周學(xué)東

(四川警察學(xué)院 警察管理系,四川 瀘州 646000)

人口管理非治安化的思考

周學(xué)東

(四川警察學(xué)院 警察管理系,四川 瀘州 646000)

人口管理是各項(xiàng)社會(huì)管理工作的基礎(chǔ)，我國(guó)從古代開始，統(tǒng)治階級(jí)就高度重視人口管理工作，形成了較為成熟的人口管理體制。新中國(guó)成立以后，公安機(jī)關(guān)作為人口管理的主力軍發(fā)揮了十分重要的作用。我國(guó)的人口管理在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)嚴(yán)格限制公民的自由遷徙，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立之后這種限制才有所松動(dòng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人口的流動(dòng)不應(yīng)再狹隘地被認(rèn)為是影響社會(huì)治安的因素而由警察實(shí)施行政管理。實(shí)現(xiàn)人口管理非治安化代表了未來(lái)人口管理的發(fā)展方向，但現(xiàn)有條件下應(yīng)該循序漸進(jìn)，科學(xué)完成轉(zhuǎn)變。

人口管理；非治安化；公安工作

人口是社會(huì)的基礎(chǔ)，一個(gè)社會(huì)只有實(shí)現(xiàn)良好的人口管理，其它社會(huì)管理工作才能有序展開。政府在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，合理配置勞動(dòng)力資源，安排人民生活時(shí)都有賴于人口管理工作提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。同時(shí)，良好的人口管理對(duì)切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、控制和打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序，具有特別重要的意義。但是，隨著我國(guó)進(jìn)入由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，我國(guó)現(xiàn)有的人口管理措施表現(xiàn)出了很強(qiáng)的不適應(yīng)性，矛盾凸顯。加快人口管理方式轉(zhuǎn)變，完成人口管理觀念的更新已成當(dāng)務(wù)之急。

一、人口管理及其非治安化內(nèi)涵解讀

(一)人口管理的內(nèi)涵

人口管理是一個(gè)較為寬泛的概念。從廣義的角度理解，人口管理是指城市政府對(duì)城市常住人口戶籍和人口變動(dòng)的行政管理工作，以及對(duì)城市人口的數(shù)量和質(zhì)量、人口與計(jì)劃生育以及流動(dòng)人口的管理；從狹義的角度理解，主要是指社會(huì)管理機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)人口基本情況及活動(dòng)狀況進(jìn)行登記、調(diào)查和控制活動(dòng)。由于我國(guó)目前戶籍、人口變動(dòng)以及流動(dòng)人口的管理主要由公安機(jī)關(guān)完成，因此，從上述定義不難看出，公安機(jī)關(guān)在人口管理的主體中占了很大的比重。本文著重從公安機(jī)關(guān)的角度分析人口管理，故人口管理采用狹義的理解。

人口管理主要有以下特征：第一，管理措施法制化?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，任何組織和個(gè)人的行為都必須在法制的框架內(nèi)運(yùn)行，人口管理作為國(guó)家重要的管理內(nèi)容自然不能例外。管理機(jī)關(guān)應(yīng)遵循依法管理的原則，嚴(yán)格按照法律行事，保障公民的合法權(quán)利。第二，管理對(duì)象動(dòng)態(tài)化，人口管理既包括個(gè)體概念“人”，也包括集體概念“人口”，無(wú)論何種對(duì)象，既發(fā)生著生老病死的自然變化又發(fā)生著空間位置的遷移變化，同時(shí)也包括受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)屬性變化導(dǎo)致的人口構(gòu)成的變化。第三，管理要求人性化。和諧社會(huì)要求以人為本，管理機(jī)關(guān)在實(shí)施人口管理時(shí)要充分尊重人性特點(diǎn)，合理滿足人性需求，最大程度的發(fā)掘人性的潛能。

(二)人口管理的非治安化解讀

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是特定歷史條件下國(guó)家利益選擇的結(jié)果，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。建國(guó)初期，我國(guó)在城市設(shè)立高福利以保證城市居民低工資就業(yè)，在農(nóng)村通過(guò)將農(nóng)民束縛在土地上來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)穩(wěn)定，通過(guò)此種設(shè)計(jì)，一方面保證了工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，另一方面也保證了社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定。1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》對(duì)遷移審批制度和憑證落戶制度作了明確規(guī)定，對(duì)人口的流動(dòng)做了極為嚴(yán)苛的約束性規(guī)定。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，國(guó)家的戶籍政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，原有的限制性功能有所松動(dòng)，特別是90年代以來(lái)，小城鎮(zhèn)戶口實(shí)行開放式管理，戶籍管理的限制性功能受到總體性削弱。盡管人口管理工作歷經(jīng)數(shù)次改革，但出于維護(hù)社會(huì)治安秩序的考慮，戶籍和流動(dòng)人口的管理仍是眼下公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性工作。

