劉祺陽　羅志岡

摘要：科學(xué)高效的房地產(chǎn)政策對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展，不斷滿足人民群眾的多元化居住需求具有重要意義。1998年以來，我國(guó)開始對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行密集的宏觀調(diào)控，但房?jī)r(jià)整體呈現(xiàn)“越調(diào)越漲”的態(tài)勢(shì)，調(diào)控效果和預(yù)期存在較大差距。政策的制定和實(shí)施是政策的主體與客體之間的動(dòng)態(tài)博弈過程，忽視任何一方的反應(yīng)都有可能使政策效果偏離政策目標(biāo)，因此，在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時(shí)應(yīng)充分聽取地方政府、房地產(chǎn)商、銀行和購(gòu)房者等博弈主體的意見，使各方的利益能夠得到兼顧。同時(shí)，應(yīng)盡快籌劃開展全國(guó)住房狀況普查工作，并形成規(guī)范化的動(dòng)態(tài)更新制度。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)政策；房?jī)r(jià)：宏觀調(diào)控：住房制度改革

中圖分類號(hào)：17293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）09-0064-05

高燒不退的房地產(chǎn)不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，盡管中央政府對(duì)高房?jī)r(jià)進(jìn)行了密集的政策調(diào)控，然而調(diào)控的整體效果并不理想，甚至形成了一種“越調(diào)越漲”的心理預(yù)期。因此。梳理房地產(chǎn)政策演變軌跡，厘清房地產(chǎn)調(diào)控政策的基本目標(biāo)及方式，完善房地產(chǎn)政策體系，建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)房地產(chǎn)政策演變的歷史軌跡

新中國(guó)成立以來，我國(guó)房地產(chǎn)政策演變經(jīng)歷了三個(gè)主要?dú)v史階段，即住房實(shí)物分配階段（1949—1978年）、住房制度改革階段（1979—1998年）和住房市場(chǎng)化階段（1998—2014年）。

從住房實(shí)物分配階段（1949—1978年）來看，這一時(shí)期我國(guó)的城市居民住房實(shí)施的是國(guó)家無償分配的實(shí)物福利性住房政策。這種政策曾經(jīng)起過積極作用，但隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐漸暴露出不能有效地滿足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的住房需求、國(guó)家負(fù)擔(dān)日益沉重等一系列嚴(yán)重弊端。

從住房制度改革階段（1979—1998年）來看，這個(gè)階段經(jīng)歷了20年，可分為三個(gè)時(shí)期。一是住房制度改革開啟時(shí)期（1978—1984年）。1978年之后，全國(guó)經(jīng)濟(jì)各行業(yè)都亟待發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的振興計(jì)劃中，房地產(chǎn)業(yè)得到了中央政府和地方政府的高度重視。1978年理論界提出了住房商品化、土地產(chǎn)權(quán)的概念。1980年4月，鄧小平指出住房要進(jìn)行商品化，住房分配制度應(yīng)該考慮調(diào)整，房子可以作為商品出售。1982年國(guó)務(wù)院在常州、鄭州、沙市、四平4個(gè)城市進(jìn)行了新建公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，開始局部通過政府補(bǔ)貼，鼓勵(lì)職工自主買房。之后，全國(guó)各地開始了補(bǔ)貼性售房，售房面積大為增加。二是住房制度改革突破期（1986-1993年）。1986年國(guó)家大幅提高城鎮(zhèn)租房的價(jià)格，以提高租房?jī)r(jià)格促進(jìn)購(gòu)房，從而推動(dòng)住房市場(chǎng)化改革?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》相關(guān)條款明確規(guī)定了國(guó)有和集體的土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓；1987年12月中國(guó)土地“第一拍”是我國(guó)土地使用制度的根本性變革，標(biāo)志著我國(guó)的根本大法承認(rèn)了土地使用權(quán)的商品屬性。1990年5月《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái)，為土地使用權(quán)有償出讓提供了具體依據(jù)。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確規(guī)范了房改的總目標(biāo)、階段劃分、基本原則、工作部署等。1992年全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格放開，金融機(jī)構(gòu)開始發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了快速擴(kuò)張期。三是住房制度改革深化期（1994—1998年）。1994年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，全面推行住房公積金制度，積極推進(jìn)租金改革，實(shí)行新房新租，穩(wěn)步出售公有住房，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場(chǎng)。1995年啟動(dòng)國(guó)有大中型企業(yè)職工和大中城市居民住房困難安居工程，1996年政策性貸款制度開始建立，1997年《住宅擔(dān)保貸款管理試行辦法》出臺(tái)，為按揭業(yè)務(wù)提供了法律依據(jù)。截止到1998年6月，全國(guó)城鎮(zhèn)自有住房占全部住房的比例已經(jīng)超過50%。

