荊長嶺

(廣東警官學(xué)院 治安系，廣東 廣州 510232)

美國非法移民的演變脈絡(luò)及治理困境

荊長嶺

(廣東警官學(xué)院 治安系，廣東 廣州 510232)

美國在20世紀中期進入非法移民問題嚴重時期。此間，非法移民數(shù)量的邊治理邊增長趨勢，顯示出美國非法移民治理存在諸多困境，即國際位差困境、治理悖論困境、措施選擇困境、執(zhí)法不力困境和國際合作困境。美國在未來要想走出困境，一是應(yīng)發(fā)揮自已的國際地位優(yōu)勢，促進全球共同發(fā)展、共同富裕，建設(shè)“和諧世界”；二是應(yīng)根據(jù)非法移民的“國內(nèi)鏈系”，健全國內(nèi)治理體系；三是應(yīng)全面加強與國際社會的雙邊和多邊合作，健全阻斷非法移民“國際鏈系”的治理措施。

美國；非法移民；演變脈絡(luò)；治理困境

一、引言

美國是一個由外來移民及其后裔組成的國家。美國外來移民及其后裔不但在“新世界”創(chuàng)立這個年輕的國家，而且在短短100多年時間里創(chuàng)造世界第一經(jīng)濟大國的神話。然而，作為美國移民問題的另一面，其非法移民問題也隨著美國的發(fā)展歷程和移民政策、法律的變化，經(jīng)歷了從無到有、從輕微到嚴重的過程?！?·11”事件之后，美國加大了非法移民的治理力度，非法移民的狀況也發(fā)生了一些微妙的變化，但仍然呈現(xiàn)出數(shù)量增長、問題加重趨勢。這對美國的國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)和法治秩序產(chǎn)生了一系列嚴重的影響。

作為世界上最強大和法治健全的國家，美國為何既是外來移民的最大受惠國，同時又是非法移民的最大受害國？這一問題令人深思。本文試圖通過對美國非法移民的演變脈絡(luò)、歷史狀況進行整合和分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的治理困境，提煉出解決困境的思路。

二、非法移民的產(chǎn)生和演變機理

作為人類社會的一個范疇，移民既是指移民者，也是指移民行為或活動。而合法移民與非法移民則是移民范疇中互相對應(yīng)的兩個法律概念。在國家誕生之前的無法制社會中，移民一般只受族群生活區(qū)域劃分和族群習(xí)俗的制約，無合法與非法之分。國家誕生之后，移民越來越受到法律的制約，移民被法律劃分為合法移民與非法移民?？梢?，非法移民是伴隨著合法移民的產(chǎn)生而產(chǎn)生的社會現(xiàn)象。在國際移民領(lǐng)域中，合法移民與非法移民的劃分更受到多重法律的影響和制約。這些法律包括移民國籍國法律、移民出發(fā)國法律、移民接收國法律和相關(guān)國際法，甚至國際組織規(guī)則。其中，移民前往國法律的制約更為關(guān)鍵。

國際移民組織(IOM)是當代專門以“服務(wù)移民，共同獲益”為宗旨、具有重要影響力的國際組織。該組織對“國際移民”制定了專門定義：“國際移民系離開本人之祖籍國或此前的常住國，跨越國家邊界，為了定居性目的而永久性地、或在一定時期內(nèi)生活于另一國家的人?！盵1]雖然一些國家對上述定義有不同看法，但幾乎所有的國家都頒布了自已的移民法(或稱出入境法)。許多國家期望通過移民法確立的移民程序和移民配額制度選擇本國需要的外國人，防止本國不需要或者受移民配額限制的外國人作為移民進入本國。各國移民法通常將本國需要并通過移民審查、持有合法有效出入境證件和移民簽證、從出入境口岸進入本國的外國人，設(shè)定為合法移民的要件。合法移民的這些要件有實質(zhì)(實體)要件和形式(程序)要件之分，本國需要是實質(zhì)要件，其余的是形式要件。但非法移民要件卻只有形式要件，沒有實質(zhì)要件。這是因為，只有被移民接收國法律確定為本國需要的外國人才可能通過移民審查程序，進而獲得移民簽證這一形式要件。相反，根據(jù)移民接收國法律所認定的不需要的外國人，不可能通過移民審查程序，當然也就不可能具備移民簽證這一形式要件。但是，實踐中常有移民接收國不需要的外國人通過與其居民假結(jié)婚、申請政治避難、偽造或變造個人資料等方式而獲得接收國移民簽證，或者持用偽造的出入境證件和移民簽證進入接收國成為移民的情形。這些人進入接收國后，上述事實一旦被發(fā)現(xiàn)，也被視為非法移民。

就一些國家的移民史來看，一個國家通過移民法和移民配額設(shè)定哪些人為本國所需要的外國人(合法移民)，又與該國家的歷史淵源、國家特性、移民文化和當時的人口總量與結(jié)構(gòu)、對外來移民的需求總量和需求結(jié)構(gòu)等因素所決定?？傮w來說，一國移民法和移民配額所許可的合法移民種類越多，與之相對應(yīng)的非法移民種類也就越多；在非法移民治理力度不足的情況下，其所接納合法移民的數(shù)量越多，非法移民也就越多。

綜上可見，當代國家非法移民的類別與該國合法移民的類別直接相關(guān)，非法移民的數(shù)量與該國接納合法移民的數(shù)量和非法移民的治理力度直接相關(guān)。這一邏輯關(guān)聯(lián)性凸顯了移民選擇與移民限制、合法移民與非法移民的正比關(guān)系，非法移民與治理力度的反比關(guān)系。

之外，鑒于非法移民主要由非法越境移民和簽證過期滯留的非法移民兩部分組成，而后者主要是持學(xué)生簽證和旅游、商務(wù)、訪問、探親等短期簽證的合法入境者，因而當一國具有非凡的移民吸引力和在非法移民治理力度不足的情況下，該國持學(xué)生簽證和短期簽證的入境者滯留為非法移民的數(shù)量也就越大。這一邏輯關(guān)聯(lián)性凸顯了外國人短期入境數(shù)量與非法移民的正比關(guān)系，外國人短期入境數(shù)量與非法移民治理力度的反比關(guān)系。

三、美國非法移民的產(chǎn)生與演變脈絡(luò)

從美國非法移民產(chǎn)生和演變的表層脈絡(luò)來看，非法移民的產(chǎn)生和演變與限制性移民法案的產(chǎn)生和演變息息相關(guān)。而實質(zhì)上，非法移民是隨著美國發(fā)展進程中的移民需求和移民文化尤其是移民意識形態(tài)的變化而產(chǎn)生和演變的。就此而言，美國移民史可分為無非法移民時期、非法移民問題輕微時期和非法移民問題嚴重時期。

(一)殖民地和美國自由移民時期(1607-1875)沒有非法移民

就歷史淵源來說，美國是從不列顛美洲殖民帝國的一部分衍生、發(fā)展而來的。自1607年英國殖民者在詹姆斯敦創(chuàng)建第一個永久性定居點到1776年7月4日大陸會議通過《獨立宣言》，宣告美國誕生的170年間，美國前移民大致分兩類：一類是自愿而來的西歐和北歐的移民，另一類是被強制販運到北美的黑奴。來自西歐和北歐的移民及其后裔構(gòu)成了日后稱之為美利堅民族的先驅(qū)和主體，他們中大多數(shù)為英國人，信新教，說英語，本行英國的風俗習(xí)慣，遵守它的法律制度。[2]4到美國獨立戰(zhàn)爭時，被強制販運到北美的黑人人數(shù)約為當時移民總數(shù)(250萬)的1/5，成為美國人口的重要組成部分。[3]188獨立戰(zhàn)爭后，一個以歐洲白人移民為主，由多民族多種族的移民及其后裔組成的國家已初具規(guī)模。[4]

