□張麗新

(中共黑龍江省委黨校 公共管理教研部，哈爾濱 230100)

基于社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理

□張麗新

(中共黑龍江省委黨校 公共管理教研部，哈爾濱 230100)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理是現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任，我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理面臨諸多問題。應(yīng)發(fā)揮社會(huì)資本參與農(nóng)村貧困治理的作用，深入探尋政府、社會(huì)組織共同參與的多元化貧困治理模式。

社會(huì)公平;農(nóng)村;貧困治理

黨的十八屆三中全會(huì)提出，促進(jìn)社會(huì)公平正義和實(shí)現(xiàn)共同富裕，不斷提高社會(huì)治理水平。2014年中央1號(hào)文件提出，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。對(duì)于擁有近1億農(nóng)村貧困人口的我國(guó)來說，如何有效地治理農(nóng)村貧困，使改革發(fā)展成果更多惠及農(nóng)民群眾，推進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展，是當(dāng)前亟待研究的重要理論和現(xiàn)實(shí)課題。

一、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理是現(xiàn)代政府治理的必然選擇

20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)村問題的日益凸顯和治理理論的廣泛應(yīng)用，我國(guó)學(xué)者逐漸關(guān)注如何提高農(nóng)村貧困治理效率問題。學(xué)者們嘗試從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等不同的視角切入，在治理概念、貧困治理方式、農(nóng)村貧困治理難題以及農(nóng)村貧困治理的方向和目標(biāo)等方面都形成了很多共識(shí)，為進(jìn)一步研究打下了基礎(chǔ)。

(一)社會(huì)公平是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困治理的前提和基礎(chǔ)

1.離開公平的視角討論農(nóng)村脫貧致富是不現(xiàn)實(shí)的也是不可能的。馬克思主義的公平觀強(qiáng)調(diào)：對(duì)弱勢(shì)、貧困人群以特殊幫助是社會(huì)公平的應(yīng)有之義。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和共同富裕，就是要維護(hù)全體人民利益，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，謀求廣大農(nóng)村社會(huì)公平和可持續(xù)發(fā)展也是應(yīng)有之義。

2.農(nóng)村貧困治理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。作為一個(gè)世界性難題，貧困問題也一直影響著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，也對(duì)和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生很大阻礙，由于自然、歷史等原因我國(guó)的貧困程度較深、返貧率較高以及貧困的潛藏性、持久性一直影響著農(nóng)村的脫貧致富。因此治理農(nóng)村貧困問題也是擺在中國(guó)政府面前的重大任務(wù)。

(二)基于社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.理論依據(jù)。(1)界定貧困的多維概念有助于把握本課題概念框架與理論背景。從經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困與社會(huì)排斥的不同研究視角變化反映了貧困及貧困治理理論不斷發(fā)展和深化的過程。[1]P29這三種視角也反映了貧困研究經(jīng)歷了一個(gè)從關(guān)注收入貧困到能力貧困再到社會(huì)排斥的過程，也反映了人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷豐富和深化的過程，更體現(xiàn)了目前農(nóng)村貧困治理是以社會(huì)公平為前提和基礎(chǔ)的。(2)農(nóng)村貧困治理的范式應(yīng)遵循協(xié)同治理和策略性合作的理論運(yùn)作邏輯。(3)準(zhǔn)確理解和定位實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理的發(fā)展理念，實(shí)踐上應(yīng)從應(yīng)急性、救助式治理轉(zhuǎn)到基礎(chǔ)性、持續(xù)性治理中來。