從住房市場(chǎng)化階段（1998—2014年）來看，這個(gè)階段中國(guó)房地產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作正式啟動(dòng)，大大改善了城鎮(zhèn)居民的居住條件，同時(shí)也大大推高了房?jī)r(jià)，住房問題成為一個(gè)備受關(guān)注的社會(huì)問題，為此，政府出臺(tái)了諸多政策去完善和調(diào)控。根據(jù)政策方向性變化，這一階段可以分為了四個(gè)時(shí)期：（1）1998—2002年政策支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一時(shí)期，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策，房地產(chǎn)市場(chǎng)獲得政策鼓勵(lì)與信貸支持，發(fā)展平穩(wěn)。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，確定停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。主要的房地產(chǎn)調(diào)控政策包括：實(shí)行住房市場(chǎng)化改革，吸引社會(huì)資金進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展：通過商業(yè)信貸、住房公積金為購(gòu)房者和投資者提供融資，增強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)能力和居民購(gòu)房能力：通過免個(gè)人所得稅、免征營(yíng)業(yè)稅、契稅減半等稅收政策提高居民購(gòu)房和銀行發(fā)放貸款的積極性。（2）2003—2008年8月調(diào)控供需、抑制房?jī)r(jià)?；谶@一階段房地產(chǎn)投資過熱和房?jī)r(jià)上漲過快，國(guó)家出臺(tái)一系列政策，對(duì)供給總量和需求總量進(jìn)行調(diào)控。從2003年至2005年2月，國(guó)家著重從整頓清理土地市場(chǎng)，控制土地供給總量，土地實(shí)行招拍掛，提高項(xiàng)目自有資本金要求方面進(jìn)行調(diào)控。2005年3月至2006年4月，為抑制房?jī)r(jià)過快上漲，“舊國(guó)八條”、“新國(guó)八條”先后出臺(tái)，政府主要通過金融稅收手段調(diào)控住房需求總量，包括提高首付款比例和貸款利率，提高住房交易稅，打擊“炒房”等調(diào)控措施。2007年，“地王”頻現(xiàn)，開發(fā)商拿地?zé)崆楦邼q，房?jī)r(jià)指數(shù)創(chuàng)下新高。在這一背景下，房地產(chǎn)政策全面收緊，政府通過上調(diào)存款準(zhǔn)備金率和利率，開征土地增值稅，嚴(yán)格控制上市公司公開融資，提高二套房貸款利率和首付款，限制外商投資等多種抑制性政策進(jìn)行調(diào)控。（3）2008年9月-2009上半年重申房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)內(nèi)需。這一時(shí)期，為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的抑制性政策全面放松。2008年9月以后，我國(guó)房地產(chǎn)政策方向由抑制變?yōu)榉龀?，中央?cái)政政策和貨幣政策逐步放松，住房貸款利率優(yōu)惠、最低首付下調(diào)、免征印花稅、免征土地增值稅等政策先后出臺(tái)：各地也采取了購(gòu)房入戶、允許開發(fā)商緩交土地出讓金、拆遷實(shí)行貨幣化安置等各種“救市”政策，市場(chǎng)下行態(tài)勢(shì)得到遏制。（4）2009年下半年至2014年7月中旬嚴(yán)厲調(diào)控，促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸。這一時(shí)期，調(diào)控政策密集出臺(tái)，重點(diǎn)抑制投資投機(jī)，加大保障房建設(shè)，遏制房?jī)r(jià)過快上漲，促進(jìn)房?jī)r(jià)回落。2009下半年，面對(duì)快速上漲的房?jī)r(jià)，政策由救市轉(zhuǎn)為抑制，主要通過查處閑置土地，加快開發(fā)進(jìn)度，增加有效供給；同時(shí)通過稅收手段抑制投資需求。2010年至2012年，調(diào)控政策頻出，從2010年的“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”、“堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲”（“國(guó)十條”），到2011年的“國(guó)十一條”、“新國(guó)八條”，調(diào)控政策越來越嚴(yán)，不僅采用了差異化信貸、稅收、增加供應(yīng)等經(jīng)濟(jì)手段，還采用了限貸、限購(gòu)、限價(jià)、限外、限央企投資、保障房考核問責(zé)制等行政強(qiáng)制手段。2013年“國(guó)五條”出臺(tái)，提出完善穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作責(zé)任制、堅(jiān)決抑制投機(jī)投資性購(gòu)房、增加普通商品住房及用地供應(yīng)、加快保障性安居工程規(guī)劃建設(shè)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等五個(gè)方面的政策措施。2014年中央注重調(diào)控政策的穩(wěn)定性，在繼續(xù)堅(jiān)持“國(guó)五條”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)雙向調(diào)控、分類指導(dǎo)，抑制投機(jī)投資性需求，貨幣政策“微刺激”繼續(xù)支持自住購(gòu)房。

