閆文秀　侯小伏

在全面深化改革中創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理與服務(wù)
——日照市農(nóng)村社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗的調(diào)查

閆文秀侯小伏

社區(qū)治理既是社會治理的基礎(chǔ)平臺，也是社會治理創(chuàng)新的重要突破口。山東省日照市作為2011年民政部批復(fù)的全國唯一的農(nóng)村社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，堅持公共財政和公共資源分配向農(nóng)村傾斜，以解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為出發(fā)點和落腳點，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理體制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走出了一條農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的新路子。其在探索農(nóng)村社區(qū)化建制、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)和創(chuàng)新社會治理方面的豐富實踐為深化社會體制改革和創(chuàng)新提供了諸多啟示和借鑒。 ——編者

日照市是山東省一座新興的海濱城市，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”是全市經(jīng)濟社會的重要基礎(chǔ)。2011年10月，民政部批復(fù)其為全國唯一的農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。日照市委、市政府以此為契機，立足于村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、村級組織后繼乏人、公共服務(wù)延伸困難以及社會管理難以有效開展的實際，探索開展了以“多村一社區(qū)”為主導(dǎo)模式的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在強化社區(qū)組織的協(xié)調(diào)管理職能和服務(wù)功能，促進政府服務(wù)職能和村民自治功能向社區(qū)轉(zhuǎn)化方面，取得了初步成效。

一、主要做法

（一）探索農(nóng)村社區(qū)化建制

日照市是在幾個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣的基礎(chǔ)上組建而成的。2009年底，三次產(chǎn)業(yè)比例為10∶55.8∶34.2，全市2847個行政村中1000人以下的村莊占71.48%，其中33.68%的村莊在500人以下。針對村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、實力弱的情況，日照市從2010年起按照山東省《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》要求，開始了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索。在2011年10月被民政部批復(fù)為全國農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)后，創(chuàng)新探索的突破點，首先是在具備條件的地方開展行政村合并工作，以農(nóng)村社區(qū)取代行政村，撤銷覆蓋村村委會，變轄區(qū)行政村為自然村，實施了“多村一社區(qū)”模式，推動村莊管理體制向社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)變。按照聚居人口適度、服務(wù)半徑合理、資源配置有效、功能相對齊全的原則，日照全市共規(guī)劃建設(shè)412個農(nóng)村社區(qū)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地型58個、村企共建型41個、強村帶動型156個、中心村整合型157個，涉及村莊2714個、人口213萬，平均每個社區(qū)覆蓋6.6個建制村、5171人，目前農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與管理覆蓋率達到90%，將逐步實現(xiàn)全覆蓋。日照市莒縣在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中探索出集中居住和分散居住兩大類、五種社區(qū)設(shè)置模式。兩大類：一類是分散居住型社區(qū)。根據(jù)山丘區(qū)村莊分散、人口偏少的狀況，綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村集體財力、交通條件等方面因素，確定1個中心村，在中心村建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，配套相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)半徑大約2公里，輻射周邊7個村左右；另一類是集中居住型社區(qū)。針對平原地區(qū)村莊相對集中的現(xiàn)狀，按照地域相近、規(guī)模適度、整合資源的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，實行合村并居，促進人口向社區(qū)集中，推動農(nóng)民由分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變。五種社區(qū)設(shè)置模式分別為合村并居型、分散居住型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地型、村企聯(lián)建型和產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動型。

（二）優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)服務(wù)

1.農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施標準化。全市累計投入5億元，以每社區(qū)10萬元的標準，由市、區(qū)縣兩級財政按照5∶5的比例，對社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)給予扶持。目前共建成了384處服務(wù)功能齊全的標準化農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，配套建設(shè)了“一廳”，即綜合服務(wù)廳；“一場”，即室外活動場所；“兩欄”即公開欄、宣傳欄；“十室”，即黨員活動室、村民議事室、社區(qū)衛(wèi)生室、警務(wù)室、人口計生服務(wù)室、圖書閱覽室、文化娛樂健身室、老年活動室、志愿者服務(wù)室、殘疾人康復(fù)訓(xùn)練室。