2.現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村貧困治理面臨新挑戰(zhàn)。(1)農(nóng)村貧困治理關(guān)注的人群發(fā)生了變化。長(zhǎng)期以來我國(guó)較多關(guān)注絕對(duì)貧困，這是國(guó)家保障制度的“兜底”。但這種治理無論從范圍還是效果上都已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要。新時(shí)期國(guó)家倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，就要關(guān)注更廣范圍人群，即貧困治理的目標(biāo)人群從絕對(duì)貧困到涵蓋貧困邊緣人群，這是農(nóng)村貧困治理的關(guān)鍵性問題。(2)農(nóng)村貧困治理關(guān)注的重點(diǎn)發(fā)生變化，即從保障基本生活狀態(tài)到逐步消除社會(huì)排斥，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)則公平、權(quán)利公平和機(jī)會(huì)公平。將保障基本生活作為貧困治理的目標(biāo)只能克服和緩解貧困，而不能從根本上消除貧困。在全面建設(shè)小康社會(huì)的重要?dú)v史時(shí)期為尋求貧困問題的根本解決，在制定政策時(shí)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與、社會(huì)融合為目標(biāo)，積極實(shí)施基于消除社會(huì)排斥的發(fā)展型治理。(3)國(guó)家貧困治理空間布局發(fā)生了變化，即從城鄉(xiāng)、區(qū)域分立到區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化治理。我國(guó)社會(huì)保障制度建立之初是城鄉(xiāng)分立、區(qū)域分割的，城市在保障項(xiàng)目、覆蓋范圍及保障水平等均高于農(nóng)村，不同區(qū)域差距也很大。而十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建立城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，給農(nóng)村提供發(fā)展空間，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化整合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、基于社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理面臨的主要問題及原因分析

(一)面臨的主要問題

1.相關(guān)制度不健全，多元化、可持續(xù)的治理體系尚未形成。(1)制度設(shè)計(jì)不盡合理。研究制定某項(xiàng)制度時(shí)往往更多關(guān)注制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化和合理化，較少關(guān)注公平性與持續(xù)性。近些年來，民生問題不斷突出，尤其關(guān)于農(nóng)村貧困治理問題更是考驗(yàn)政府制度效果的重要指標(biāo)，政府的救助制度還有待于完善之外，政府的制度設(shè)計(jì)還有待于創(chuàng)新，如何在國(guó)家社會(huì)福利安全網(wǎng)之外發(fā)展更廣泛的社會(huì)援助安全網(wǎng)，能夠?yàn)樨毨д唛_辟更廣泛空間。例如關(guān)于農(nóng)民城鎮(zhèn)就業(yè)制度規(guī)定了保障就業(yè)公平，要求各級(jí)政府創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除就業(yè)歧視，并采取措施對(duì)就業(yè)困難人員給予扶持和援助。但還存在不少問題。首先，一些立法缺乏具體性、條文較為模糊；其次，責(zé)任制度不健全。此外還由于制度缺乏整體性、協(xié)調(diào)性，覆蓋范圍有限、缺漏明顯等。(2)政府福利保障性財(cái)政支出存在不公平。對(duì)弱勢(shì)、貧困人群以特殊幫助是社會(huì)公平的應(yīng)有之義。而政府福利公平保障取決于福利支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比例和福利支出在各人群中的分配，但兩方面都存在不公平。政府對(duì)農(nóng)村福利發(fā)展與城市相比存在不足，在教育、醫(yī)療、社保等福利保障方面公共財(cái)政的投入差距很大，對(duì)落后區(qū)域農(nóng)民福利發(fā)展傾斜性支持不夠。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，發(fā)達(dá)省份通常可以進(jìn)行較大幅度的福利投入，例如2003至2007年，廣東全省財(cái)政福利投入為5151億元，占全省一般預(yù)算支出比重從2003年的43.63%提高到2007年的50.47%。同時(shí)財(cái)政已經(jīng)注意向貧困縣、區(qū)傾斜，2005至2007年省財(cái)政每年安排4億元，集中用于幫助100個(gè)縣(區(qū))、1000個(gè)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))解決財(cái)政困難。2003年至2007年省財(cái)政共投入220億元解決貧困農(nóng)村的生活困難問題。[2]而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)因?yàn)樨?cái)政收入有限，福利資金通常會(huì)存在短缺問題?？h鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力較弱，短期內(nèi)難以改變欠發(fā)達(dá)省份貧困人口福利保障問題，福利資源短缺與需要人數(shù)之間又存在著尖銳矛盾，真正能獲得福利保障的只是較少一部分貧困者。[3]P38(3)對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人參與農(nóng)村貧困治理缺乏制度保障。由于政府過度行政化干預(yù)使社會(huì)化參與根基不牢、發(fā)展不足。這種力量不對(duì)稱使得“政府熱情搭臺(tái)，民間唱戲不足”，社會(huì)參與具有濃厚的動(dòng)員色彩，而非制度化參與又缺乏可持續(xù)的民意基礎(chǔ)?？傮w來看，我國(guó)還沒有完全形成政府、社會(huì)組織、公民等協(xié)同治理的多元化治理體系。調(diào)查顯示，社會(huì)參與面臨“空心化”的困境，即表面上慈善會(huì)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、義工等開展活動(dòng)很頻繁，但實(shí)際上只有少數(shù)人參與，往往依靠行政力量維系，這種具有濃厚的政府動(dòng)員色彩、未建立制度化的長(zhǎng)效化的社會(huì)參與機(jī)制，就很難將零散的獻(xiàn)愛心行動(dòng)匯聚為組織化的公民慈善力量。