我國(guó)目前對(duì)流動(dòng)人口的管理主要依據(jù)限制自由遷徙的戶籍制度。根據(jù)現(xiàn)有制度的規(guī)定，當(dāng)社會(huì)成員離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)進(jìn)入另一個(gè)地方時(shí)，很難獲得與該地居民相同的福利待遇，這在很大程度上導(dǎo)致了社會(huì)不公，侵犯公民人權(quán)，進(jìn)而有可能引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，這一點(diǎn)在大城市表現(xiàn)得更為突出。然而，有一個(gè)事實(shí)無(wú)法回避：我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，流動(dòng)人口數(shù)量龐大，現(xiàn)有的制度不僅導(dǎo)致社會(huì)成員無(wú)法融入新的社會(huì)生活，也給原戶籍的管理帶來(lái)諸多不便，因此，筆者認(rèn)為非治安化的人口管理模式更能適應(yīng)新的社會(huì)要求。

所謂人口管理非治安化是指不把戶籍管理和人口流動(dòng)狹隘地作為影響社會(huì)穩(wěn)定的治安問(wèn)題而實(shí)施警察行政管理。人口管理非治安化的核心要素在于：首先，確認(rèn)公民的遷徙自由的權(quán)利；其次，完成戶口類型一體化，農(nóng)村戶口和城市戶口實(shí)行統(tǒng)一管理；再次，廢除戶口審批制度，實(shí)行登記制；最后，將戶政管理從警察行政管理中剝離出來(lái)，歸入民政管理。

二、新中國(guó)人口管理改革歷程

我國(guó)的人口管理歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，隨著社會(huì)的發(fā)展而日益復(fù)雜，逐漸出現(xiàn)專門的管理人員，是較早確立的行政制度。

做好人口管理工作是開展一切社會(huì)管理工作的基礎(chǔ)，新中國(guó)成立后，國(guó)家對(duì)人口管理工作相當(dāng)重視。在建國(guó)初期，我國(guó)的人口管理工作主要體現(xiàn)為戶籍管理?！皯艏币辉~自古有之，是一個(gè)較為傳統(tǒng)的概念，通常指戶口登記機(jī)關(guān)所用的簿冊(cè)。我國(guó)古代生活，在經(jīng)濟(jì)上自給自足，人們的生活較為封閉，統(tǒng)治者對(duì)人民的遷徙進(jìn)行了十分嚴(yán)苛的規(guī)定，遷徙須經(jīng)官方的同意?！叭藨粢约疄槎ā?，戶籍管理把人束縛在對(duì)村、鎮(zhèn)、城市的隸屬關(guān)系上，限制了自由遷徙的權(quán)利。之所以說(shuō)建國(guó)初期的人口管理有濃重的戶籍管理特征，與當(dāng)時(shí)特定的歷史條件密不可分。新中國(guó)成立以后，為了振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)，我國(guó)制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于基礎(chǔ)和服務(wù)地位的發(fā)展戰(zhàn)略。由于重工業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成較高，對(duì)就業(yè)貢獻(xiàn)率低，外加在重工業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向下要求城市完成由消費(fèi)型向生產(chǎn)型的轉(zhuǎn)變，所以在很大程度上制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，加劇了人口與土地的矛盾，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。隨著《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》、《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》、《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》等法律文件的出臺(tái)，形成并固化了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。以戶籍管理為主導(dǎo)的人口管理表現(xiàn)出了很強(qiáng)的束縛性。

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，我國(guó)的人口管理工作體現(xiàn)出了較強(qiáng)的戶政管理特征?！皯粽币辉~，在清朝末年開始使用，戶政管理是指國(guó)家戶政管理機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律和政策，收集、確認(rèn)和提供公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等人口基本信息的國(guó)家行政管理，在實(shí)踐中既包括公安業(yè)務(wù)也包括非公安業(yè)務(wù)，相比戶籍管理而言極具現(xiàn)代意義。戶政管理在社會(huì)生活中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、廣泛性的作用，它體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化各個(gè)方面，凡是涉及人的工作都以戶政管理為依托。人口的生死、遷移、婚姻、就業(yè)、民族、宗教等多方面的人口自然信息和社會(huì)信息的登記通過(guò)戶政管理來(lái)完成，進(jìn)而滿足國(guó)家和社會(huì)對(duì)人口信息的廣泛需求。我國(guó)出現(xiàn)以戶政管理為主要特征的人口管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，大量農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，國(guó)內(nèi)、國(guó)際人口流動(dòng)日益頻繁，之前嚴(yán)苛的戶籍制度難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)的戶籍制度因此出現(xiàn)了明顯的松動(dòng)，在此情形下，戶政管理更能滿足社會(huì)要求。