2.社區(qū)服務(wù)體系規(guī)范化。一是公共服務(wù)向社區(qū)延伸。按照“轉(zhuǎn)變職能、整合資源、方便群眾、服務(wù)發(fā)展”的原則，逐步構(gòu)建起一個由市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)四級組成的上下聯(lián)通、城鄉(xiāng)一體、便捷有效的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。加大服務(wù)項目下放、下沉力度，使所有公共服務(wù)部門都把職能延伸到農(nóng)村社區(qū)，國有經(jīng)營性單位和服務(wù)組織都把服務(wù)網(wǎng)點延伸到農(nóng)村社區(qū)，將9個部門單位的28項權(quán)力下放至農(nóng)村社區(qū)，將社會救助、勞動保障、衛(wèi)生計生等6大類55項政府公共服務(wù)納入社區(qū)服務(wù)中心，按照“直接辦、代辦、委托辦、協(xié)辦”劃分類型，堅持凡是能夠在社區(qū)辦理的事項都要在社區(qū)辦理，不能直接辦理的由社區(qū)服務(wù)中心代為辦理的原則，全面推進社會救助、勞動保障、綜治安全、衛(wèi)生計生、文體教育等公共服務(wù)覆蓋延伸到社區(qū)，使農(nóng)民群眾在2公里服務(wù)圈內(nèi)享受到直接、快捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是市場化服務(wù)向社區(qū)集聚。隨著社區(qū)建設(shè)的推進，各類便民超市、郵政通訊、金融保險、現(xiàn)代物流以及技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢、生活照料等市場化服務(wù)逐步在社區(qū)展開，為村民提供了多層次、全方位的商業(yè)化便民利民服務(wù)。全市供銷系統(tǒng)累計建成農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心138處，規(guī)范改造農(nóng)家店、便民店2185個，網(wǎng)點覆蓋95%的村莊。三是志愿互助性服務(wù)向社區(qū)拓展。在全力推進政府公共服務(wù)，搞活市場服務(wù)的同時，日照市不斷拓寬服務(wù)范圍，鼓勵發(fā)展助老扶幼、扶殘助殘、擁軍優(yōu)屬等互助性、志愿性服務(wù)，充實社區(qū)服務(wù)內(nèi)容。全市建起農(nóng)村社區(qū)志愿者、文體隊伍843支，成員4.1萬多人，積極開展各類志愿互助服務(wù)，促進文明和諧共建。

（三）創(chuàng)新社區(qū)治理

1.健全社區(qū)組織體系，理順社區(qū)內(nèi)部關(guān)系。一是健全組織架構(gòu)。打破村莊、地域界限，根據(jù)社區(qū)產(chǎn)業(yè)、功能等設(shè)置社區(qū)組織體系，建立健全以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、社會組織和經(jīng)濟組織為補充的“五位一體”、多元參與、共同治理的社區(qū)組織架構(gòu)。社區(qū)層面設(shè)立黨委或黨總支，決定本社區(qū)在建設(shè)、管理和服務(wù)中的重大問題、重要事項等7項職責(zé)。采取直接民主選舉的辦法選舉成立社區(qū)村民委員會，條件不成熟的，探索設(shè)立社區(qū)管理委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，代行社區(qū)村民委員會職責(zé)，負責(zé)村莊合并之前的社區(qū)管理、服務(wù)、自治等事務(wù)。配套成立群團組織，積極開展各項群團活動。積極發(fā)展公益服務(wù)、社會事務(wù)、文體健身、慈善救助、法律維權(quán)等社區(qū)社會組織1822個，為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展奠定社會基礎(chǔ)。堅持政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、分類推進的原則，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟合作組織，發(fā)揮經(jīng)濟帶動作用。二是理順關(guān)系，明晰各方權(quán)責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)村民委員會是縱向指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。社區(qū)黨組織與自治組織、社會組織是橫向核心主體與補充之間的關(guān)系。社區(qū)黨組織是社區(qū)內(nèi)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對于應(yīng)當(dāng)由社區(qū)村民決定的事項，黨組織做好引導(dǎo)和指導(dǎo)，不做其他干預(yù)；社區(qū)村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，負責(zé)社區(qū)管理、服務(wù)、自治等事務(wù)，切實發(fā)揮群眾自治的主體作用；社區(qū)社會組織積極承接部分社會職能和公共服務(wù)職能。經(jīng)過不斷完善最終形成了政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動的社會治理新格局。

2.鼓勵多元參與，實現(xiàn)共同治理。一是探索實行網(wǎng)格化治理。根據(jù)群眾居住地域，按照就近連片、方便聯(lián)系、村民認同、規(guī)模適度的原則，將社區(qū)劃分為若干村民小組，由村民小組長負責(zé)本小組村民的治理服務(wù)，將治理觸角延伸至每個村民、滲透到群眾的日常生產(chǎn)生活中。莒縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、自然村分別劃分為“大、中、小”三級網(wǎng)格，以150戶左右為標準設(shè)置一個“微網(wǎng)格”，并按每10～20戶設(shè)立一個“黨群聯(lián)組”的辦法，探索形成了全縣21個大網(wǎng)格、170個中網(wǎng)格、1195個小網(wǎng)格、2310個微網(wǎng)格、6069個“黨群聯(lián)組”的網(wǎng)格治理體系?！包h群聯(lián)組”組長每月走訪一遍聯(lián)系戶，及時傳達上級的政策規(guī)定和任務(wù)要求，開展各類矛盾糾紛排查調(diào)處，收集并向上反映村民的訴求、意見和建議，組織村民開展互幫互助，確保政策落實到基層、矛盾解決在基層。2014年，該縣化解矛盾糾紛2158件。二是引導(dǎo)“五個參與”，保障全體居民權(quán)利。全面落實社區(qū)村民（代表）會議等各項制度，保障社區(qū)村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。注重其他單位及居民的民主參與和權(quán)利保障，建立社區(qū)成員代表會議制度，涉及社區(qū)其他成員的大事由社區(qū)成員代表會議決議，引導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)社會組織、業(yè)主組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)村民廣泛參與社區(qū)治理和服務(wù)。