2.現(xiàn)有政策效果不明顯。(1)農(nóng)村現(xiàn)有扶貧政策、社保政策針對(duì)性不強(qiáng)，有些地方存在返貧現(xiàn)象。例如關(guān)于社會(huì)救助、教育培訓(xùn)等政策效果都存在不足。(2)現(xiàn)行政策執(zhí)行出現(xiàn)偏離或變異，存在著注重短期效益和官員政績(jī)現(xiàn)象，忽視了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展整體性；地方政府部門分割管理難以實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)；權(quán)力使用不當(dāng)及地方政府行為滯后的事后治理都會(huì)影響農(nóng)村脫貧進(jìn)程。

3.缺乏統(tǒng)一有效的管理和監(jiān)督。農(nóng)村貧困治理存在著管理和監(jiān)督不到位的問題。目前我國(guó)缺少貧困立法，政府主導(dǎo)型治理貧困導(dǎo)致難以實(shí)施有效監(jiān)督和審計(jì)，同時(shí)管理不規(guī)范，尚未建立管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行管理。近年來各地吞占、截留、挪用扶貧資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這反映出了我國(guó)對(duì)貧困治理缺乏有效的管理和監(jiān)督。加之由于貧困者分散、缺乏有效維護(hù)自身利益的手段，維權(quán)意識(shí)淡薄，致使地方政府濫用扶貧資金的行為得不到來自目標(biāo)群體的有效制約。

4.貧困者參與治理能力不足。由于貧困者自我認(rèn)知和發(fā)展能力不足，對(duì)權(quán)利和政策優(yōu)勢(shì)運(yùn)用不足，無法實(shí)現(xiàn)貧困者自下而上的參與治理。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一些農(nóng)民的主體地位未能得到有效確立，還不能積極主動(dòng)地行使權(quán)利，僅以被動(dòng)者的身份服從。例如在一些貧困地區(qū)，由于缺乏社區(qū)性貧困戶的反貧互助組織，在扶貧項(xiàng)目選擇、決策和實(shí)施過程中，貧困農(nóng)戶大都處于被動(dòng)接受和服從地位，缺少有效參與的主動(dòng)性和積極性。

(二)原因分析

1.貧困治理理念存在偏差或模糊。(1)治理主體治理理念和服務(wù)觀念欠缺。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，幫助貧困人群融入社會(huì)就要強(qiáng)調(diào)治理和服務(wù)，而治理主體單純注重經(jīng)濟(jì)援助和行政指導(dǎo)就無法實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)來看，一些地方政府過分注重短期政績(jī)，忽視農(nóng)民發(fā)展目標(biāo)的整體性和長(zhǎng)期性；一些地方政府部門的管理分割違背了農(nóng)民致富的可持續(xù)性。(2)貧困者的思想觀念落后。由于農(nóng)村貧困人口受教育年限短、素質(zhì)提升受限等原因造成貧困者接受新事物、新技術(shù)能力差，市場(chǎng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄，缺乏自覺改變落后、擺脫貧困的信心和決心。加之一些農(nóng)村貧困地區(qū)地理位置偏僻，交通不便等阻礙了產(chǎn)品和信息的交流，在客觀環(huán)境和條件的制約面前從心理上打了敗仗，缺乏改變現(xiàn)狀的勇氣和意志。

