來確定的：關(guān)心自己和關(guān)心他人。其中，“關(guān)心自己”表示在追求個人利益過程中的武斷程度；“關(guān)心他人”表示在追求個人利益過程中與他人合作的程度。五種策略即代表了合作性與武斷性之間的五種不同組合，它們分別是強(qiáng)制策略、回避策略、合作策略、順應(yīng)策略和妥協(xié)策略[6]。每種策略并無優(yōu)劣之分，都需根據(jù)特定的情勢而定。

就納稅人集體行動而言，民眾的合作性取決于民眾的怨恨勢能，它由三個關(guān)鍵變量決定：群體規(guī)模、危及生存指數(shù)、暴力程度。群體規(guī)模雖然沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)。如果稅收政策影響一個地區(qū)某一個行業(yè)的所有人群，那么這個群體規(guī)模就相當(dāng)可觀，很可能動搖當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定局面。危及生存指數(shù)，我們采用斯科特的“道義經(jīng)濟(jì)學(xué)”原則，即：高稅負(fù)一旦危及民眾的基本生存條件，社會風(fēng)險就比較高。暴力程度是指民眾是采取有節(jié)制的斗爭手法，還是逾越界限的斗爭手法。地方政府的武斷性，取決于政府的回應(yīng)能力，也包含三個關(guān)鍵變量：征稅行為本身的合法性、面臨的壓力、政府的管控水平。征稅行為本身的合法性是指征稅有無法律、法規(guī)的依據(jù)，是不是隨意開征新稅或調(diào)高稅負(fù)。面臨的壓力，可以細(xì)分為上級政府的壓力、媒體的壓力和社會輿論的壓力。政府的管控水平，是指抗稅事件發(fā)生后政府的安撫、控制和補(bǔ)救措施是否及時、有效。綜上可見，納稅人集體行動中的地方政府，就是在上述力量組合所形成的約束條件下，展開與民眾的多輪博弈，從而呈現(xiàn)出從“強(qiáng)制”轉(zhuǎn)向“回避”“妥協(xié)”“順應(yīng)”等不同的策略轉(zhuǎn)換軌跡。

三、結(jié)論和討論：轉(zhuǎn)型社會納稅人集體行動的特點與治理

自國家產(chǎn)生之后，征稅與抗稅一直相伴而行。縱觀本文前面所討論的四個典型案例，我們認(rèn)為，當(dāng)代中國的納稅人集體行動不僅僅局限于農(nóng)民階層，也不僅僅是一種歷史的重演，而是更多地反映了轉(zhuǎn)型社會的特點。學(xué)界一般認(rèn)為：我國自1978年以來的社會轉(zhuǎn)型屬于整體性的結(jié)構(gòu)變遷。這場波瀾壯闊的社會變革，既釋放了市場主體的活力，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，也帶來了深刻的利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變，增加了政府治理的難度。

具體到稅收方面，轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜性、過渡性、不成熟性等風(fēng)險特點，投射到地方政府和民眾兩個維度，凸顯了“增稅沖動”與“權(quán)利維護(hù)”之間的矛盾沖突，為納稅人集體行動的形成埋下伏筆。地方政府的“增稅沖動”，根源于兩個因素。一是稅收計劃的局限。由于實行“趕超戰(zhàn)略”，國家財力匱乏，我國長期以來一直施行“基數(shù)法”的稅收計劃制度。一般來說，隨著“依法治稅”指導(dǎo)思想的深化，上級稅務(wù)部門的稅收計劃一般制定得比較符合實際，不難完成；而許多地方政府由于身處激烈的“政治錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”，稅收計劃定得偏高，有的甚至“層層加碼”。二是“非正規(guī)稅收”的存在。1994年分稅制后，地方政府的可支配財力下降，導(dǎo)致其“財政焦慮”進(jìn)一步加大，或明或暗地干預(yù)稅收工作，形成了某些“非正規(guī)稅收”。

民眾方面的“權(quán)利維護(hù)”，也根源于兩個因素。一是權(quán)利意識的覺醒。例如，J省F事件中的農(nóng)民爭相傳閱關(guān)于“農(nóng)民減負(fù)”的小冊子，J省N市的家具業(yè)主到市政廣場“集體散步”。Z省Z事件中的民眾，則更多表達(dá)了“代表”的愿望，以及對集體失語的憤懣。民眾在這些事件中的抗?fàn)?，不僅是利益博弈，某種程度上也表現(xiàn)出納稅人對自身權(quán)益的維護(hù)，是對社會公平和正義的追求，具有蒂利所說的“主動性集體行動”的端倪。二是動員能力的增強(qiáng)。行動者除了運用傳統(tǒng)的社會網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行抗?fàn)巹訂T外，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體也成為“弱者的武器”，大大增加了民眾的博弈籌碼。比如，J省N市的網(wǎng)民就在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布N事件的圖片、視頻和文字信息。Z省Z事件中，微博更發(fā)揮了廣泛的傳播作用，成為與實體性群體性事件遙相呼應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)群體性事件。