在美國前的殖民時期，英國沒有頒布適用于北美殖民地的移民法。此間的移民也就無所謂合法、非法。此后，自1776年美國建國到1875年國會通過建國以來的第一項限制性移民法案期間，美國也沒有非法移民。這一時期，美國政府一直實行自由寬松的移民政策，歡迎來自于世界各地的外來移民參與到美國的國家建設(shè)之中，從而開啟了美國移民史上的自由移民時期。盡管建國初期有些開國元勛對外來移民疑慮重重，也制定過針對外來移民的法律，如1790年《歸化法》，1798年《國籍法》、《外僑法》、《處置敵對外僑法》和《處置外國人煽動法》，但由于美國經(jīng)濟發(fā)展迫切需要大量的勞動力，美國政府一直行使1787年憲法確立的中央政府制定移民和歸化政策的權(quán)力，鼓勵接納外來移民，奉行來者不拒政策。

美國建國初期，北美大陸的生活條件仍十分艱苦，外來移民的進程較為緩慢，1776-1820年移民總共不到25萬人。[5]此后，隨著各項事業(yè)的發(fā)展，移民人數(shù)逐年增多。外來移民推動了美國經(jīng)濟的發(fā)展，同時經(jīng)濟的增長和繁榮又進一步需要和刺激移民遷入，以致于19世紀30年代以后形成第一次移民高潮。在1860年以前美國人口每10年以30%的速度遞增，總?cè)丝谝延?790年的390多萬增至1860年的3144萬。[6]6-8美國移民委員會委員沃利斯對此發(fā)出警告:“世界正準備移到美國?！盵7]451

(二)非法移民問題輕微時期(1875年至20世紀中期)，美國非法移民雖然種類在逐漸增多但數(shù)量有限

1875年至20世紀中期，由于西部開發(fā)的逐步完結(jié)以及工業(yè)革命所帶來的技術(shù)進步，美國對勞動力的需求量也逐漸減少。然而，移民數(shù)量仍在不斷增長，移民問題也不斷產(chǎn)生，舊移民及其后裔與新移民之間的矛盾越來越明顯，美國原來就存在的排外主義迅速發(fā)展起來。新移民中的妓女、乞丐和罪犯對社會安全和秩序造成的危害，新教移民中受教育程度較低、不能講英語且往往形成自己的聚居區(qū)，以及美國統(tǒng)治者對俄國、德國等國家移民的“紅色恐慌”，保持美國“種族同質(zhì)”移民文化的形成，等等，都成了排外主義者限制外來移民的理由。于是，美國進入了選擇和限制外來移民的第一階段，即以民族來源限制為主并兼顧安全和移民個人素質(zhì)限制的外來移民選擇和限制階段。這一結(jié)段的初期產(chǎn)生了非法移民，此后，隨著被限制的移民種類逐漸增多，非法移民的種類也在逐漸增多。

1875年，美國最高法院裁定只有國會擁有處理移民問題的權(quán)力，各州制定的有關(guān)移民的法律均屬違憲。同年，美國國會頒布了它建國以來的第一項限制性移民法案，禁止妓女，乞丐和罪犯等不受歡迎的移民入境。這是美國第一次將社會安全和秩序思維引入移民法案的制定中，終結(jié)了移民不分合法與非法的歷史，同時也開創(chuàng)了美國執(zhí)法機構(gòu)驅(qū)逐非法移民的先河。接著，美國國會又在1882年通過了兩項法令，一項是5月6日通過的《排華法案》，另一項是8月3日通過的《特別禁止法案》?！杜湃A法案》規(guī)定禁止華工入境十年，并禁止華僑入籍。這是美國第一個以種族和國籍為理由禁止移民入境的聯(lián)邦法案?！短貏e禁止法案》則將限制性移民擴大到：白癡、精神病患者等“有可能成為公眾負擔”的人。

上述三項法案的通過和實施標志著美國自由移民時期的終結(jié)，美國開始走向選擇和限制外來移民時期。選擇是指挑選美國所需要的外國人，限制是指限制外來移民的數(shù)量和來源，禁止不需要的外國人作為移民入境，甚至作為短期入境者入境。此后，美國移民政策和法律繼續(xù)朝著這個方向發(fā)展，外來移民的準入條件也逐漸走向多元化，并于20世紀20年代建立了以民族來源限制為主并兼顧安全和移民個人素質(zhì)的移民限額體系。該體系使各種不符合準入條件和未經(jīng)法定程序的入境者成為非法移民或非法入境者。但由于非法入境者受到當時各種條件的限制，非法移民問題并不嚴重，治理措施也較少，主要是禁止入境和驅(qū)逐出境。

1892年和1902年，美國國會兩次宣布延長《排華法案》10年，1904年該法被宣布無限期延長。1907年，日美兩國達成所謂的“君子協(xié)定”：日本停止對赴美勞工簽發(fā)護照，美國則限制日本勞工入境(1924年國會通過《排日法案》，取代“君子協(xié)定”)。1913年，加州政府頒布了《外籍人土地法》，禁止包括日本人在內(nèi)的亞洲移民擁有土地。1917年，國會通過移民法案劃定“亞洲禁區(qū)”：除特殊情況和菲律賓外，亞洲禁區(qū)內(nèi)的居民不得作為移民進入美國；禁止文盲、精神病患者、抱有不道德目的者、慢性酒精中毒者、流浪者、曾經(jīng)精神錯亂者入境。同年，國會還通過《文化測驗法》，詳盡列舉了33類人不準作為移民入境美國，規(guī)定凡年滿16周歲而不能閱讀英語或其他某種語文的外國人均不準進入美國。1918年，國會通過《出入境管制法》，授權(quán)總統(tǒng)在戰(zhàn)時或國家緊急時期對有礙公共安全者出入美國進行管制。

上述一系列法案的實施雖然限制了亞洲禁區(qū)的居民和不符合移民條件的歐洲人入境美國，但并未起到減少移民的作用。1890-1914年間，1500萬移民涌入美國，主要來自意大利、奧匈帝國、希臘、土耳其、俄國等東歐和東南歐國家。[8]到1920年，美國人口已超過1億大關(guān)，其中青壯年男子占較大比例，加上生產(chǎn)技術(shù)的革新和勞動生產(chǎn)率的提高，美國勞動力缺乏問題已有顯著改善。[9]1919年夏，在共產(chǎn)國際幫助下，美國共產(chǎn)黨和共產(chǎn)主義勞工黨分別成立，宣布通過革命形式推翻資本主義。無政府主義者也進行了一系列以破壞即存社會制度為目的的暴力活動。驚恐萬狀的資產(chǎn)階級和絕大多數(shù)輿論媒介，對虛幻的勞工“總暴動”大肆宣傳，反復(fù)提出警告，引起了歷史上聞名的“紅色恐慌”。美國統(tǒng)治階級認為美國左翼共產(chǎn)黨人主要由俄國和德國的移民組成，把打擊目標對準了共產(chǎn)黨人和外僑。[10]260與此同時，大批到來的移民正趕上美國經(jīng)濟蕭條，美國因此又掀起新的限制主義運動，這使美國政府考慮制定更加嚴格的移民法，從“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩方面挑選移民。于是，國會于1920年通過暫時停止移民兩年的法案和《驅(qū)逐外僑敵人與違反及陰謀違反戰(zhàn)時法律外僑法》，為限制德國、俄國和東南歐移民入境，驅(qū)逐違反戰(zhàn)時法律外國僑民提供了法律依據(jù)。

