劉 勇

中國工商銀行總行法律部法律咨詢審查第二團(tuán)隊(duì)法律顧問

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的政策建議

劉 勇

中國工商銀行總行法律部法律咨詢審查第二團(tuán)隊(duì)法律顧問

2014年11月,中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。”如何創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，是值得認(rèn)真研究的課題。實(shí)踐中，浙江紹興等地政府主導(dǎo)、將信托制度引入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司也都陸續(xù)推出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，有必要加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托（又稱“土地流轉(zhuǎn)信托”）這種土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新形式的研究。本文將在研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其目前存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托概況

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托內(nèi)涵及意義

我國土地流轉(zhuǎn)主要是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。按城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的不同內(nèi)容，農(nóng)用地和非農(nóng)用地使用權(quán)分別為土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。1《土地管理法》對宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)并不進(jìn)行區(qū)分，宅基地使用權(quán)被包含在集體建設(shè)用地使用權(quán)中，但《物權(quán)法》對兩者分別作出規(guī)定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即流轉(zhuǎn)使用權(quán)，保留承包權(quán)。2張宏宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年版，第 130 頁。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，是指在堅(jiān)持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，土地信托服務(wù)

主體接受土地承包者的委托，通過相應(yīng)的程序，對土地承包者所擁有的土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）在一定期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營管理，并且定期向土地承包者支付信托收益的行為。它的特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和土地承包權(quán)不變，信托財(cái)產(chǎn)是該承包地塊的使用權(quán)而非所有權(quán)。二是受托人不得改變信托土地原本的農(nóng)業(yè)用途。受托人只能利用受托的農(nóng)地從事農(nóng)林牧副漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營活動，而不得從事工業(yè)用地建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)活動。三是信托期限不得超過剩余的農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限。

將信托制度引入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對于保障農(nóng)民權(quán)益、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保障功能等具有較大意義，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有利于明晰權(quán)利，保護(hù)承包者利益。信托體系權(quán)、責(zé)、利分離的制度特性與農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的特點(diǎn)二者之間較為契合，有利于明晰集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系，并明確具體實(shí)現(xiàn)形式，利用信托制度的財(cái)產(chǎn)隔離、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)管理功能，保護(hù)土地承包者的利益。二是有利于遏制土地拋荒、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)及市場風(fēng)險(xiǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收入不夠穩(wěn)定，相對高風(fēng)險(xiǎn)與相對低回報(bào)導(dǎo)致眾多農(nóng)民離開土地，到城鎮(zhèn)打工、大量土地拋荒。通過信托將閑置的土地交由第三方進(jìn)行專業(yè)化的集約耕作開發(fā)，能夠有效遏制土地拋荒。此外，家庭承包經(jīng)營導(dǎo)致土地細(xì)碎化，農(nóng)戶分散導(dǎo)致難以機(jī)械化、規(guī)?；?，而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中引入信托制度，有利于實(shí)現(xiàn)土地歸集，為規(guī)模化、集約化生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面整合社會資源，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)升級，提高農(nóng)村土地收益。三是有利于將工商資本注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的第一產(chǎn)業(yè)，但是資本卻往往流入工業(yè)領(lǐng)域和城市而非農(nóng)業(yè)。將信托與農(nóng)村土地承包制度相結(jié)合，在資本融通方面具有其他土地流轉(zhuǎn)方式所無法比擬的優(yōu)勢，能夠高效地將游離于農(nóng)業(yè)資本市場之外的工商資本注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2015年河北多地土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“毀約棄耕”，涉及上千畝土地，土地流轉(zhuǎn)接受方單方“毀約”“跑路”，強(qiáng)行退回耕地。這些規(guī)模較小的工商資本下鄉(xiāng)，有的經(jīng)營不規(guī)范，而且承受風(fēng)險(xiǎn)能力較差。信托公司介入，有利于規(guī)范經(jīng)營，而且抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，能夠更為高效安全地運(yùn)用工商資本。四是有助于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能。信托中農(nóng)民的收益不是一次性給付的收益，是一種長期的、持久的收益，可以防范農(nóng)民一次性給付之后又陷入生活困頓。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的政策背景和法律依據(jù)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，原來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只能無償上交集體或者經(jīng)集體同意無償轉(zhuǎn)包他人的情況，挫傷了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。1988 年《憲法修正案》第 10 條第 4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了合法性基礎(chǔ)。此時(shí)的流轉(zhuǎn)形式僅限于轉(zhuǎn)讓。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，土地使用權(quán)需要進(jìn)行資源合理配置，以最大限度地發(fā)揮其功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸得到了政策上的肯定和支持。1993 年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1994 年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》進(jìn)一步明確，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。”2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出：“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。” 2002 年中共中央十六大報(bào)告中提出，“有條件的地方可按照依法、