2.貧困治理體制機(jī)制不完善。(1)政策多頭影響農(nóng)村貧困治理的協(xié)調(diào)化。民政部、財(cái)政部、農(nóng)委等各政府部門從自身職能出發(fā)，分別設(shè)立治理機(jī)構(gòu)及配備人員，各自頒布政策，致使農(nóng)村貧困治理呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面，不僅不利于各部門協(xié)調(diào)配合，也增加了貧困治理環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本。(2)城鄉(xiāng)二元體制和制度分割影響農(nóng)村貧困治理的一體化、整體化。城鄉(xiāng)差距不僅使制度有別，而且同一制度也存在標(biāo)準(zhǔn)、范圍、機(jī)制上的差異。同時(shí)，很多地方出現(xiàn)了多重治理的簡(jiǎn)單疊加現(xiàn)象，各種制度之間未形成互通、互聯(lián)、互補(bǔ)有機(jī)治理體系，很難發(fā)揮出制度整體效能。

3.貧困治理尚未形成全社會(huì)的共同意志。全社會(huì)對(duì)農(nóng)村貧困治理尚未形成共識(shí)，貧困治理未得到志愿群體、社會(huì)組織等充分重視，缺乏更廣泛民意支持。同時(shí)，貧困者也往往被動(dòng)接受。這種缺乏群眾基礎(chǔ)的治理當(dāng)然會(huì)影響治理效果。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理的可行性對(duì)策

(一)政府治理創(chuàng)新是農(nóng)村貧困治理的關(guān)鍵

政府治理創(chuàng)新要求政府轉(zhuǎn)換角色，在農(nóng)村貧困治理中堅(jiān)持“有所為”和“有所不為”。作為掌舵者，政府負(fù)責(zé)政策制定及優(yōu)化政策、資金支持和服務(wù)監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)合作型治理、服務(wù)型治理、參與型治理和責(zé)任化治理。1.強(qiáng)調(diào)政府關(guān)懷，除加大資金投入力度外，政府應(yīng)運(yùn)用科學(xué)方法幫助農(nóng)民充分發(fā)揮潛力，提升農(nóng)民科技增收能力、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、推動(dòng)農(nóng)民組織化。2.各級(jí)政府應(yīng)兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利的財(cái)政責(zé)任，推動(dòng)多渠道籌集資金。3.合理重構(gòu)“政出多門、管理混亂”的農(nóng)村政策體系，保證政府權(quán)責(zé)關(guān)系合理化。例如地方政府可以開展反貧困幫扶合作。以反貧困為基本目標(biāo)，促進(jìn)有關(guān)農(nóng)民福利發(fā)展的人力、物力、管理、文化教育、健康、資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等方面多種合作并提升合作效果。此外，政府應(yīng)針對(duì)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)突出治理重點(diǎn)。

(二)創(chuàng)新協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化、可持續(xù)貧困治理體系

突破政府單一治理、政府救助的傳統(tǒng)減貧模式，應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)社會(huì)參與、整合跨界別資源，建立一個(gè)政府、企業(yè)和NPO等協(xié)同治理、強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)懷的多元化貧困治理體系。2011年中國(guó)發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，提出“動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧”，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的“大扶貧格局”。

1.各級(jí)政府應(yīng)順勢(shì)而為，建立社會(huì)參與長(zhǎng)效機(jī)制，為企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者創(chuàng)造良好的參與渠道，處理好政府相關(guān)部門與非政府組織及農(nóng)民之間關(guān)系。首先，要讓企業(yè)更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，積極參與慈善公益事業(yè)，政府則需要在法律、稅收、資金等方面為企業(yè)參與慈善公益創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。鼓勵(lì)他們參與更多的社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮他們?cè)诜?wù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。一方面，積極培育社會(huì)組織的發(fā)展，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)手續(xù)，降低準(zhǔn)入門檻，加速孵化扶持，提高社會(huì)組織進(jìn)行機(jī)構(gòu)自治、參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的能力。另一方面，通過服務(wù)購買、租賃、承包、特許經(jīng)營(yíng)、專項(xiàng)補(bǔ)貼等各種方式把不該管、管不好的職能轉(zhuǎn)為由社會(huì)組織承接，使政府從大量公共服務(wù)中“抽身”出來，為社會(huì)組織發(fā)揮作用“騰”出更多空間。