為完善1921年移民法建立的以種族為基礎(chǔ)的移民限額制度框架，美國國會希望制定一個更嚴格的移民法取代1921年的臨時移民法。1924年，國會通過了《各族移民限額法》及其修正案——《國籍來源法》，肯定了以往頒布的各種移民法，認為該法只是一種新的補充，并繼續(xù)延續(xù)了禁止罪犯、妓女、無業(yè)游民、乞丐、無政府主義者等不利于美國社會的人入境，這將減少美國公共開支，減少社會犯罪問題；延續(xù)了1921年移民法的基調(diào)，進一步限制東南歐移民，完全排斥亞洲移民；規(guī)定每年入境的各國移民人數(shù)不得超過1890年美國人口統(tǒng)計中該國僑居美國人數(shù)的2%，[11]382把每年的移民限額人數(shù)從35.8萬縮減到16.4萬，最終削減至每年15萬限額，將西北歐移民與東南歐移民的所占比例改變?yōu)?5%和15%。這樣不僅減少了每年移民總量，而且也使西北歐來源的移民比例顯著增加，可以達到保持美國“種族同質(zhì)”的目的。[12]

此后，美國國會中持不同政見的各派別、各個外國族群及其所在國家都對1924年移民法中的民族來源條款尤其是如何分配限額展開了激烈的斗爭，以至于國會兩次推遲實施該法中的民族來源條款。1926至1928年，國會又通過若干法令，對1924年移民法規(guī)定的非限額移民種類進行了補充，制訂了民族原籍計劃。這些法令規(guī)定，1924年的“2%限額”仍是暫行定額，到1927年將實行新的限額方案——以民族原籍為基礎(chǔ)的限額方案。然而，民族原籍限額制的形成卻經(jīng)歷了一個更為復(fù)雜、矛盾的過程。直到1929年美國國會通過《移民原籍法案》，按民族原籍分配限額的原則才正式推行。該法案規(guī)定，一年內(nèi)可被接納的移民總數(shù)為15萬人，按1920年美國人民原籍的比例分攤給歐洲各國。

美國在以民族來源限制為核心的移民限額體系建立過程中和之后，非法移民問題就一直長期存在，并構(gòu)成了移民問題的一個重要組成部分。但總體看來，20世紀60年代之前，隨著美國合法移民的減少(在1921-1929年，每年入境的歐洲移民從80萬下降到15萬人，到30年代，入境的歐洲移民甚至低于限額法所規(guī)定的入境限額)，[9]美國境內(nèi)滯留的非法移民數(shù)量還不算大，同時期的統(tǒng)計認為非法移民在20世紀20年代達到了10萬。[12]鑒于當時美國移民法只規(guī)定進入美國需持有簽證，沒有規(guī)定外國人通過美國邊境需進行登記，這一時期進入美國的非法入境者絕大多數(shù)來自于南部臨國墨西哥。這一結(jié)論可從美國遣返墨西哥人的數(shù)量得到證明。1920年，美國遣返的墨西哥人是846人。[12]1929年，國會把非法入境列為重罪，并希望通過加重處罰解決墨西哥人的非法入境問題。1930年，美國遣返墨西哥人的數(shù)量上升到83438人。[12]之外，由于受1929年之后世界經(jīng)濟危機的影響，美國在本土就業(yè)上所面臨的壓力和困境，迫使政府開始把在美國境內(nèi)的墨西哥自由入境者視作多余勞動力予以驅(qū)逐。這種驅(qū)逐行為正式將“合法入境者”和“非法入境”的概念社會化。[12]還有，在1920至1930年間，每年有約1.3萬的墨西哥人被當作“自愿離開者”被驅(qū)逐。[13]可見，這一時期美國的非法移民問題并不嚴重。

(三)20世紀中期以來，美國進入非法移民問題嚴重時期

20世紀中期以來，隨著移民的民族來源限制的廢除、國際地位的空前提高、經(jīng)濟的高速發(fā)展和居民生活水平的改善，美國外來移民大量增多，移民問題延伸到社會的各個方面，移民法規(guī)定的移民準入條件越來越多元化、高端化，美國進入選擇和限制外來移民時期的第二階段即注重人道主義移民和高端移民階段。與此同時，非法移民問題也越來越凸顯，國家安全意識進入移民控制和非法移民治理之中，非法移民的治理措施也越來越體系化、嚴格化、經(jīng)?；?。

經(jīng)歷了1929至1932年的經(jīng)濟大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)期間移民數(shù)量大幅度減少的情形，1943年以來，美國移民政策發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)變——廢除以民族來源限制為主的移民限額體系，建立以國籍為基礎(chǔ)的移民配額體系。促成這一轉(zhuǎn)變的主要原因有四個：第一，美國經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴重的勞動力短缺尤其在農(nóng)業(yè)；第二，二戰(zhàn)促使美國統(tǒng)治者、企業(yè)家、學(xué)者甚至一般公民重新審視移民文化中的種族主義和20年代形成的民族來源限制制度；第三，由于科技革命的開展，美國迫切希望大量有精深專業(yè)知識和發(fā)明創(chuàng)造才能的外國人移民美國；第四，二戰(zhàn)結(jié)束后，戰(zhàn)爭難民成為美國等“民主國家”急待解決的一個問題。

為了解決勞動力短缺問題，1943年4月，美國政府決定從墨西哥和其他拉美國家引進臨時性農(nóng)業(yè)工人。同年，美國廢除了實施長達半個世紀的《排華法案》，允許中國人按照配額移居美國并成為美國公民。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會又相繼通過了一系列體現(xiàn)人道主義、放寬移民限額的法律，如1946年的《戰(zhàn)時新娘法》、1948年的《流離失所法》。此后，直至肯尼迪總統(tǒng)時期，美國又相繼頒布了眾多的難民法。其中，在1953至1962年間，美國頒布了大大小小的難民法多達20余項。[14]326但發(fā)展總是曲折的。1952年，美國國會通過《外來移民和歸化法》，亦即《麥卡倫-沃爾特法》。該法案雖然廢除了移民歸化條款中的種族歧視，但限額制度(指移民的民族來源限制)并沒有發(fā)生根本性變化。除東南歐移民繼續(xù)受到限制外，“亞太三角區(qū)”條款的種族歧視也十分明顯。不僅亞洲各國的移民限額沒有建立在與歐洲國家相同的基礎(chǔ)上，而且在血統(tǒng)上對亞洲移民實行了雙重標準。[15]由于該法案保留民族來源限制而遭到激烈抨擊和該法案在頒布過程中的一波三折，以及強大的社會輿論壓力下，美國國會于1965年通過了《外來移民與國籍法修正案》，也稱《哈特-塞勒法案》，并于1968年1月開始生效。該法廢除了移民的民族來源限制，取而代之的是在美國國民原有國籍的基礎(chǔ)上，分配給各個國家一致的移民配額，從而在法律層面上使世界各國之間的移民獲得了平等的入境權(quán)利。而后，30年代起逐漸沉寂的外來移民潮，再次如決堤之水般涌入美國。從60年代末期開始，美國的外來移民便迅速增長，并一直延續(xù)至21世紀，從而掀起了美國歷史上第二次規(guī)模巨大的移民高潮。拉美和亞洲移民的急劇增加，又改變了美國移民的地區(qū)來源。來自歐洲的移民比例急劇下降，而拉美和亞洲移民取而代之，成為美國當代外來移民的主體。[16]因此，從這個角度而言，1965年移民法是“美國移民史的分水嶺”。[17]