自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。

2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2007年施行的《物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！眱煞ǘ紴檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了明確的法律依據(jù)。2005 年農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定了不同流轉(zhuǎn)形式的定義和要件、流轉(zhuǎn)的管理等。

中央政策鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)［2013］1號）提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！?該文件區(qū)分了兩個(gè)權(quán)利：一個(gè)是農(nóng)地承包權(quán)，這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員相關(guān)的權(quán)利，農(nóng)民可以對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)；另一個(gè)是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)?；蛘呷牍砂l(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這是一個(gè)重大突破。有學(xué)者認(rèn)為，這保證了農(nóng)民的土地承包權(quán)不會隨流轉(zhuǎn)而失去。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動力流出后，金融需求真正比較大的是規(guī)模經(jīng)營主體，讓經(jīng)營權(quán)可抵押、擔(dān)保，就為解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金需求創(chuàng)造了制度條件。3汪蘇、杜珂：《新一輪土改內(nèi)涵——專訪劉守英》，載《中國改革》2014年第2期。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托作為土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新形式，雖然沒有明確的法律和政策依據(jù)，但是并不存在法律上的障礙。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)的信托理論認(rèn)為，委托人只能就自己擁有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托。但這一理論局限已被當(dāng)代各國的立法實(shí)踐所突破，我國《信托法》第2條規(guī)定，信托是指委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人的行為。這里的財(cái)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)，但也不排斥用益物權(quán)等所有權(quán)之外的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)，符合《信托法》規(guī)定的信托財(cái)產(chǎn)的要求。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式

目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式大致分為兩種：一種是政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托，另一種是信托公司參與的土地流轉(zhuǎn)信托。

（一）政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托

政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托在實(shí)踐中主要有以下兩種模式：

1.政府設(shè)立土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)

政府出資設(shè)立土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，為受托人提供登記和發(fā)布土地供求信息、推介土地開發(fā)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)供求雙方、跟蹤服務(wù)和調(diào)解糾紛等綜合化服務(wù)。主要有“紹興模式”。2001年，浙江紹興率先試行了土地信托流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的品種包括水田、旱地、山林、灘涂等土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村經(jīng)濟(jì)合作社；村經(jīng)濟(jì)

合作社將諸如土地類型、坐落位置、流轉(zhuǎn)面積、承包權(quán)證等土地信息匯總到鎮(zhèn)信托服務(wù)站并由其登記造冊建立土地信托檔案；鎮(zhèn)信托服務(wù)站向社會公開發(fā)布土地信息招攬經(jīng)營者；種養(yǎng)植大戶通過招投標(biāo)的方式取得土地使用權(quán)。

2.政府設(shè)立土地信托公司

政府出資設(shè)立土地信托公司，農(nóng)民自愿將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)直接或者間接委托給政府的土地信托公司，并簽訂土地信托合同；信托公司通過支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)從委托方手中獲得土地，并對集中后的土地進(jìn)行整理開發(fā)，通過招標(biāo)、競拍、租賃等形式向外發(fā)包土地或?qū)嵤╉?xiàng)目；農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶從信托公司獲得土地，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。這主要有湖南益陽的“草尾模式”和福建的“沙縣模式”?！吧晨h模式”中的具體程序?yàn)椋盒磐姓{(diào)查—信托申請(村委會向信托公司提出書面信托申請)—信托公司實(shí)地調(diào)查核實(shí)—土地委托(村委會與農(nóng)戶簽訂信托委托協(xié)議)—土地信托(村委會與信托公司簽訂信托合同)—信托登記(土地信托公司向縣農(nóng)業(yè)行政管理部門辦理土地信托登記)—土地信托公司對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理(自主經(jīng)營、流轉(zhuǎn)給第三方等)。