正是轉(zhuǎn)型時期地方政府的“增稅沖動”與民眾的“權(quán)利維護(hù)”之間的矛盾沖突，構(gòu)成了當(dāng)代中國納稅人集體行動的內(nèi)在邏輯，決定了前文所闡述的四個共同發(fā)生機(jī)制以及不同的結(jié)果。當(dāng)代中國的納稅人集體行動本質(zhì)上屬于轉(zhuǎn)型時期的社會沖突范疇。這種沖突在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為對稀缺資源（財政資源、現(xiàn)金收入）的爭奪，在政治上表現(xiàn)為弱勢群體對其最基本生存權(quán)的捍衛(wèi)。不同于西方現(xiàn)代社會中常見的、由全國或區(qū)域性納稅人協(xié)會發(fā)起的民眾請愿、公民投票、立法游說等和平、合法的抗?fàn)幏绞?，?dāng)代中國的納稅人集體行動經(jīng)常伴隨著對人身和財產(chǎn)權(quán)利的集體侵犯，這也是制度缺失導(dǎo)致民眾和地方政府在管控沖突時不夠理性、平和的一個反映。

從這個意義上說，當(dāng)代中國的納稅人集體行動具有正負(fù)兩方面的效應(yīng)：一方面，納稅人集體行動破壞了和諧穩(wěn)定的政治局面，直接或間接造成人身和財產(chǎn)損失，影響當(dāng)?shù)卣男蜗?；但另一方面，民眾以自己的抗?fàn)幮袨榕c地方政府為代表的政體內(nèi)成員展開激烈互動，修正了公共政策中的偏差，維護(hù)了社會的公平正義，提升了整個社會的福利水平。

那么，如何對納稅人集體行動進(jìn)行治理呢？孫立平曾將當(dāng)代中國的社會矛盾沖突劃分為小規(guī)模的常規(guī)性社會抗議、局部性的社會抗議、全社會規(guī)模的社會抗議三類。他強(qiáng)調(diào)，大部分常規(guī)性社會抗議發(fā)生在既有體制框架之內(nèi)，不帶有強(qiáng)烈意識形態(tài)色彩和政治目標(biāo)，引起大規(guī)模動蕩的可能性也較小?？傊?，都帶有非對抗性色彩[7]。納稅人集體行動顯然屬于小規(guī)模的、常規(guī)性的社會抗議，在可控范圍之內(nèi)；但由于涉及人數(shù)較多、常伴有暴力行為，必須引起政府的高度重視。對我國這樣一個“強(qiáng)政府、弱社會”的國家，政府在納稅人集體行動的治理中負(fù)有義不容辭的責(zé)任。

第一，改革稅收計劃的編制。鑒于目前稅收計劃仍是政府預(yù)算的重要組成部分，而且稅收流失嚴(yán)重，一時還難以取消稅收計劃，有必要在適當(dāng)時機(jī)頒布“稅收基本法”、從立法上明確規(guī)定“稅收法定原則”，并采取以下措施來改善稅收計劃的編制：在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上提高稅收計劃的準(zhǔn)確性，充分考慮經(jīng)濟(jì)運行中的不確定性因素，稅收計劃的修訂必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審批等等。這樣，才能從根本上減少地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)的“亂作為”。

第二，加大轉(zhuǎn)移支付力度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于底子薄、起步晚，地方財力有限，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付手段來緩解地區(qū)發(fā)展的不平衡，保障公共物品的均等化。同時必須在界定我國現(xiàn)階段地方政府權(quán)責(zé)的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)。

第三，為小微企業(yè)和個體工商戶減稅。小微企業(yè)和個體工商戶作為就業(yè)的一個重要渠道，在保障民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著獨特的作用。中央政府近年來已經(jīng)采取一系列的政策措施，為小微企業(yè)和個體工商戶減稅。今后在條件許可時，仍可加大這方面的惠民力度。

第四，逐步建立和完善制度化的民眾利益表達(dá)渠道。對于官民沖突，雖然我們有舉報、上訪、行政復(fù)議、行政訴訟等合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟(jì)途徑，但在現(xiàn)實生活中由于這些渠道并不總是暢通無阻，加上民眾相對的弱勢地位，所以一般情況下問題難以獲得及時、有效的解決。我們需要通過建立納稅人協(xié)會等社會中間組織來反映納稅人的訴求，盡量減少暴力沖突發(fā)生的概率。即便發(fā)生了暴力事件，也可以在制度框架內(nèi)以談判、討價還價、妥協(xié)等文明的方式而使問題得到妥善解決。