自60年代中期以來，隨著每年進入美國的合法移民急劇增加，非法移民的數(shù)量也同樣水漲船高。除了最主要的墨西哥非法移民之外，來自其他歐洲、中美洲、南美洲、加勒比以及亞洲地區(qū)的非法移民，也開始迅速增長。與此同時，移民非法入境的途徑和方式也開始多樣化。在入境場所選擇方面，除了從陸路邊境非法入境之外，經(jīng)由航空、海港等口岸非法入境的現(xiàn)象也日益增多；在入境策略方面，除了傳統(tǒng)的偷越邊境的方式之外，還包括利用虛假證件蒙混過關(guān)、人口走私以及通過合法途徑入境但卻逾期不歸，等等。當然，非法偷越邊境既是移民最常用的方式，也最受美國政府關(guān)注。[16]但這一時期，美國境內(nèi)究竟有多少非法移民，美國官方無法拿出確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，各政府部門和研究機構(gòu)以及學(xué)者，依據(jù)不同的調(diào)查數(shù)據(jù)和研究手段，得出了各種各樣的推測數(shù)字。如，移民歸化局認為在1990年時，美國的非法移民為350萬，到2000年1月上升至700萬。[18]2001 年12月，美國人口普查局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000年美國非法移民數(shù)量為1024萬。[19]“9·11”事件之后，美國加強了邊界控制，遏制了非法移民的增長，但好景不長。根據(jù)城市研究院預(yù)測，到2002年3月，非法移民為930萬。[20]之后又開始增漲，而在一份關(guān)于美國非法移民的研究當中，學(xué)者杰弗里·S. 帕賽爾(Jeffrey S. Passel)認為，在2004年美國的非法移民為1030萬。[21]到2007年，美國非法移民的數(shù)量處于最高位，達到1180萬人。[22]而根據(jù)美國國土安全部的統(tǒng)計，截至到2009年，美國非法移民數(shù)量達到1080萬人。[23]而據(jù)皮尤西裔中心估算，在2007年，非法移民數(shù)量達到1240萬人。隨后，非法移民的數(shù)量開始逐漸下降，到2008年時，非法移民數(shù)量已經(jīng)降至1190萬人。而美國移民研究中心(CIS)的學(xué)者卡馬羅塔(Steven Camarota)和詹森斯(Karen Jensenius)在對2009年每月的CPS數(shù)據(jù)進行分析之后認為，截至2009年2月，美國非法移民1080萬，降幅達13.7%。[24]

四、當代美國非法移民的治理困境

研究非法移民治理必需建立非法移民治理的客觀根據(jù)，這一根據(jù)可以用“非法移民鏈系”概念來說明。所謂“非法移民鏈系”是指非法移民出發(fā)地與終止地兩端間的路線(鏈條)及其節(jié)點(鏈接點)組成的體系?！胺欠ㄒ泼矜溝怠狈謬H鏈系和國內(nèi)鏈系兩個部分。國際鏈系由非法移民出發(fā)地與到達國間的路線及其節(jié)點組成，通常由非法移民輸出國與輸入國間的路線及其節(jié)點組成。國內(nèi)鏈系由非法移民到達國與終止地(工作和居住地)間的路線及其節(jié)點組成。各國移民法和非法移民治理措施的制定和調(diào)整，以及國際合作關(guān)系建立和條約簽訂均需以“非法移民鏈系”為客觀根據(jù)。

“非法移民鏈系”概念的提出受啟于徐軍華博士的“移民鏈系”概念。徐博士認為：“研究非法移民必須考察非法移民流動的兩端及其之間的所有關(guān)聯(lián)，這些關(guān)聯(lián)就是‘移民鏈系’，它是移民系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，移民輸出和輸入國之間的紐帶主要通過‘移民鏈系’表現(xiàn)出來，移民法律的制定、調(diào)整、協(xié)調(diào)與合作，往往要依據(jù)這一鏈系進行考慮。”但徐博士又說：“移民鏈系”的概念來自于阿金·馬博貢耶(Akin Mabogunje)的“移民系統(tǒng)理論”。[25]而阿金·馬博貢耶認為“移民系統(tǒng)，是指一種空間，它包含了一組移民輸入國與一些移民輸出地區(qū)相對穩(wěn)定的聯(lián)系。這種聯(lián)系成于移民流動，基于各色紐帶。而紐帶和它們之間的互動，正是移民研究最恰切的背景”。[26]然而，筆者發(fā)現(xiàn)，“移民系統(tǒng)理論”和“移民鏈系”雖能在一定程度上解釋非法移民治理的客觀根據(jù)，但尚存在一定缺陷，因為非法移民活動較“移民系統(tǒng)”和“移民鏈系”所解釋的情況更為復(fù)雜，且存在道理相異，于是便提出了“非法移民鏈系”概念。

總體來說，美國在非法移民問題輕微時期(即1875年至20世紀中期，也即美國選擇和限制移民的第一階段)，美國非法移民的數(shù)量及其引發(fā)的問題較少，談不上治理困境。美國在非法移民問題嚴重時期(即20世紀后期，也即美國選擇和限制移民的第二階段)，也正是全球化引發(fā)全球移民和非法移民浪潮興起的時期。這一時期，全球化和美國自身因素的相互交織和作用導(dǎo)致向美國的“非法移民鏈系”更加復(fù)雜，非法移民問題越來越凸顯，美國治理非法移民的能力與非法移民問題的廣度、深度和復(fù)雜程度呈現(xiàn)出較大反差，產(chǎn)生了難于克服的治理困境，因而其非法移民也明顯地呈現(xiàn)出邊治理邊增多的趨勢并成為重災(zāi)區(qū)。這些困境表現(xiàn)為國際位差困境、治理悖論困境、措施選擇困境、執(zhí)法不力困境和國際合作困境。

(一)國際位差困境

當今的世界是一個全球化的世界。經(jīng)濟全球化機制與各國經(jīng)濟狀態(tài)的互相交織和作用，導(dǎo)致發(fā)展中國家與發(fā)達國家的經(jīng)濟差距擴大，同時也導(dǎo)致發(fā)展中國家與發(fā)達國家居民生活水平的差距擴大。這種現(xiàn)象引發(fā)了越來越多的發(fā)展中國家的窮人懷著對美好生活的向往，想方設(shè)法向富庶國家移民，哪怕是非法移民。美國經(jīng)濟以及由此決定的居民生活水平無疑處在國際位階的高端，這與許多國家尤其是與拉美國家經(jīng)濟的低位階形成了較大位差。這種位差以及美國接收外來移民的歷史表現(xiàn)和未來對移民的需求，使許多發(fā)展中國家尤其是拉美國家儲存著源源不斷地向美國移民大軍，同時也著儲備著源源不斷地向美國非法移民大軍。

從實證資料來看，幾乎所有向美國輸出過移民的國家都存在非法移民。例如，在1986年時移民歸化局宣稱，其逮捕的非法移民來自93個不同的國家。[27]從來源地看，美國非法移民的來源國雖十分廣泛，但又高度集中于少數(shù)幾個國家。根據(jù)移民統(tǒng)計辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在1990年時，墨西哥、薩爾瓦多和危地馬拉是輸送非法移民最多的前三個國家，占美國全部非法移民的70.17%，而輸送非法移民最多的前15個國家，其非法移民占美國全部非法移民的84.66%；再到2000年時，墨西哥、薩爾瓦多和危地馬拉仍位于輸送非法移民最多國家的前三甲之列，共占全部非法移民的73.44%，而非法移民最多的前15國家所輸送的非法移民，更是高達88.64%。[16]