二、我國(guó)房地產(chǎn)政策調(diào)控的績(jī)效分析

我國(guó)政府針對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域出臺(tái)的一系列措施，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了一定的作用，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是房地產(chǎn)政策在推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化（即正向調(diào)控）方面作用明顯，雖然推高了房?jī)r(jià)，但從客觀上講，我國(guó)房地產(chǎn)在較短時(shí)間內(nèi)得到較快發(fā)展，居民的居住條件得到了很大改善。二是在一定時(shí)期房?jī)r(jià)上漲速度有所減緩。1993年國(guó)家對(duì)過熱的房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，1994年房?jī)r(jià)漲幅由1993年的29，8%下降為9.1%：2008年房?jī)r(jià)漲幅下降至-1.6%；2014年6月，國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控的70個(gè)大中城市中，8成城市房?jī)r(jià)環(huán)比下降。這些時(shí)期房?jī)r(jià)漲幅有所回調(diào)是多種因素疊加的結(jié)果，但房地產(chǎn)政策調(diào)控也是重要原因。整體來看，雖然房地產(chǎn)政策調(diào)控取得了一定成效，但總體效果不理想。

一是調(diào)控效果不明顯，越調(diào)越漲。1998年以來，我國(guó)開始對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行密集的宏觀調(diào)控，但房?jī)r(jià)整體呈現(xiàn)“越調(diào)越漲”的態(tài)勢(shì)，調(diào)控效果和預(yù)期存在較大差距。2003年以來，國(guó)家開始進(jìn)行密集的調(diào)控，但房?jī)r(jià)漲幅一直較大。2008年房?jī)r(jià)增速出現(xiàn)負(fù)值，是金融危機(jī)影響、經(jīng)濟(jì)下行、政策調(diào)控等多種因素疊加而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，政策調(diào)控并不一定是主因。2009年房地產(chǎn)的再次強(qiáng)勢(shì)反彈，國(guó)家又開始密集調(diào)控，但房?jī)r(jià)漲幅，尤其是一些一線城市的漲幅依然強(qiáng)勁。

二是房?jī)r(jià)偏高，居民購(gòu)房壓力大。房?jī)r(jià)收入比是國(guó)際上考察房?jī)r(jià)是否合理的一個(gè)重要指標(biāo)。國(guó)際上合理的房?jī)r(jià)收入比的區(qū)間是4-6。如果房?jī)r(jià)收入比高于這一區(qū)間，則認(rèn)為房?jī)r(jià)偏高，房地產(chǎn)市場(chǎng)可能存在泡沫。2001年以來全國(guó)平均房?jī)r(jià)收入比均超過6倍，而且是包含了保障房在內(nèi)；剔除保障房，我國(guó)的房?jī)r(jià)收入比還要高。上海易居房地產(chǎn)研究院于2014年5月26日發(fā)布2013年全國(guó)35個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比排行榜，如果計(jì)入保障性住房，2013年35個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比均值為8.5：剔除可售型保障性住房后，均值為10.2，其中北京、上海、深圳、福州4個(gè)城市遙遙領(lǐng)先。北京高達(dá)19.1位居榜首，為合理范圍最大值的3.2倍。這說明相對(duì)于居民收入我國(guó)房?jī)r(jià)確實(shí)偏高，一些一線城市房?jī)r(jià)更是畸高。