（二）信托公司參與的土地流轉(zhuǎn)信托

2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埇橋區(qū)政府合作的土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃正式啟動，是信托公司首次參與的土地流轉(zhuǎn)信托。此后，中信信托、北京信托、中建投都陸續(xù)開展了多單土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。從目前看，主要有以下幾類模式：

1.政府作為委托人

政府作為委托人，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。政府作為委托人出面集中土地，這是在我國土地碎片化嚴(yán)重、直接跟農(nóng)戶合作成本太高等條件制約下形成的，如中信信托宿州項(xiàng)目、中糧信托五里明項(xiàng)目等。

中信信托宿州項(xiàng)目中，先是農(nóng)戶與村委會簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同，再由村委會與朱仙莊鎮(zhèn)政府簽訂委托管理協(xié)議，之后鎮(zhèn)政府與埇橋區(qū)政府簽訂委托管理協(xié)議，最后由埇橋區(qū)政府出面作為信托財(cái)產(chǎn)的A類委托人與作為受托人的中信信托簽訂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃信托合同”，并向埇橋區(qū)農(nóng)村土地流通部門辦理信托登記備案。由此，作為信托財(cái)產(chǎn)的5400畝土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。A類委托人埇橋區(qū)政府交付的土地承包經(jīng)營權(quán)，由受托人進(jìn)行整合后出租給承包方帝元農(nóng)業(yè)。受益人為委托人，從地租收入中獲得受托人分配的收益。為改善信托土地的生產(chǎn)條件和增加地租收入，受托人還有權(quán)決定發(fā)行適當(dāng)規(guī)模的B類信托單位募集信托資金用于信托土地的土地整理投資。4蒲堅(jiān)：《解放土地——新一輪土地信托化改革》，中信出版社2014年版，第224—243頁。

中糧信托五里明項(xiàng)目中，五里明鎮(zhèn)政府將其下屬的3個(gè)玉米種植合作社的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)機(jī)合作社的農(nóng)機(jī)設(shè)備收益權(quán)，以及鎮(zhèn)里的一處魚塘承包經(jīng)營權(quán)委托給中糧信托。信托成立后，中糧信托將信托收益權(quán)質(zhì)押給龍江銀行獲得貸款。中糧信托將土地出租給玉米種植合作社，合作社將生產(chǎn)出來的玉米銷售給中糧公司，完成玉米收購以后，中糧公司委托龍江銀行結(jié)算劃款，將銷售款交付給龍江銀行。龍江銀行扣除貸款利息后，將剩余的資金交付合作社。

2.土地合作社作為委托人

土地合作社作為委托人，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。土地合作社作為委托人的模式，一般是以農(nóng)戶在土地合作社中享有的股權(quán)為基礎(chǔ)，向農(nóng)戶分配收益，股權(quán)是農(nóng)戶獲取信托收益的基礎(chǔ)權(quán)源。如北京信托江蘇無錫項(xiàng)目等。北京信托江蘇無錫項(xiàng)目采取“雙合作社”即土地

合作社和專業(yè)種植合作社的模式，首先將擬進(jìn)行信托的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)到村民個(gè)人，再由村民以其土地承包經(jīng)營權(quán)入股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營權(quán)在北京信托設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托。同時(shí)，陽山鎮(zhèn)桃園村的水蜜桃種植大戶成立“水蜜桃專業(yè)合作社”，北京信托將土地租賃給“水蜜桃專業(yè)合作社”。合作社全體股東均為該村有種植桃樹特長的村民，員工亦為村民，解決了部分農(nóng)民就業(yè)問題。

3.政府主導(dǎo)的平臺公司作為委托人

政府主導(dǎo)的平臺公司作為委托人，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人，如中建投信托成都項(xiàng)目。該項(xiàng)目委托人為成都市龍泉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司，是政府主導(dǎo)的區(qū)級平臺公司，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)至該公司后，統(tǒng)一委托給中建投信托管理。中建投信托采用了“全產(chǎn)業(yè)鏈模式”，即前期資金支持+受托人+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為后期土地利用形成了增值空間。