在向美國輸出非法移民的所有國家中，墨西哥是一個非常值得關(guān)注的國家。自1924年美國邊境巡邏隊成立以來，在美國每年所拘捕的非法移民當中，絕大多數(shù)都發(fā)生于美墨邊境，其中絕大多數(shù)是墨西哥人。從60年代末期起，在邊境被逮捕的墨西哥非法移民的數(shù)量迅速增長。在1967年，僅有10萬人在企圖跨越邊境時被逮捕，到1986年，逮捕人數(shù)近170萬，幾乎增長了17倍。其中，在1970-1979年間，大約有750萬墨西哥非法移民被逮捕，平均每年75萬；而在1980-1986年間，被逮捕的人數(shù)達到620萬，幾乎每年近100萬。[28]此后，墨西哥人非法入境的現(xiàn)象依然如故。據(jù)學(xué)者研究，僅在1998年，邊境巡邏隊在美墨邊境就逮捕了150萬非法移民。在1988-1998年間，邊境巡邏隊所逮捕的非法移民中，95%以上來自墨西哥。[29]至于每年成功入境的墨西哥非法移民的數(shù)量，有學(xué)者估計在1982-1988年間，平均每年為16.5萬，而移民歸化局認為，在1988-1996年間年均15萬。[30]關(guān)于在美國生活的墨西哥非法移民總數(shù)，同樣由于缺乏確切的統(tǒng)計，因而各研究機構(gòu)和學(xué)者也無法給出一致的結(jié)論。但是，依據(jù)移民統(tǒng)計辦公室的猜測，在1990年時，墨西哥非法移民為204萬，占全部非法移民的58.28%；2000年時為480.8萬，占全部非法移民的68.68%。而且僅在此10年間，來自墨西哥的非法移民就增長了近280萬，占此期間增加的350萬非法移民的80%。到2003年，非法移居美國的墨西哥人比人數(shù)居第二位的薩爾瓦多人多25倍。[31]因此，塞繆爾·亨廷頓稱：“非法移民基本上是非法入境的墨西哥人造成的問題。[32]187

(二)治理悖論困境

美國非法移民的治理悖論表現(xiàn)為：一方面，美國不斷推出針對非法移民的治理措施，另一方面卻又為非法移民的身份轉(zhuǎn)換和永久化提供機會和法律依據(jù)。這一悖論所產(chǎn)生的效應(yīng)是：把儲存在其他國家的非法移民大軍變成正在行動的非法移民大軍。這主要表現(xiàn)在移民法中的“短工”計劃、非法移民“大赦”計劃和“客工”計劃。

美國在加入二戰(zhàn)后，便出現(xiàn)勞力短缺現(xiàn)象尤其是農(nóng)業(yè)。于是，美國和墨西哥政府于1942年簽定協(xié)議，以“短工”方式，從墨西哥引進勞力。由墨西哥政府負責招募工人，美國政府農(nóng)業(yè)部負責與雇主的聯(lián)系和簽定合同，雇主負責臨時工的交通費和食宿，并保證墨西哥工人與本土工人的同工同酬，不得歧視。短工完成合同后返回墨西哥。從1942年開始，到1964年結(jié)束，美國大約頒發(fā)了450萬份“短工”簽證。[33]“短工”計劃是應(yīng)對戰(zhàn)爭的措施，一旦戰(zhàn)爭結(jié)束后，對之批評就隨著而來。一是戰(zhàn)后勞力緊缺不再是問題，工會認為短工搶了本土人的飯碗，壓低了工資；二是有些短工不是在墨西哥招募，而是將已經(jīng)在美國的非法移民轉(zhuǎn)為了短工，被認為是對移民法的一種腐蝕，對違反移民法人的一種獎賞。[34]在短工計劃期間，約有500萬人次非法移民被移民局抓獲。[35]

1986年11月，里根總統(tǒng)正式簽署了《移民改革與控制法》，從而誕生了美國歷史上第一部以非法移民為主要對象的移民法律。該法允許有資格的在美非法移民申請在美合法居留權(quán)。凡是在1980年1月1日以前入境并一直在美國居住的非法移民可以申請臨時居民身份，連續(xù)居住五年之后可申請永久居民身份。

美國實行非法移民“大赦”計劃的原因有四個：一是非法移民數(shù)量龐大并分布于各個移民社區(qū)之中，其身份難以判斷，若全部遣返不僅耗資巨大，而且效果也難以得到保障，不可能徹底解決這一問題。正如當時美國國土安全部長切爾托夫(Michael Chertoff)所言，強制遣返所有非法移民是不現(xiàn)實的，“確定這些人的身份并將他們送回去將花費巨大的開支”。[36]二是非法移民的存在將會使美國“地下經(jīng)濟”長期存在，而伴隨這一地下經(jīng)濟的是剝削、虐待、脅迫。這顯然有損于美國所堅持的價值理念與道德精神(最起碼理論上是這樣的)。[37]三是大規(guī)模驅(qū)逐非法移民將沉重打擊美國經(jīng)濟。四是許多非法移民在美國已經(jīng)建立家庭，其子女很可能是美國公民，強制遣返將會造成一系列社會問題。

雖然政治家們羅列出很多理由支持“大赦”方案，也有學(xué)者認為，“‘大赦’的目的在于‘勾銷舊賬’，從而便于其它政策的實施，以減少非法移民?！盵38]但是“美國公眾不能原諒那些違法移民法律的人”。許多人批評“大赦”方案是對違法者的一種獎賞，對于那些遵守美國移民法律規(guī)定的合法移民是不公平的。因此他們反對“大赦”方案的比例要高于支持這一方案的比例。在《移民改革與控制法案》提出、辯論過程中的1983年10月，蓋洛普民調(diào)結(jié)果顯示，41%的公眾支持給在美國居住至少六年的非法移民以永久居民身份，而52%的公眾反對這一計劃。1984年6月，蓋洛普又進行了一次民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)反對“大赦”方案的比例增加到55%，支持率下降到35%。與此同時，美國《新聞周刊》也進行了一次民調(diào)，結(jié)果顯示，僅有34%的民眾支持“大赦”方案，而55%的民眾認為應(yīng)該拘捕并驅(qū)逐非法移民。這一結(jié)果與蓋洛普的民調(diào)高度一致。[39]

“客工計劃”是小布什政府時期提出的主要移民政策改革之一。2004年1月7日，布什發(fā)表講話，建議修改美國的移民政策，有條件地給予在美國的非法移民以臨時的合法身份。布什要求美國國會起草一項新移民法，允許外國人來美國干那些美國人不愿意從事的工作，以填補勞動力市場空缺。布什建議，只要有雇主愿意雇用非法移民，可允許他們合法逗留3年或以上，“所有參加臨時工人計劃者都必須有一份工作。如果不住在美國，則應(yīng)得到美國公司聘用。該計劃給予的合法身份將持續(xù)三年，可以延續(xù)，但終將有完結(jié)之期”，如果參加者未被雇用，或者違反了該計劃的規(guī)則，或者違反了法律，將會被取消資格，并將被遣返回原籍國。參加該計劃的外國勞工將可以往返于母國與美國之間，“所有參與人都將獲得一張臨時工卡，這張工卡將允許他們往返美國，而不用耽心再次入境時被拒?！盵40]盡管小布什一再強調(diào)，所謂的“客工計劃”并不是“大赦”計劃，并且它明確表示反對“大赦”，“反對將沒有合法證件的工人置于自動通往公民終點的道路上。大赦是鼓勵違反我們的法律，讓非法移民永久化?！盵40]但客工計劃仍然被一部分人認為“不是大赦，勝似大赦”。正因為如此，布什新移民政策內(nèi)容透露后，立即引起了強烈的反響。許多保守派政治勢力擔心，新移民政策簡直就是“獎勵非法移民”，會引發(fā)新一輪的非法移民浪潮。小布什政府的這項動議等到他任期結(jié)束時仍然未有任何進展。