三是住宅供給結(jié)構(gòu)不合理。影響中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素之一是房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理。有關(guān)學(xué)者分析指出，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品住房等房源應(yīng)占總房源的30-35%，但從目前情況來看，商業(yè)營(yíng)業(yè)用房、別墅等高檔公寓占比仍然偏大，導(dǎo)致中低收入消費(fèi)者購(gòu)房需求得不到滿足，引發(fā)供求失衡。

四是商品房空置率較高。由于我國(guó)主要是對(duì)購(gòu)買、交易房產(chǎn)環(huán)節(jié)征收稅費(fèi)，而持有房產(chǎn)基本上是零稅費(fèi)，加上我國(guó)將房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)、房?jī)r(jià)一直上漲的房產(chǎn)具備保值增值功能等因素，導(dǎo)致房地產(chǎn)投資投機(jī)比較盛行，商品房空置率較高。2014年6月，西南財(cái)大發(fā)布《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)2014》，報(bào)告顯示2013年我國(guó)城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)的整體空置率達(dá)到22.4%，而按照國(guó)際慣例，商品住房空置率的合理范圍在5%到10%之間。商品房空置率過高，不僅造成國(guó)家資源的浪費(fèi)（一方面很多人買不起房、租不起房，另一方面大量的房子空著沒有人?。乙矌砗艽蟮慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。

從我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的歷程不難看出，政策目標(biāo)的不確定性是造成房地產(chǎn)調(diào)控陷入越調(diào)越漲尷尬怪圈的一個(gè)重要原因。主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)常常在控房?jī)r(jià)與促發(fā)展之間搖擺不定，在保民生與保增長(zhǎng)之間游移徘徊。1993年針對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱，國(guó)家開始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)大規(guī)模的清理和整頓。引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)軟著陸；1997年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響，國(guó)務(wù)院確立住宅業(yè)“新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”地位；2003年至2008年三季度對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控；2008年9月至2009年三季度為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，房地產(chǎn)業(yè)被再次定位為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”；2009年四季度以來，國(guó)務(wù)院開始頻繁出臺(tái)各種政策?！按龠M(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展”、“堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲”、“限購(gòu)、限貸、限價(jià)”。從中可以看出，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)飄忽不定，時(shí)而為了保增長(zhǎng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)發(fā)展，時(shí)而為了防止經(jīng)濟(jì)過熱和照顧中等收入夾心階層的需求防止房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)，人們無法了解政府的真實(shí)意圖，尤其是看到抑制房?jī)r(jià)屢屢失效，而救市則每每生效時(shí)，人們就會(huì)對(duì)政府抑制房?jī)r(jià)的政策產(chǎn)生懷疑。在這樣的情況下，政府信譽(yù)受損，處境被動(dòng)，不管政策是打壓房?jī)r(jià)，還是刺激樓市，許多人都是看漲不看跌。