總體來看，政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托不利于厘清政府與市場的關(guān)系，也無法對接金融資源，缺乏造血機(jī)制。湖南益陽的“草尾模式”就遇到過類似困難。按照當(dāng)?shù)卣脑O(shè)想，成立土地信托公司通過資本運(yùn)作獲得收益，投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但因?yàn)橘Y本規(guī)模及金融環(huán)境落后等原因，難以融資。與政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托相比，專業(yè)信托公司成為受托人更有優(yōu)勢，不僅能推動已有土地流轉(zhuǎn)信托走向標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，而且能夠更好地對接金融資源，有利于實(shí)現(xiàn)土地高效利用。

三、目前存在的問題

（一）集體產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)地權(quán)屬不清，政府職能越位和缺位

目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不健全，集體概念模糊，一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織成了土地的實(shí)際支配者，農(nóng)民由于缺乏必要的知識、信息來源不暢、權(quán)利意識不強(qiáng)、力量分散、話語權(quán)薄弱，無力維護(hù)自身的合法利益，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。實(shí)踐中，農(nóng)村土地還存在權(quán)屬不清等問題，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)的順利開展。此外，從目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的各環(huán)節(jié)看，地方政府職能越位、行政操作過多，同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)方面又有所缺位。

（二）盈利模式未形成，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，缺乏相應(yīng)規(guī)范

曾傳出著手調(diào)研農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的上海信托、華寶信托、中融信托、華融信托等，迄今未正式披露推出該業(yè)務(wù)。目前大家對土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目持觀望情緒，主要在于沒有形成穩(wěn)定的盈利模式，而且存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)回報(bào)率低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營相對高的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民要求持續(xù)、穩(wěn)定的收益間存在矛盾。在不改變信托土地農(nóng)用前提下，土地流入方是否能找到比農(nóng)民個(gè)體更高效、利潤更豐厚的生產(chǎn)方式，且能否在目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系仍不健全的前提下化解自然及市場風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民收益的穩(wěn)定兌付及滿足各方盈利需求，是考驗(yàn)這一模式能否存續(xù)的關(guān)鍵。此外，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人的權(quán)責(zé)確定、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與登記、利益分配、農(nóng)戶退出機(jī)制等均無明確規(guī)范，將來有必要在條件成熟的情況下進(jìn)一步明確。

（三）配套機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套機(jī)制還不健全：一是缺乏成熟的土地流轉(zhuǎn)中介組織。各地尚無成熟的中介組織，土地流轉(zhuǎn)存在自發(fā)性、隨意性、盲目性，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不能保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)益。二是缺乏相應(yīng)的評估和調(diào)解仲裁機(jī)制。缺乏農(nóng)村土地價(jià)值評估機(jī)制，是土地流轉(zhuǎn)的重大制約因素。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛，也缺乏相應(yīng)的調(diào)解仲裁具體機(jī)制。三是抵押缺乏法律依據(jù)。土地開發(fā)需要巨額資金，而農(nóng)村金融對土地流轉(zhuǎn)的支持相對滯后。受托人申請貸款籌集經(jīng)營資金，需要向銀行提供貸款抵押。

但是現(xiàn)行《物權(quán)法》《擔(dān)保法》規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏法律依據(jù)。四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)固有的高風(fēng)險(xiǎn)性隨著土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營而更加凸顯；缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，對因自然災(zāi)害而發(fā)生的損失無法進(jìn)行部分風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

四、相關(guān)政策建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托正在處于探索和嘗試的階段，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場導(dǎo)向，鼓勵(lì)其發(fā)展，同時(shí)地方政府不能越位也不能缺位，既要加強(qiáng)對土地用途的監(jiān)管、對流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督，也要積極建立配套機(jī)制，做好土地流轉(zhuǎn)信托的服務(wù)工作。

（一）積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

《信托法》第7條規(guī)定，設(shè)立信托，必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，并且該信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)包括合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的前提是土地確權(quán)。中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的基礎(chǔ)性工作。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度也正在改革過程中，產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明晰，有助于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也將有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的開展。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托