(三)措施選擇困境

美國非法移民治理措施的選擇困境表現(xiàn)在兩個方面：一是非法移民的兩重性以及“非法移民鏈系”的復(fù)雜性；二是美國的多元政治體系使得美國治理非法移民的措施選擇受到種種牽制。上述雙重困境造成了許多治理漏洞，這些治理漏洞分流、分散著源源不斷的非法移民大軍。

第一，非法移民的利與害同時存在，使美國在選擇非法移民治理措施時左右為難。美國非法移民之所以存在，原因之一是美國存在著一個龐大的非法移民需求市場。美國現(xiàn)實的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是“二元產(chǎn)業(yè)”格局：一元是具有高科技含量的“高端”產(chǎn)業(yè)，如軟件業(yè)、金融業(yè)等等；另一元則是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、飲食業(yè)、建筑業(yè)等等。前者是帶動美國經(jīng)濟發(fā)展，增強美國整體競爭力的主力軍，需要的是高端專業(yè)人才。后者是工資水平低、工作環(huán)境差、社會地位不高而又維持著美國社會運轉(zhuǎn)的“低端”產(chǎn)業(yè)，需要的是普通勞動力。由于美國是福利性國家，許多本土工人寧愿選擇失業(yè)，也不愿問津這些“低端”產(chǎn)業(yè)，從而使社會基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)勞動力短缺，這就為非法移民提供了廣闊的就業(yè)機會。從這個角度來說，非法移民的存在滿足了美國產(chǎn)業(yè)升級的基本需求，促進了美國經(jīng)濟的發(fā)展與社會機制的穩(wěn)定運行。然而，非法移民在為美國帶來大量利益的同時，也給美國造成了重大挑戰(zhàn)。如，非法移民對國家主權(quán)的挑戰(zhàn)、帶來安全隱憂和管理難題、引發(fā)文化沖突、導(dǎo)致犯罪率的上升、造成環(huán)境破壞以及對美國勞工市場產(chǎn)生負面影響，等等。由于美國各利益集團對上述問題認識不一，爭論不休，反映到立法層面，常常使國會在制定移民法案時，議而不決或者決而不行。

第二，“非法移民鏈系”的復(fù)雜性，使美國在選擇非法移民治理措施時顧此失彼。如，加強邊境巡邏隊的力量和拘捕、驅(qū)逐非法移民的力度，一方面可以將非法移民“堵”在國門之外，直接起到減少非法移民數(shù)量的效果；另一方面，可以起到威懾非法移民的效果，并且反映出美國控制邊界的決心與意志，有著重要的象征意義。然而，問題的難點是美國與墨西哥之間有著長達3200多公里的國境線，很多地區(qū)都是沙漠、高山等人跡罕至之所，通過加強邊界巡邏以遏制非法越境行為只能起到杯水車薪的效果，難以從根本上取得成效。因此，有學(xué)者指出，雖然邊境巡邏對于防止非法移民有著重要作用，“但是，需要強調(diào)的是，邊界控制從來就不能代替更為廣泛的手段，如雇主制裁。如果非法移民仍能獲得工作機會，越境的壓力就將存在，以至于無法找到將無證件外國人拒之于門外的現(xiàn)實途徑?！盵41]20世紀90年代以來，美國政府雖然在美墨邊境西段修建了長達1600多公里的隔離墻，并在美墨邊境東段實施了“虛擬隔離墻”計劃，但從實際效果來看，仍無法完全阻止非法移民越境。

第三，嚴格的投入控制體制，使美國在選擇非法移民的治理措施時力不從心。美國對非法移民治理(主要是移民執(zhí)法方面)的投入不足由來已久，主要表現(xiàn)在經(jīng)費、人員和設(shè)備三個方面。如，由于受到嚴格的投入控制體制的牽制，美國移民與海關(guān)執(zhí)法局(2002年前由移民歸化局，即ICE負責)一直無法對離境者實行出境檢查措施。這一巨大漏洞使美國失去了在出境時發(fā)現(xiàn)、懲治非法移民的機會，也導(dǎo)致大量非法移民通過偷渡入境美國，撈幾年就公開走出美國的現(xiàn)象。

第四，來自各種利益集團的分歧和阻力，使美國在選擇非法移民治理措施時反復(fù)無常，效率低下。美國社會對非法移民問題的立場和態(tài)度從來就不是鐵板一塊，而是常常存在嚴重分歧。長期以來，各種利益集團試圖通過自身的影響力使國會通過的移民法案反映出本集團的利益，使每一次有關(guān)非法移民的移民法案的出臺都經(jīng)歷漫長而艱苦的利益博弈過程。

在美國非法移民問題相當嚴重的20世紀70年代末、80年代初，學(xué)術(shù)界對于移民問題基本達成了一個共識，即“美國應(yīng)當加緊控制非法移民，并限制凈移民量”。無論是卡特政府，還是里根政府都對此至為重視，組成了相應(yīng)的委員會進行討論與研究。與此同時，美國的民意也明顯傾向于限制非法移民。然而，學(xué)術(shù)的論證與民意的支持并不能帶來即時的政治效果。反對緊縮移民政策的利益團體實力強大，涉及面廣泛，從企業(yè)主到普通消費者(尤其是服務(wù)業(yè)的消費者)再到移民輸出國政府，這些因素嚴重制約了美國政府的立法行為。[42]

(四)執(zhí)法不力困境

從美國非法移民的現(xiàn)實數(shù)量來看，美國治理非法移民的各項措施并沒有取得良好的效果，尤其是在移民執(zhí)法方面。而執(zhí)法不力又導(dǎo)致美國社會儲藏著眾多的非法移民大軍。造成執(zhí)法不力原因有以下幾個方面：

第一，美國移民管理和執(zhí)法體制存在上下“斷裂”，難以形成有效合力。根據(jù)美國憲法，移民政策和法律的制定權(quán)由美國國會行使，移民管理和移民執(zhí)法權(quán)由聯(lián)邦政府及所屬部門行使。這種體制制約了地方政府參與移民管理的能動性與積極性，甚至當美國聯(lián)邦政府呼吁地方政府配合其移民執(zhí)法活動時，都難以得到應(yīng)有的支持。根據(jù)國會1996年通過的《非法移民改革與移民責任法》，地方政府及其所屬執(zhí)法部門應(yīng)配合聯(lián)邦移民執(zhí)法活動。然而，美國多個城市卻正式或非正式地推出了非法移民的“庇護政策”。這些“庇護政策”模糊合法與非法移民的區(qū)別和待遇，允許非法移民受益于城市的各種服務(wù)，并要求本市執(zhí)法人員和其他政府雇員不要將自己管轄范圍內(nèi)的非法移民時情況通知聯(lián)邦政府。所謂正式的“庇護政策”是指地方議會或政府以決議、條例或者行政命令等文案形式出臺的政策。如2004年緬因州州長發(fā)布的“關(guān)于緬因州所有符合資格居民可享有州服務(wù)”的行政命令，該命令限制了州政府工作人員報告非法移民的能力。[43]所謂非正式“庇護政策”是指該政策沒有文案形式，而事實上卻由政府工作人員(如行政、服務(wù)、安全等部門)執(zhí)行的政策。如2008年4月，舊金山市市長紐森(Gavin Newsom)展開了公共宣傳運動，以推動舊金山作為非法移民“庇護所”的政策。該市主管阿米諾(Tom Ammano)稱，“作為一個保護城市，舊金山已經(jīng)并將繼續(xù)向所有移民提供體恤服務(wù)，不論其身份如何?！盵44]目前，美國實行“庇護政策”城市數(shù)量眾多，其中不乏有如華盛頓特區(qū)、紐約市、洛杉磯市、芝加哥、舊金山、底特律、邁阿密、丹佛等大中型城市。[45]對于“庇護政策”，共和黨眾議員坦科里多(Tom Tancredo)早在2003年就提出了尖銳的批評，指出這一政策實際上令美國的移民政策變得支離破碎，“美國的每個城市都要建立自己的移民政策？我們假裝擁有單一的移民法律，事實也的確如此。但是，‘庇護城市’卻事實上創(chuàng)造了許多不同的移民管轄區(qū)。”[46]可見，當前美國的移民政策體系存在嚴重的弊端，這些弊端為非法移民提供了可乘之機。[47]