從上文的分析可以看出，政府過度重視住房的商品屬性，而忽視了住房的公共屬性、民生屬性。這就導(dǎo)致房地產(chǎn)政策調(diào)控的方式不當(dāng)——政府總是在房?jī)r(jià)上做文章，而保障性住房一直未得到應(yīng)有的重視。長(zhǎng)期以來，我國(guó)保障性住房建設(shè)速度緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年至2007年，我國(guó)每年建設(shè)的住房總量中，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)量只占住房建設(shè)總量的5%左右，而廉租房只占住房建設(shè)總量的1%左右。同時(shí)，由于制度不嚴(yán)、監(jiān)管不力，保障房建設(shè)、分配過程中問題頻出。審計(jì)署發(fā)布2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果，查出挪用、騙取、套取保障性安居工程專項(xiàng)資金共約94億元。其中，有237個(gè)項(xiàng)目或單位挪用安居工程財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、企業(yè)債券等專項(xiàng)資金78.29億元；套取、騙取棚改資金15.41億元；有4.75萬戶不符合條件家庭違規(guī)享受保障性住房實(shí)物配租（售）1.93萬套、住房貨幣補(bǔ)貼5035.99萬元。保障房建設(shè)滯后，不能充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定器的作用，本應(yīng)享受保障房的低收入家庭甚至拿出幾代人的所有積蓄付首付去買商品房，既抑制了其他消費(fèi)，又推高了房?jī)r(jià)。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，應(yīng)該是政策所涉及的各利益主體之間博弈的結(jié)果，博弈的各方力量越均衡、博弈越充分，政策就越平衡，越能更好地兼顧各方的利益。房地產(chǎn)政策制定中的利益主體主要有中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商、銀行、房地產(chǎn)投機(jī)者、無房戶（改善性購(gòu)房戶）、媒體、學(xué)者等，地方政府是房地產(chǎn)發(fā)展的受益者，既能提升政績(jī)，又能獲得大量土地和稅費(fèi)收益；銀行提供巨額貸款給開發(fā)商，同時(shí)提供住房貸款給購(gòu)房者，獲得巨大的利息收益；房地產(chǎn)投機(jī)者通過炒房囤房，推高房?jī)r(jià)，獲得高額利潤(rùn)：資深媒體人員和資深學(xué)者大多數(shù)是有房或多房戶，出于自身利益，或受開發(fā)商邀請(qǐng)，他們大多數(shù)為開發(fā)商代言；中央政府應(yīng)該是處于中立的位置，但由于房地產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重較大，加上巨額的貸款、大量的從業(yè)人員、天量的地方債、大量的土地和稅費(fèi)收入，房地產(chǎn)價(jià)格下跌涉及金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，中央政府“騎虎難下”，政策調(diào)控“投鼠忌器”。

我國(guó)房地產(chǎn)政策一個(gè)很大的問題是缺乏前瞻性。缺乏對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期趨勢(shì)的判斷，一看房?jī)r(jià)上漲就要去打壓，一看交易量上不去又忙著救市，政策總是滯后于問題的出現(xiàn)。事實(shí)上，我國(guó)從國(guó)家分配住房急劇轉(zhuǎn)入市場(chǎng)化，保障房建設(shè)又沒有跟上，加上城市化進(jìn)程加速過快等因素，房?jī)r(jià)上漲必然是很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的主要趨勢(shì)。與此相對(duì)應(yīng)，政策的長(zhǎng)期趨勢(shì)也應(yīng)該重點(diǎn)放在防止房?jī)r(jià)過快上漲上，但實(shí)際上房地產(chǎn)政策并非如此。2004年、2005年、2007年全國(guó)商品房均價(jià)分別大漲15.0%、16.7%、14.8%，2008年價(jià)格稍有回落-1.6%，政府立即啟動(dòng)大量的救市政策，導(dǎo)致2009年房?jī)r(jià)大漲23.2%。面對(duì)已經(jīng)虛高的房?jī)r(jià)，在市場(chǎng)、政策的作用下，適當(dāng)回調(diào)是符合市場(chǎng)規(guī)律的，通過政策托市只會(huì)使未來的風(fēng)險(xiǎn)增加。在近幾年的調(diào)控中，政策方向變動(dòng)頻繁，在短時(shí)間內(nèi)刺激變打壓、打壓變刺激（如2008至2009年），像坐“過山車”一樣，難以使人們形成較為穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，尤其是當(dāng)調(diào)控目標(biāo)屢屢落空時(shí)，人們會(huì)逐漸對(duì)政策產(chǎn)生排斥心理。有的政策設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，受政策約束一方可以采取變通的方法規(guī)避。例如，北京、上海等地的樓市限購(gòu)令出臺(tái)后，便有人以假離婚或假登記房主等方式規(guī)避房產(chǎn)調(diào)控政策。有的政策與法律法規(guī)相沖突，例如，2006年的9部委意見第四條規(guī)定，“對(duì)空置3年以上的商品房，商業(yè)銀行不得接受其作為貸款的抵押物?！倍罁?jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十七條，“依法取得的房屋所有權(quán)連同該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押權(quán)。”依據(jù)《擔(dān)保法》第三十四條，“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：