一是確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托運(yùn)作模式。首先，確定委托人。村委會或者地方政府不宜直接作為委托人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等作為委托人比較符合農(nóng)村實(shí)際?？紤]到農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)具有分散性，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等按照“依法、自愿、有償”的原則，把分散在一家一戶的土地集中起來。其次，確定受托人?；谡苯又鲗?dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托暴露出來的弊端，由政府出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)不宜提倡。由具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人作為受托人較為適宜。信托公司由于其具有專業(yè)的信托經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富管理能力，相對而言是較優(yōu)的選擇。再次，進(jìn)一步探索盈利模式，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力?？梢酝ㄟ^土地的集約化、專業(yè)化運(yùn)作，整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高土地收益，逐步探索穩(wěn)定的盈利模式。同時(shí)，積極化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，自然風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，可以把可能遭遇的天災(zāi)分散到多年的承包期中進(jìn)行承擔(dān)。盡量延長該項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈，將生產(chǎn)和加工整合在一起，這樣即使生產(chǎn)方面遭受損失，也可以通過加工的利潤來進(jìn)行彌補(bǔ)。

二是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托登記制度?！缎磐蟹ā返?0條第1款規(guī)定：“設(shè)立信托，對于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！?015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定，“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)”應(yīng)當(dāng)辦理登記，“不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)記載不動產(chǎn)權(quán)利的主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權(quán)利變化等權(quán)屬狀況”。按照相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托涉及土地使用權(quán)的變化，應(yīng)當(dāng)予以登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記的事項(xiàng)應(yīng)包括信托關(guān)系各方當(dāng)事人的基本信息、土地承包經(jīng)營權(quán)的狀況、信托期限等。

三是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托信息公開制度。受托人應(yīng)當(dāng)定期將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況報(bào)告給委托人與受益人。按照《信托法》的規(guī)定，委托人有權(quán)了解其信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，并有權(quán)要求受

托人作出說明。同時(shí)，委托人有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與其信托財(cái)產(chǎn)有關(guān)的信托賬目以及處理信托事務(wù)的其他文件。

四是制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的有關(guān)細(xì)則。如關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人的權(quán)責(zé)確定、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托收益確定的依據(jù)、農(nóng)戶退出機(jī)制等，可以由有關(guān)方面制定相應(yīng)的細(xì)則。

（三）完善配套機(jī)制

一是推動成立符合土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求的多種中介組織。由中介組織為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人提供有關(guān)土地的信息，提供法律咨詢、土地評估、交易平臺等服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對中介組織的引導(dǎo)和扶持，減少直接干預(yù)。

二是積極建立評估機(jī)制、調(diào)解仲裁體系。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)［2013］1號）提出，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

三是完善抵押機(jī)制。修改和完善相關(guān)法律，允許在一定條件以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押來貸款融資，為金融支持土地流轉(zhuǎn)提供有力的支撐。

四是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。福建沙縣已有的做法是設(shè)立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金。由沙縣財(cái)政先行撥付150萬元，對集中連片信托流轉(zhuǎn)100畝以上，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金，如果獲得土地的業(yè)主經(jīng)營不善或者因?yàn)樽匀粸?zāi)害造成了損失，無法支付土地信托流轉(zhuǎn)合同約定的租金，將動用風(fēng)險(xiǎn)保證金進(jìn)行支付。地方政府可以根據(jù)自身情況建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。多年來，中央和地方財(cái)政一直大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2013年3月1日《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也已開始施行。但實(shí)踐中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模和影響還較為有限，有必要進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益。

（四）加強(qiáng)地方政府引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督

地方政府作為土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者和監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的規(guī)范、服務(wù)，引導(dǎo)有需要的農(nóng)民自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并提供相應(yīng)的服務(wù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的監(jiān)督。堅(jiān)持所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)不變是保護(hù)農(nóng)民利益的大前提，地方政府應(yīng)當(dāng)依法查處土地流轉(zhuǎn)后的違法用地行為，防止侵害農(nóng)民利益、演變成開發(fā)商圈地，防止“非農(nóng)化”“非糧化”等問題出現(xiàn)。