第二，執(zhí)法投入不足，陸地和海岸阻截不能有效控制偷渡者入境。在美國非法移民迅速增長的20世紀70、80年代，美國移民歸化局的財政預(yù)算卻未有增加。1980財政年度，該局的預(yù)算總額僅有3.37億美元，僅占聯(lián)邦預(yù)算的極小一部分。此外，人員分配嚴重不足。當時，整個邊界巡邏隊的人數(shù)只有2200，在美墨邊界執(zhí)勤的人數(shù)僅有400人，這與美墨長達3000多公里的邊界線相比，太微不足道了。1986年的《移民改革與控制法》實施之后，美國政府有意識地增加了移民執(zhí)法的預(yù)算投入，例如1980年到2004間，美國邊境執(zhí)法的實際開支增長了六倍多，2005年更是達到了22億美元。[48]但是，這種投入與巨大的非法移民規(guī)模相比，仍然是捉襟見肘，即便是“9·11”事件之后，美國在對移民執(zhí)法部門進行機構(gòu)改組的同時，不僅在資金上，而且在人員配置與技術(shù)升級上都做出了很大的努力，但是由于安全環(huán)境日益復(fù)雜化，美國移民執(zhí)法部門所擔負的職責更加多元，這使得移民執(zhí)法力量依舊不敷使用。總而言之，與非法移民龐大的基數(shù)相比，美國移民執(zhí)法部門顯得力不從心。[16]

第三，各種利益集團對非法移民的姑息遷就，導(dǎo)致國內(nèi)執(zhí)法不到位。治理非法移民的一個重要措施就是切斷非法移民來美的主要誘因，即工作機會。因此，國內(nèi)執(zhí)法尤其是在工作地點發(fā)現(xiàn)、遣返非法移民并制裁雇主的措施具有至關(guān)緊要的意義。

非法移民在美國具有集中性特點，這一方面體現(xiàn)在非法移民來源的集中性以及在美國分布區(qū)域的集中性，另一方面也體現(xiàn)在職業(yè)選擇取向上的集中性(非法移民多集中于農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)、賓館服務(wù)業(yè)等等)。[49]這種由非法移民“國內(nèi)鏈系”造成的集中狀況具有兩面性：一方面，具有相同文化背景或親緣、地緣關(guān)系的非法移民相對集中于某個社區(qū)，形成一個較為固定的移民網(wǎng)絡(luò)，存在繼續(xù)引發(fā)非法移民的潛在可能性；另一方面，非法移民的相對集中又為國內(nèi)執(zhí)法提供了便利。只要美國移民執(zhí)法部門在非法移民集中的主要地域和主要行業(yè)加強執(zhí)法力度，非法移民的“國內(nèi)鏈系”就會受到削弱甚至完全斷裂。然而，美國移民與海關(guān)執(zhí)法局的國內(nèi)執(zhí)法力度和效果卻非常令人失望。以1999年與2003年為例，美國移民與海關(guān)執(zhí)法局在工廠執(zhí)法(國內(nèi)執(zhí)法的一種形式)上面所花的時間有原先的480000個小時(約占INS執(zhí)勤總時間的9%)下降到180000個小時(約占ICE執(zhí)勤總時間的4%)。[50]況且，“美國移民當局根本不去對美國農(nóng)場、建工地或其它非法移民愿意工作的商業(yè)區(qū)域發(fā)動大規(guī)模突襲”，而只是將其工作重點置于美國邊境地區(qū)的一些特殊地點。[51]低水平的工廠執(zhí)法使非法移民、雇用非法移民的雇主被發(fā)現(xiàn)或被處罰的幾率極低。據(jù)美國勞工部2005年發(fā)布的報告顯示，1999年至2002年間，在其所調(diào)查的美國農(nóng)業(yè)工人中，53%屬于非法移民勞工。在農(nóng)忙時節(jié)，即每年的夏末秋初，這些非法勞工普遍散布于加州、得州、華盛頓州，以及美國其它的西部地區(qū)。[52]1990年因雇用非法移民而遭到罰款5000 美元的雇主人數(shù)僅為15人，1994年為12人，1998年2人，到2004年竟然為0人。究其原因，最主要的還是來自于那些從非法移民中獲取巨大利益的雇主或其它利益集團的反對，也可以說，是美國國內(nèi)政治因素導(dǎo)致了這種情況的出現(xiàn)。[53]例如1998年，移民歸化局在收獲季節(jié)對佐治亞州的洋蔥農(nóng)場發(fā)動了突襲，結(jié)果引發(fā)了佐治亞州的兩名參議員以及三名眾議員聯(lián)名向當時的司法部長雷諾(Janet Reno)寫信，強烈指責移民歸化局“缺乏對農(nóng)場主的關(guān)心”，破壞了佐治亞州的農(nóng)業(yè)。無奈，移民歸化局只得表示此后不再開展工廠執(zhí)法活動。[54]2005年，美國西部種植業(yè)協(xié)會發(fā)布了一個聲明，抱怨由于移民執(zhí)法過于嚴格，導(dǎo)致亞利桑那州無法雇用到足夠的勞工來收獲萵苣和其它蔬菜。實際上，這一協(xié)會是代表美國西部農(nóng)場主的商業(yè)游說團體。[55]美國學(xué)者對此評價道：“由美國政府所執(zhí)行的松弛的工廠執(zhí)法是政治因素影響針對非法移民執(zhí)法強度的一個間接證據(jù)”。[56]

第四，移民執(zhí)法存在隨意性和階段性弊端。美國學(xué)者漢森與斯皮林伯格(Antonio Spilimbergo)對邊境執(zhí)法的力度和大量雇用非法移民的工業(yè)產(chǎn)品的價格關(guān)系作了系統(tǒng)研究。從理論上來說，移民密集型產(chǎn)業(yè)的商品價格越高，那么這些產(chǎn)業(yè)部門游說政府放松移民執(zhí)法力度的積極性也就越高，兩者之間存在一種正相關(guān)關(guān)系。兩位學(xué)者通過研究驗證了這一理論。他們發(fā)現(xiàn)，移民集中的產(chǎn)業(yè)部門的商品價格相對有所提高之后的5-10個月內(nèi)，邊境執(zhí)法力度會有明顯降低，“這種結(jié)果表明，當非法移民需求量增加時，美國當局就會放松移民執(zhí)法?！钡硪环矫妫S著移民執(zhí)法力度的減弱，美國境內(nèi)的非法移民又會相應(yīng)增加，這必然引起美國社會要求加大移民執(zhí)法力度，以保護美國本土勞動力的利益，隨之而來的便是新一輪的移民執(zhí)法行動，“當美國總體勞工市場狀況收緊時，執(zhí)法力度也會增強，這表明當潛在的非法移民被認為處于高位時，美國政府便會加大移民執(zhí)法?！盵57]這至少反映以下三個方面的事實：其一，美國政府的移民執(zhí)法活動存在很大的隨意性和階段性，并且陷入了一種循環(huán)怪圈當中；其二，非法移民只是美國政府手中的一顆任其利用的棋子，這表明美國政府移民執(zhí)法具有濃烈的工具理性色彩；第三，美國政府在整個移民執(zhí)法過程中處于主導(dǎo)地位，在某種程度上可以操控非法移民的數(shù)量，“通過選擇用以阻止非法移民入境的邊境執(zhí)法力度和對美國商業(yè)雇用行為的監(jiān)管力度，美國移民當局暗中決定了非法移民的程度?！盵58]