從我國(guó)目前情況看，關(guān)鍵問題還是促進(jìn)社會(huì)組織持續(xù)有效地參與到農(nóng)村貧困治理中發(fā)揮特有優(yōu)勢(shì)：一是促進(jìn)社會(huì)組織以豐富人力資源實(shí)現(xiàn)較全面的參與治理。目前人力資源不足是制約我國(guó)基層政府治理貧困的重要因素。以農(nóng)村反貧困為例，政府難以有充足的人力對(duì)低保與扶貧對(duì)象進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和了解，不少民政工作交給村委會(huì)做會(huì)造成大量的任意性，低保有時(shí)成為了“關(guān)系保”，一些地區(qū)就出現(xiàn)了不合格的領(lǐng)取者。如2010年6月審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，由于對(duì)保障對(duì)象審核和監(jiān)管機(jī)制不健全，全國(guó)有6.29萬戶不符合領(lǐng)取條件。[4]二是促進(jìn)社會(huì)組織以專業(yè)技術(shù)提升農(nóng)民參與農(nóng)村貧困治理水平。三是促進(jìn)社會(huì)組織以社會(huì)親和性來增強(qiáng)參與農(nóng)村服務(wù)效果。四是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)揮工作方法和傳遞機(jī)制方面的靈活性，引導(dǎo)和幫助貧困人群處理好政策福利享有與履行社會(huì)責(zé)任、遵守社會(huì)道德的關(guān)系。政府應(yīng)為志愿者在法律、資金、人才、監(jiān)管等方面從事志愿服務(wù)創(chuàng)造良好制度條件，鼓勵(lì)更多的公民關(guān)心并參與志愿服務(wù)和公共事務(wù)，營(yíng)造助人、自助、關(guān)懷他人、關(guān)懷社會(huì)的人文氛圍。此外，要注意整合企業(yè)、社會(huì)組織等更廣泛的社會(huì)資源，營(yíng)造志愿文化，培育志愿組織成長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。

2.發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)、村委會(huì)等作為貧困治理重要載體作用。村委會(huì)作為農(nóng)村群眾性自治組織提高了貧困群體自我認(rèn)同感和社會(huì)歸屬感，增強(qiáng)貧困者的精神動(dòng)力和自主性。此外，在整合和傳遞資源方面農(nóng)村社區(qū)、村委會(huì)等具有靈活性和低成本優(yōu)勢(shì)，利用身處農(nóng)村基層、了解貧困群體實(shí)際需要特點(diǎn)，更能保證資源傳遞針對(duì)性和有效性。近些年來，一些農(nóng)村地區(qū)逐漸在政府的救助體制之外探索新的貧困治理路徑，例如成立“互助會(huì)”、“愛心家園”等互助組織，發(fā)展社區(qū)內(nèi)外的志愿者以及其他組織或個(gè)人參與扶貧助困，為農(nóng)村貧困人口提供現(xiàn)金、實(shí)物或服務(wù)等方面的援助。

(三)發(fā)揮社會(huì)資本減貧作用

社會(huì)資本對(duì)于緩解貧困問題具有重要的意義，社會(huì)資本視角相比于物質(zhì)資本、人力資本視角，有助于拓寬農(nóng)村貧困治理的政策路徑。它不僅整合了社區(qū)內(nèi)部資源，而且為貧困者與外部社會(huì)資源提供了“橋接”，為他們?nèi)谌肷鐣?huì)提供了橋梁。

1.提升社會(huì)地位的社會(huì)資本建設(shè)。從公平視角出發(fā)，社會(huì)資本著手培育農(nóng)村貧困群體公民意識(shí)和公共精神，以提高貧困者社會(huì)地位和增強(qiáng)對(duì)公共事務(wù)的參與治理能力。社會(huì)資本是在志愿參與和社會(huì)互動(dòng)中生成并發(fā)展的，可以營(yíng)造志愿文化，促進(jìn)公民有序參與，發(fā)展志愿參與網(wǎng)絡(luò)，有助于促進(jìn)社會(huì)交往以及各種信息和資源的流動(dòng)，強(qiáng)化人際網(wǎng)絡(luò)、信任、互惠和合作，從而滋生社會(huì)資本。

2.構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)資本建設(shè)。以前鄰里式的社會(huì)資本已不適應(yīng)過快的城市化進(jìn)程和頻繁的社會(huì)流動(dòng)的變化，應(yīng)發(fā)展更廣闊跨空間、跨網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代社會(huì)資本以強(qiáng)化其對(duì)貧困者的支持和保障功能；建立正式支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村家庭社會(huì)支持；構(gòu)建非正式網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社區(qū)作為農(nóng)村社會(huì)資本投資作用。