(三)有觀點(diǎn)認(rèn)為人口管理應(yīng)徹底非治安化

隨著我國(guó)社會(huì)逐漸進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)日益繁榮，作為人口管理重要手段的戶政管理的弊端越發(fā)凸顯出來(lái)，因此，要求戶政改革的呼聲愈發(fā)高漲，有觀點(diǎn)認(rèn)為人口管理應(yīng)徹底非治安化，即將人口管理徹底從警察的行政管理當(dāng)中剝離出去。此種觀點(diǎn)認(rèn)為人口的自由遷徙流動(dòng)不應(yīng)狹隘地當(dāng)做是影響社會(huì)治安的因素，應(yīng)把注意力放在公民自由遷徙給社會(huì)帶來(lái)的積極效應(yīng)上去。

持此種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口的管控在多數(shù)情況下是“毫無(wú)價(jià)值的”，而且在流動(dòng)人口激增的情況下難免會(huì)出現(xiàn)很多登記不實(shí)的情況，收集反饋的數(shù)據(jù)也失去了應(yīng)有的價(jià)值。因此主張成立專門的人口部或人口管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)人口管理工作，在法制框架下，流動(dòng)人口出現(xiàn)的違法犯罪問(wèn)題交由當(dāng)?shù)厮痉ú块T處理。實(shí)現(xiàn)人口管理非治安化的中心任務(wù)是完成現(xiàn)行戶籍制度改革，保障公民的遷徙自由。

三、人口管理非治安化利弊分析

近些年來(lái)，人口管理改革的呼聲日漸高漲，但這畢竟是一項(xiàng)浩大復(fù)雜的工程，在具體操作時(shí)既要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，也要考慮現(xiàn)時(shí)條件的可行性，做好利弊權(quán)衡。

(一)人口管理非治安化的正效應(yīng)

第一，我國(guó)的的戶籍制度最初是為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)服務(wù)的，這其中既有出于當(dāng)時(shí)宏觀戰(zhàn)略發(fā)展的考慮，也有出于維護(hù)社會(huì)治安的考慮。但是，目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生動(dòng)搖，原有制約社會(huì)成員自由遷徙的戶籍制度表現(xiàn)出了不適應(yīng)性，亟需配套的替代制度以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。人口管理非治安化策略恰好可以滿足這種需求。

第二，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早已確立，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行收到了良好的效果。在實(shí)施人口管理時(shí)，也可以將其交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，實(shí)踐表明市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用相比行政手段的調(diào)節(jié)更富有靈活性。社會(huì)成員在自由遷移時(shí)自然會(huì)考慮到自身的收支情況，就業(yè)壓力和生活成本等方方面面的問(wèn)題，在社會(huì)成員做出選擇之后，國(guó)家利用行政手段予以引導(dǎo)和規(guī)范更能促進(jìn)人力資源的有效配置，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性，促成社會(huì)良性發(fā)展。

第三，科技的發(fā)展在便利日常生活的同時(shí)也為違法犯罪提供了技術(shù)支持，很多高科技犯罪可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程作案，因此依靠限制人口流動(dòng)來(lái)維護(hù)治安已變得不太現(xiàn)實(shí)，事實(shí)上收到的效果也很不理想。利用戶口信息和人口信息調(diào)查犯罪自然是公安機(jī)關(guān)調(diào)查案件必不可少的手段，但通過(guò)戶口排查抓獲犯罪嫌疑人的傳統(tǒng)方法在當(dāng)今已很少使用。

第四，實(shí)行人口管理非治安化，放開對(duì)社會(huì)成員自由遷徙的限制有利于減少腐敗。隨著戶籍改革的逐步深入，我國(guó)部分省份已經(jīng)允許農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)戶口的轉(zhuǎn)變。但這種放開不是無(wú)條件的，很多人因?qū)崿F(xiàn)個(gè)人需要，不得不與行政機(jī)關(guān)“交易”，這種看似放開，實(shí)為買賣的轉(zhuǎn)變方式為公權(quán)力尋租創(chuàng)造了極為便利的條件。

(二)人口管理非治安化的負(fù)效應(yīng)