（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物?！笨梢姡翱罩?年以上的商品房不得作為抵押物”的規(guī)定，違反以上兩部法律的規(guī)定。地方政府及相關(guān)部門都是利益相關(guān)方，在執(zhí)行政策時(shí)打“擦邊球”，選擇性執(zhí)行對(duì)自己有利的政策，而規(guī)避不利的政策。2004年9月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)指引》，規(guī)定建筑商不得為開發(fā)商墊資建樓，開發(fā)商開發(fā)項(xiàng)目自有資金不得低于項(xiàng)目總投資的35%，購(gòu)房者的月供房款不得超過收入的50%，但實(shí)際上建筑商、開發(fā)商、銀行等通過各種手段變通，甚至作假，沒有執(zhí)行到位。我國(guó)的房地產(chǎn)政策存在重頒布“新政”，輕執(zhí)行監(jiān)管的傾向，這樣房地產(chǎn)調(diào)控就陷入“出臺(tái)新政——被消解——再出新政……”的尷尬處境。

三、完善房地產(chǎn)政策體系，構(gòu)建長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制

解決房地產(chǎn)政策存在的問題，要按照十八屆三中全會(huì)提出的“全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，形成房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制。

首先，明確房地產(chǎn)政策目標(biāo)。從前文的分析中可以看出，我國(guó)房地產(chǎn)政策達(dá)不到預(yù)期效果，關(guān)鍵原因就是政策的目標(biāo)有偏差。我們過多地關(guān)注房屋的商品性，而忽略了其社會(huì)性。從終極意義上說，我國(guó)房地產(chǎn)政策的目的是保障公民的居住權(quán)，是居者有其屋，而不是支柱產(chǎn)業(yè)、GDP增長(zhǎng)或其他，如果混淆目的和手段的關(guān)系，將房地產(chǎn)作為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，將房子視為投資投機(jī)的產(chǎn)品，就必然會(huì)出問題?？v觀世界各國(guó)，凡是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展健全和公共住房解決得好的國(guó)家，都是把房地產(chǎn)作為國(guó)家社會(huì)政策的一部分。一些國(guó)家和地區(qū)政府普遍利用保障性住房這一公共政策，幫助單純依靠市場(chǎng)解決住房有困難的群體。在建設(shè)高峰期，英國(guó)保障性住房存量占住房總量的比重超過50%，中國(guó)香港超過45%，新加坡超過90%。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，政府的住房政策目標(biāo)應(yīng)該回到實(shí)現(xiàn)居者有其屋上來，只有這樣，才能真正制定出科學(xué)有效的房地產(chǎn)政策，構(gòu)建房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制。