(五)國際合作困境

根據(jù)非法移民的“國際鏈系”，美國援助非法移民來源國以及開展非法移民治理的雙邊和多邊合作，對于切斷非法移民來源國與美國間的路線和節(jié)點，減少非法移民的來源具有重要意義。于是美國加入了：1996年12月，聯(lián)合國大會第51屆會議第82次全體會議通過的《防止偷運外國人的措施》的決議；1998年4月，在維也納召開的聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法委員會第7屆會議通過的《打擊跨國有組織犯罪公約》及其所屬的5項決議，其中包括《采取行動禁止非法販運包括從海上非法販運遷徙者》的決議；2000年，美國與其它78個國家在意大利巴勒莫簽訂了《聯(lián)合國反偷渡移民議定書》。同年，美國移民局還協(xié)同6個拉丁美洲國家(包括墨西哥、洪都拉斯、危地馬拉、巴拿馬、伯利茲和薩爾瓦多)開展了“先驅(qū)行動”，共逮捕了38名販運非法移民的蛇頭，截獲了非法移民3500名。2001年，美國移民局又組織多國實施了“國際交叉路行動”。在這個西半球歷史上最大規(guī)模的多國反偷渡行動計劃中，美國、加拿大、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加共和國、厄瓜多爾、薩爾瓦多、危地馬拉、海地、洪都拉斯、牙買加、墨西哥、巴拿馬和秘魯?shù)?5個中、北美洲及加勒比海國家進行了合作。這些國家的執(zhí)法官員共攔截了7898 人，其中 5500人經(jīng)過這些國家的移民程序后被遣返回國。另有 38 名蛇頭被逮捕，37名持非法證件的商販被羈押。之后，美國又協(xié)同北美和亞洲的6個國家進行了有史以來覆蓋地域最廣的“鉗制行動”，檢查了重要國際機場的 800多個航班，攔截了45名參與偷運非法移民的‘乘客’和與持偽造證件相關(guān)的415名違法人員。[59]

在雙邊合作上，1997年5月，克林頓總統(tǒng)訪問墨西哥期間，兩國簽署了《移民問題聲明》，2001年，墨西哥總統(tǒng)福克斯與小布什總統(tǒng)6次會晤，強化了同美國就重大事務(wù)展開磋商、合作的機制，雙方還簽署了《美墨邊境聯(lián)盟協(xié)議》。2004 年2月，墨西哥內(nèi)政部長克里爾與到訪的美國國土安全部長里奇簽署了旨在保護墨西哥非法移民生命安全和加強兩國邊界安全的諒解備忘錄，即《以安全的、有序的、人性的方式遣返墨西哥非法移民諒解備忘錄》和《邊境安全合作共同行動計劃》。雙方共同采取措施保護非法移民的人身安全、加強邊境地區(qū)的巡邏、打擊販賣人口活動和建立邊境信息共享系統(tǒng)，在一定程度上抑制了美墨邊境混亂的局面。[60]2007年12月，在美墨兩國以及部分涉及其它中美洲國家之間達成的《梅里達倡議》中，美國政府承諾在3年內(nèi)將向墨西哥提供14億美元的援助。這批資金將用于購置直升機、吉普車、探測和通訊設(shè)備、計算機及其它輔助器材，同時為情報人員提供培訓(xùn)，以打擊販毒、走私和非法移民。[61](全球化時代美國非法移民治理研究187-190頁)2006年，中美之間達成一項遣返非法中國移民的協(xié)議，處理非法中國移民進退無據(jù)的現(xiàn)象即將成為歷史。[62]

然而，這種國際治理合作仍然存在著一些困境。首先，美國各界對于援助非法移民來源國的做法持有異議。一些反對人士認為，這種做法不可能從根本上緩解非法移民壓力。其次，由于在利益上存在差異，美國與非法移民來源國的合作力度非常有限。在一定程度上，美國與非法移民來源國的利益取向是一種矛盾關(guān)系。美國期望減少非法移民流入量，而非法移民來源國則希望非法移民留在美國。這不僅可以獲得數(shù)量可觀的美元收入，而且還可能對美國的對外政策產(chǎn)生影響。再次，美國在推動非法移民國際治理合作過程中缺乏足夠的意志與耐心，極易引起合作國家不滿，導(dǎo)致合作失靈。

五、結(jié)語

綜上可見，美國非法移民的治理困境根植于客觀和主觀兩個方面?？陀^方面表現(xiàn)在美國與發(fā)展中國家經(jīng)濟和居民生活水平存在巨大反差性、非法移民利弊的兩面性以及由美國國情決定的“非法移民鏈系”的復(fù)雜性、非法移民治理的艱巨性。主觀方面表現(xiàn)為美國對非法移民問題認識的難以統(tǒng)一性、政策和法律制定思維的矛盾性和治理體系的非完整性、治理措施的相互抵消性。

美國在未來要想走出困境，一是發(fā)揮自已的國際地位優(yōu)勢，督促發(fā)達國家一道在全球共同發(fā)展、共同富裕，建設(shè)“和諧世界”方面做出巨大努力；二是努力統(tǒng)一國內(nèi)各界對非法移民問題的認識，擯棄矛盾思維，放棄非法移民帶來的短期利益，按照非法移民的“國內(nèi)鏈系”完善國內(nèi)治理體系，并加大經(jīng)費和人員投入，保證國內(nèi)治理措施到位、有效。三是與非法移民輸入國共同考察、研究非法移民的“國際鏈系”，適時繪制非法移民“國際鏈系”圖譜，并按照其中的非法移民路線和節(jié)點，全面加強與國際社會的雙邊和多邊合作，健全阻斷非法移民“國際鏈系”的治理措施，使之達到必需的治理效果。

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[57]Gordon H. Hanson,“Illegal Migration from Mexico to the United States”, Journal of Economic Literature(Vol.44, No.4, December, 2006),p.918.

[58]Gordon H. Hanson,“Illegal Migration from Mexico to the United States”, Journal of Economic Literature(Vol.44, No.4, December, 2006),p.918.

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[61]談昕曄.“9·11”事件后美國非法移民政策研究[D].上海外國語大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)碩士論文，2009,38.

[62]楊中旭,馮亦斐.中美遣返非法移民協(xié)定的務(wù)實突破[J].中國新聞周刊,2006,(4):17.

責任編輯：馬 睿

The Evolution Process of Illegal Immigrants in America and Management Predicaments

Jing Chang-ling

(Dept. of Public Order, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

Since the middle of 20th century America has entered the period of facing the severe problem of illegal immigrants. During this period, the quantity of illegal immigrants increases with management, which shows that the management of illegal immigrants in America has some predicaments, such as international difference, management theory, choice of measures, ineffective law enforcement and international cooperation. If American wants to get out from these predicaments, America shall take advantage of its international status to accelerate the common development and common prosperity of the world as a whole and establish a harmonious world. In addition, America shall improve national management system according to the network of illegal immigrants in America. At last, America shall fully strengthen the bilateral or multilateral cooperation with international societies to improve the international network prevention system.

America; illegal immigrants; evolution process; management predicaments

2015-04-22

荊長嶺(1957-)，男，河南鄭州人，廣東警官學(xué)院治安系教授，從事涉外警務(wù)和實戰(zhàn)警務(wù)指揮研究。

DF983

A

1009-3745(2015)03-0099-14