3.強化社區(qū)自治，推進社區(qū)民主。一是實行“直推、直選、直通”。即社區(qū)黨組織候選人由黨員和群眾直接推選、社區(qū)村民委員會由社區(qū)村民直接選舉、村民小組長與群眾直接聯(lián)通，實現(xiàn)民主選舉、民意直通，全市已有219個社區(qū)由社區(qū)村民直接選舉產(chǎn)生了社區(qū)村委會。二是探索實行“自治清單”。將土地、集體資產(chǎn)、公益事業(yè)以及重大支出等21項涉及村民切身利益需要由群眾自我決策的事項，以目錄形式列出清單，并對需履行的程序予以明確，從治理機制上變“替民作主”為“讓民作主”。三是探索建立分層協(xié)商機制。對組織建設(shè)、事務(wù)管理和服務(wù)、村莊發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及涉及群眾切身利益的其它事項“四類八項”內(nèi)容，區(qū)分社區(qū)、小組、個人三個層級，采取以會議協(xié)商為主，以個別走訪、約請面談、聽證會、質(zhì)詢會等懇談協(xié)商以及書面協(xié)商、網(wǎng)上協(xié)商等為輔，按照提出議題、確定議題、組織協(xié)商、決策實施、公示公開等程序，進行分層民主協(xié)商，促進平等對話、民主協(xié)商。四是積極推進產(chǎn)權(quán)制度改革。通過農(nóng)村集體土地和宅基地、承包地確權(quán)登記頒證并試點集體資產(chǎn)股份合作制改革等辦法，逐步剝離村委會的經(jīng)濟職能，推動社區(qū)建設(shè)向深層次推進完善。至2014年底，98%的村完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，65.59%的涉農(nóng)村（社區(qū)）完成了承包地確權(quán)登記頒證， 59個村完成了集體資產(chǎn)股份合作制改革。

4.完善社區(qū)規(guī)范監(jiān)督，確保社區(qū)有序運轉(zhuǎn)。一是規(guī)范部門工作進社區(qū)。建立社區(qū)工作準入制度，部門工作需進社區(qū)、需社區(qū)辦理或協(xié)助辦理的，經(jīng)同級社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)批準后方能進入。批準進入的，按照事項類別、名稱、需要的辦事材料、辦事流程、委托或授權(quán)的部門、承辦的方式等，搞好梳理，實行統(tǒng)一簽訂協(xié)議、統(tǒng)一規(guī)范流程、統(tǒng)一組織培訓(xùn)、統(tǒng)一進行指導(dǎo)、統(tǒng)一撥付費用“五統(tǒng)一”，不經(jīng)準入不得隨意交由社區(qū)開展，減輕社區(qū)負擔(dān)。二是規(guī)范社區(qū)事務(wù)監(jiān)督。設(shè)立社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會，對社區(qū)重大事項決策程序和落實情況、社區(qū)財務(wù)管理等事項進行民主監(jiān)督。實行重大事務(wù)社區(qū)和自然村“雙公開”，促進村務(wù)公開多層次、立體化。三是規(guī)范社區(qū)組織行為。指導(dǎo)各社區(qū)制定社區(qū)自治章程，明確村民在自治活動中的權(quán)利和義務(wù)、社區(qū)各類組織的職責(zé)、議事規(guī)則和工作制度等，規(guī)范社區(qū)組織的行為。統(tǒng)籌考慮各自然村實際，研究制定社區(qū)層面的村規(guī)民約，通過自律、他律、互律促進群眾自我管理、自我教育。莒縣出臺了規(guī)定從嚴加強社區(qū)“兩委”成員管理，把社區(qū)“兩委”成員的職務(wù)行為關(guān)進制度的籠子。四是規(guī)范社區(qū)運轉(zhuǎn)。采取分級監(jiān)督、不定期抽查、定期通報的方式，對社區(qū)專職人員上班正常、公章管理使用規(guī)范、社區(qū)工作規(guī)范有序、干群關(guān)系緊密融洽、運轉(zhuǎn)資金使用規(guī)范合理、區(qū)縣配套資金先行撥付到位、社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美7項內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，使社區(qū)運轉(zhuǎn)邁入正常軌道。