第一，人口管理非治安化之后，可能引發(fā)人口的盲目流動(dòng)。倘若不把人口流動(dòng)作為影響社會(huì)治安的因素加以考慮而徹底放開的話，極易引發(fā)社會(huì)人口的盲目流動(dòng)。一個(gè)城市豐富的就業(yè)崗位，優(yōu)質(zhì)的教育水平，巨大的發(fā)展?jié)摿Φ榷喾N因素都可能成為吸引人們前往的誘因，我國(guó)目前的發(fā)展水平很不均衡，如果這種人口流動(dòng)完全交由市場(chǎng)這只看不見的手去調(diào)節(jié)而政府不加任何干預(yù)的話，極易造成社會(huì)混亂。另外有些人好逸惡勞，貪戀眼前充裕的物質(zhì)生活，但現(xiàn)實(shí)生活又難以維系時(shí)，往往走上違法犯罪的道路。

第二，人口管理非治安化后，對(duì)城市的承載能力形成了很大的挑戰(zhàn)。我國(guó)人口眾多，目前流動(dòng)人口的規(guī)模保持在兩億以上，大城市的流動(dòng)人口仍在持續(xù)增長(zhǎng)當(dāng)中。如果人口管理實(shí)現(xiàn)非治安化，對(duì)人口流動(dòng)不加以限制的話，大城市的人口數(shù)量會(huì)迎來(lái)新一輪的增長(zhǎng)高峰，這對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施，公共資源無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。外來(lái)人口大量涌入直接導(dǎo)致道路交通擁擠，政府每年投入巨額的資金也無(wú)法解決這個(gè)矛盾，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。另外，外來(lái)人口往往尋找廉價(jià)租房聚居，甚至采取臨時(shí)搭建的方式解決住宿問(wèn)題，這在影響城市景觀的同時(shí)也埋下了健康衛(wèi)生隱患。

第三，人口管理非治安化后，可能導(dǎo)致公安基礎(chǔ)工作的坍塌?，F(xiàn)階段，公安機(jī)關(guān)是我國(guó)人口管理工作最重要的主體。公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法，打擊違法犯罪時(shí)，首先要對(duì)人口信息進(jìn)行確認(rèn)，接下來(lái)許多問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共安全的職能，公安機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)格的登記，達(dá)到對(duì)公民人身的辨認(rèn)，對(duì)門牌樓方面地理空間的識(shí)別，形成有序的社會(huì)環(huán)境；另一方面，公安機(jī)關(guān)通對(duì)轄區(qū)流動(dòng)人口的管理工作來(lái)預(yù)防犯罪。上述資料目前都掌握在公安機(jī)關(guān)的手中，如果實(shí)行人口管理非治安化，將人口管理這項(xiàng)職能從公安機(jī)關(guān)剝離出來(lái)，又沒有對(duì)應(yīng)的機(jī)制與之銜接，勢(shì)必給公安機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)極大不便，短時(shí)期內(nèi)引起公安基礎(chǔ)工作的坍塌。在這里需要明確的是，人口管理仍然可以作為公安機(jī)關(guān)的辦案手段加以運(yùn)用，這與人口管理非治安化的改革并不矛盾。

隨著民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，確認(rèn)并保障公民的遷徙自由是大勢(shì)所趨。2015年通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》中，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革也做了便民利民的政策性措施和制度性安排。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不把人口流動(dòng)狹隘地理解為影響社會(huì)治安的因素，將人口管理的職能從公安機(jī)關(guān)剝離出去，實(shí)現(xiàn)人口管理非治安化，此種改革更有利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)現(xiàn)階段仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯期，刑事犯罪高發(fā)期，對(duì)敵斗爭(zhēng)復(fù)雜期，公安機(jī)關(guān)在行使人民民主專政的職能時(shí)仍面臨較為嚴(yán)峻的形勢(shì)。同時(shí)，人口管理非治安化是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的改革，不可能一蹴而就，否則在目前社會(huì)治安防控體系還不完善的條件下，不僅可能導(dǎo)致公安基礎(chǔ)工作的坍塌，更有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)混亂。人口管理非治安化應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行，解決好與戶籍掛鉤的資源分配問(wèn)題，并確保有配套制度與之銜接，如果能做到上述種種，相信人口管理非治安化能夠?qū)崿F(xiàn)。

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責(zé)任編輯：林 衍

Reflections on Population Management without Police Involvement

Zhou Xue-dong

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Population management is the base of social management. From ancient China, the ruling class highly paid attention to population management and formed a rather mature population management mechanism. Since the foundation of PRC, public security organs as the major forces play a very important role in population management. For a long period China's population management strictly restricted the free flow of population. After the establishment of socialist market economy, population management becomes looser in terms of population flow. With the development of society, the flow of population shall not be regarded as a factor influencing public security order and a task mainly carried out by police. The realization of population management without police involvement in due order is the developing trend of population management.

population management; without police involvement; reform process

2015-04-28

周學(xué)東(1968-),男,四川眉山人,四川警察學(xué)院警察管理系副主任,副教授,從事治安學(xué)研究。

D631.42

A

1009-3745(2015)03-0120-04