其次，完善房地產(chǎn)調(diào)控政策體系?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出“將建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求”。在這一政策指引下，政府應(yīng)致力于公共服務(wù)領(lǐng)域，更多地在低收入群體的住房保障方面發(fā)揮作用，為民生托底，同時(shí)由市場(chǎng)來滿足居民日趨多樣化的住房需求。具體地講，應(yīng)從以下兩個(gè)方面著力：一方面，政府應(yīng)將主要的精力用到保障房建設(shè)上來，各地區(qū)要按照中央規(guī)劃，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快各類棚戶區(qū)改造進(jìn)度，既要保證開工率，又要保證建成率，盡快補(bǔ)齊保障房數(shù)量不足這塊“短板”：各地區(qū)要認(rèn)真做好公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行工作，積極探索共有產(chǎn)權(quán)住房。在條件成熟的地區(qū)，還可以開展貨幣補(bǔ)貼試點(diǎn)，減少保障房實(shí)物配給而額外產(chǎn)生的交易成本和管理成本；加強(qiáng)保障房監(jiān)管，應(yīng)在保障范圍、規(guī)劃與建設(shè)、保障性住房的申請(qǐng)使用與退出、租賃補(bǔ)貼等方面對(duì)城鎮(zhèn)住房保障工作進(jìn)行規(guī)范，尤其要對(duì)保障房轉(zhuǎn)讓及騰退做出明確規(guī)定。通過完善保障房的分配、退出機(jī)制。遏制尋租和腐敗行為，確保公平公正，提高使用效率。另一方面，減少行政強(qiáng)制手段，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段，通過持續(xù)推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作，建立和完善土地市場(chǎng)、財(cái)稅金融體制，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)更加健康地發(fā)展。要推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革，目前最關(guān)鍵是要讓地方政府真正分享到改革的制度紅利，使其與中央政府形成改革合力。要積極探索土地年租制，將現(xiàn)在一次性收取70年（或50年）土地出讓金制度改為按年度收繳土地使用費(fèi)制度，既能降低開發(fā)商新建住房的即時(shí)土地成本，又能保證地方政府有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來源。同時(shí)，要盡快健全土地二級(jí)市場(chǎng)，通過建立開放有序的市場(chǎng)，改變土地出讓、拍賣高度壟斷的現(xiàn)象。要對(duì)房地產(chǎn)融資渠道進(jìn)行創(chuàng)新，減少開發(fā)商融資成本：對(duì)近年來主要依靠購(gòu)買外匯，增加外匯儲(chǔ)備的貨幣發(fā)行機(jī)制進(jìn)行改革，有效解決流動(dòng)性過剩問題：增加能吸引群眾參與的投資手段，引導(dǎo)群眾多渠道投資，而不是將所有的錢都投資到房產(chǎn)上。

第三，確保房地產(chǎn)政策的平衡性、前瞻性和穩(wěn)定性。政策的制定和實(shí)施是政策主體與客體之間的動(dòng)態(tài)博弈過程，忽視任何一方的反應(yīng)都有可能使政策效果偏離政策目標(biāo)。所以，進(jìn)行決策時(shí)必須要使博弈的各方能夠充分參與，這樣制定的政策才能更有效、更能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，群眾的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與社會(huì)政策制定的積極性也會(huì)不斷提高，政府制定政策時(shí)聽取并采納民眾相關(guān)意見將是大勢(shì)所趨。因此，在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時(shí)應(yīng)充分聽取地方政府、房地產(chǎn)商、銀行和購(gòu)房者等博弈主體的意見，使各方的利益能夠得到兼顧。同時(shí)，應(yīng)盡快籌劃開展全國(guó)住房狀況普查工作，并形成規(guī)范化的動(dòng)態(tài)更新制度。在此基礎(chǔ)上，建立全國(guó)住房狀況信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確了解和掌握住房總量、住房結(jié)構(gòu)、空置率以及住房困難群體等基本情況，為制定政策提供詳實(shí)的數(shù)據(jù)和信息，使制定的房地產(chǎn)政策更具前瞻性和穩(wěn)定性。

第四，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)政策執(zhí)行的監(jiān)督和指導(dǎo)。一方面，要正確協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的關(guān)系。在各級(jí)政府之間盡量做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，同時(shí)要改革地方考核體系，改變唯GDP傾向，推動(dòng)地方政府從房地產(chǎn)市場(chǎng)的收益者向監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)變，使其有動(dòng)力和能力去推動(dòng)房地產(chǎn)的長(zhǎng)效發(fā)展。另一方面，在保持政策穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，實(shí)施過程中要充分發(fā)揮地方的靈活性。例如在現(xiàn)階段，根據(jù)全國(guó)房地產(chǎn)形勢(shì)，中央按照保護(hù)消費(fèi)需求、遏制投資投機(jī)需求的原則，強(qiáng)調(diào)雙向調(diào)控、分類指導(dǎo)，對(duì)一線城市繼續(xù)增加供應(yīng)，抑制投資投機(jī)性需求，而對(duì)于庫(kù)存量比較大的城市，控制供地結(jié)構(gòu)、供應(yīng)結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，要進(jìn)一步落實(shí)問責(zé)制，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督力度，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)過程中的尋租行為予以打擊，提高官員的腐敗成本和決策失誤的代價(jià)，加大對(duì)地方保障房建設(shè)、調(diào)控政策執(zhí)行情況的考核驗(yàn)收力度。