3.增強(qiáng)資源整合的社會(huì)資本建設(shè)。社會(huì)資本是國(guó)家救助和個(gè)人自助的有益補(bǔ)充，應(yīng)不斷發(fā)展以此為形式的社會(huì)援助系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家救助、社會(huì)互助與個(gè)人自助的統(tǒng)一，從而不斷提升公共資源的均衡配置和有效整合。

(四)加強(qiáng)貧困群體人力資本培育力度

通過各種方式增強(qiáng)貧困者參與治理觀念，健全參與治理機(jī)制。

1.加強(qiáng)貧困群體職業(yè)教育與培訓(xùn)。教育的投資就是人力資本積累的過程。首先，重視基礎(chǔ)教育，提高教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，配備相應(yīng)的教育設(shè)備，提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，改革教學(xué)內(nèi)容，提升教育效果等；另一方面加強(qiáng)和完善職業(yè)技能教育，吸引各層次辦學(xué)主體開展職業(yè)培訓(xùn)以不斷提高貧困群體職業(yè)技能，提升貧困群體就業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)地位。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市、企業(yè)等支持農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展。

2.增強(qiáng)貧困群體流動(dòng)、遷移能力。消除二元化勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)壁壘，改革現(xiàn)有戶籍制度，增強(qiáng)農(nóng)村人口的流動(dòng)合理性、合法化。尤其對(duì)于一些生態(tài)壞境惡化的貧困地區(qū)，進(jìn)行適當(dāng)合理的生態(tài)移民，促進(jìn)離農(nóng)就業(yè)，改善其貧困現(xiàn)狀。

(五)不斷健全相關(guān)法律制度

加強(qiáng)制度化和規(guī)范化建設(shè)，明確不同行為主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系，建立一套規(guī)范、高效的監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制。

1.用立法保障貧困治理，在各項(xiàng)法律制度中貫徹社會(huì)公平。例如關(guān)于慈善捐贈(zèng)、公共服務(wù)購買、促進(jìn)就業(yè)及農(nóng)村貧困人口流動(dòng)等方面的法律法規(guī)都還存在著一些漏洞或空白，需要以法律的形式固定下來保障農(nóng)村貧困治理效果。

2.健全監(jiān)督制度。保證治理責(zé)任法律化、健全對(duì)政府人員問責(zé)制度，加強(qiáng)貧困者自身監(jiān)督權(quán)利。

總之，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理是現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任，也是全社會(huì)的責(zé)任，只有對(duì)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)有效治理，使廣大農(nóng)村早日脫貧致富，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及農(nóng)民群眾，推進(jìn)農(nóng)村和諧和穩(wěn)定發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平正義，才能全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

[1]劉敏.社會(huì)資本與多元化貧困治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[2]劉昆.論公共財(cái)政改善民生的重點(diǎn)領(lǐng)域及實(shí)現(xiàn)途徑[J].財(cái)政研究，2008(9).

[3]王三秀.農(nóng)民福利可持續(xù)發(fā)展與政府治理創(chuàng)新[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2011.

[4]審計(jì)發(fā)現(xiàn)6.29萬戶不符合條件家庭獲3.3億元生活補(bǔ)助[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2010-6/23-c_12254860.htm.

(責(zé)任編輯：廖才茂)

The Rural Poverty Governance based on Social Equality

ZHANG Li-xin

(PartySchooloftheCPCHeilongjiangProvincialCommittee,Harbin230100,China)

To actualize the rural poverty governance based on social equality is an inescapable responsibility of modern government,and lots of problems are faced in our country realizing the rural poverty governance based on social equality.We should bring the function of social capital in rural poverty governance into real play,and deeply explore in the pluralistic poverty governance pattern with joint participation of the government and social organizations.

social equality;rural China;poverty governance

2015-01-30

張麗新(1978—)，女，遼寧阜新人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。

本文為2014年黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“基于社會(huì)公平的農(nóng)村貧困治理對(duì)策研究”(立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)：14B095)的階段性成果。

F328

A

1674-0599(2015)02-0136-05