二、幾點思考

（一）農(nóng)村社區(qū)需要準確的法律定位

日照市在具備條件的地方，探索開展行政村合并工作，撤銷覆蓋村村委會，以農(nóng)村社區(qū)取代行政村，變轄區(qū)行政村為自然村。采取上級委派、民主選舉兩種形式成立社區(qū)管理委員會或社區(qū)村民委員會，并健全各類下屬組織，建立社區(qū)成員（代表）會議制度，實施社區(qū)事務(wù)村民公決、民主聽證、全程公開，形成了以自治組織為主體、區(qū)務(wù)公開為保障、依法運作、多元參與的農(nóng)村社區(qū)自治體系，將村民自治由村級提升至社區(qū)級、村民自身擴大到社區(qū)成員多方、村民自己治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)共同治理。實踐中為強化社區(qū)權(quán)威，積極探索將各級黨委、政府能夠下放的權(quán)力下放到社區(qū)，將轄區(qū)行政村能夠集中的權(quán)力集中到社區(qū)，逐步把社區(qū)做實、做強。日照的做法是把農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村基層社會治理服務(wù)的基本單元，工作部署、項目建設(shè)、管理服務(wù)、調(diào)度檢查、考核表彰等各項工作都以社區(qū)為單位開展。但是從法律上來講，《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會才是農(nóng)村治理和村民自治的主體，目前，日照市在社區(qū)層面上成立的社區(qū)村民委員會缺乏一定的法律地位，在實踐中也面臨著各級政府部門和村民的認可度問題。比如，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金和補貼的發(fā)放上，省財政廳、建設(shè)廳、民政廳等部門不是以社區(qū)為單位，而依然是以行政村為單位進行發(fā)放。因此，建議相關(guān)部門出臺有關(guān)文件對這一問題進行準確的定位，以此推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利開展。

（二）積極穩(wěn)妥推進社區(qū)融合

社區(qū)融合度的高低關(guān)系一個社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。一要穩(wěn)妥推進集中居住。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化進程，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有關(guān)政策，積極推動農(nóng)村居民集中居住點建設(shè)，拉近不同自然村之間農(nóng)民的空間距離，促進農(nóng)民全面融合。二要加快社區(qū)文化建設(shè)，推進觀念上的融合。共通的社區(qū)文化認同可為社區(qū)發(fā)展提供精神支持，是推動社區(qū)發(fā)展的主要動力。繼續(xù)弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，深入開展社會主義核心價值體系教育，推動鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)又快又好地發(fā)展；以政府投入為主導(dǎo)，多渠道增加社區(qū)文化事業(yè)投入，以社區(qū)文化中心、農(nóng)家書屋、科普園地等文化設(shè)施建設(shè)為載體，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系；以滿足農(nóng)民群眾日常物質(zhì)文化生活需求為目標，積極開展多種文化體育健康娛樂活動以及慈善救助、互幫互助等志愿活動，引導(dǎo)積極健康、節(jié)儉文明、團結(jié)友愛的社會風(fēng)氣，增強社區(qū)的凝聚力、認同感和歸屬感，使群眾在活動中增進文化觀念上的融合。

（三）切實搞好農(nóng)村配套改革

主要是搞好農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展三個方面的配套改革，推動社區(qū)管理服務(wù)與經(jīng)濟職能分離，這是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)新實驗工作的重點和難點。一是土地改革。要加快推進土地確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)登記頒證后，百姓的權(quán)益有了保障，土地流轉(zhuǎn)有了可能，村莊合并中群眾擔(dān)憂村莊之間土地不均，自己的利益受損的障礙可以清除。二是股份制改革。農(nóng)村集體“資產(chǎn)、資源、資金”的改革是社區(qū)建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展的支撐，也是村集體經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。要探索實行股份制改革，明晰產(chǎn)權(quán)，經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)按市場規(guī)則辦，經(jīng)過經(jīng)濟組織成員同意，可以向社區(qū)提交公益金用于發(fā)展公益事業(yè)，開展公益活動。使基層組織從傳統(tǒng)的“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分離”轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)共同體走向生活共同體，為社區(qū)融合掃清障礙。三是農(nóng)業(yè)改革。按照產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本的原則，根據(jù)社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和實際要件，發(fā)展民營企業(yè)園區(qū)、規(guī)模種植區(qū)、畜牧業(yè)養(yǎng)殖區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體，引導(dǎo)農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動農(nóng)村生產(chǎn)方式和農(nóng)民就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變；鼓勵村民以土地承包經(jīng)營權(quán)證入股聯(lián)合，以資金、技術(shù)、設(shè)施入股聯(lián)合等多種方式組建農(nóng)民經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟協(xié)會等經(jīng)濟組織，變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“游勇散兵”為集團軍，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（作者單位：山東社會科學(xué)院社會學(xué)所）