麥婉華

近年，隨著城管在執(zhí)法中與商販沖突時有發(fā)生，涉及城管執(zhí)法的法律爭議不斷升溫。廣東省佛山市高明區(qū)交通城管局在探索城市管理新方法、新思維的同時，建議專門設立國家層面的《城市管理法》，以確立城管執(zhí)法的“邊界”。

“在人們的心目中，城管的行為可以用六個動詞高度概括：踢（擔子）、翻（攤位）、踩（菜籃）、拗（桿秤）、搶（物品）、打（小販）。2010年8月16日，我正式上任廣豐縣城管局，任局長、黨組書記。我知道，我從此煩事纏身，揮之不去?！苯魇V豐縣城管局局長、廣豐縣作家協(xié)會主席周亞鷹在其著作《我是城管》中這樣寫道。

周亞鷹把人們對城管的刻板印象一覽無余地展現(xiàn)出來：做事瑣碎、行為粗魯，甚至與民相爭。但城管真的都是這樣嗎？“群眾對城管一直有很多誤會，某些媒體有時會夸大報道。加上小販一直被看作弱勢群體，城管則被看成是強勢者。因此小販常被同情，城管自然就成為了‘惡的一方。其實，加強城市管理主要是為了改善城市市容市貌和居住生活環(huán)境，但沒有人對城管的努力表示感謝，而部分小販不配合執(zhí)法還會博得同情。這些都是城管不知往哪訴苦的心聲。”廣東省佛山市高明區(qū)交通城管局相關(guān)負責人感慨道。

近年來，佛山市高明區(qū)在加強城市管理改革上開始作出新的探索，力求改變?nèi)藗儗Τ枪艿挠∠?。在探索的過程中，他們既要考慮到小販生計的延續(xù)，也要思考如何保持市容整潔，還要注重執(zhí)法時的有法可依。

高明城市管理的新探索

晚上7時，位于高明區(qū)荷城的金輝夜市華燈璀璨、人聲鼎沸，大大小小的帳篷整齊排列，眾多攤位——衣服、鞋帽、飾品、美食等一應俱全。對經(jīng)常逛夜市的人說，金輝夜市是幾年前才開業(yè)的新夜市，現(xiàn)在已成為在高明生活的人們購物、飲食等消費的好去處。

高明區(qū)交通城管局相關(guān)負責人介紹，金輝夜市位于區(qū)人民醫(yī)院后金輝路，長200多米，寬50多米，有攤位300多個。項目投入資金100多萬元，并于2011年初開業(yè)?！敖ㄔO夜市是高明城市管理的一個新嘗試，我們希望通過集中管理，讓一些以前的小販可以有自己固定的攤位。這樣做既可以解決他們的生活需求，引導小販成為合法經(jīng)營者，也能夠很好地改善市容市貌?！?/p>

但并不是所有商品都適合夜市，例如蔬菜、雜魚、家禽、土特產(chǎn)等商品，小販們多會選擇在早上到市場附近擺賣。買菜者與小販討價還價，馬路成了菜市場，交通為之堵塞。交通城管局相關(guān)負責人認為，這對菜市場里的合法經(jīng)營者很不公平，他們正規(guī)交租開店，但一些人已經(jīng)在市場外買完東西就走了，進市場的人反而很少。

于是從近幾年開始，高明區(qū)設置規(guī)范化的臨時擺賣點。據(jù)悉，執(zhí)法部門指導、幫助流動攤販較多的萬成路溢達公司生活區(qū)，建起了臨時便民擺賣點，引導無證攤販在此經(jīng)營，收到了較好的效果?！拔覀円?guī)定流動攤販擺賣不能超過早上7點。這樣既可提供流動攤販們合法地點經(jīng)營，又可保證市場內(nèi)合法經(jīng)營者的利益?！备呙鲄^(qū)交通城管局一負責人解釋。

如何判別城管執(zhí)法“邊界”？

經(jīng)過了一系列的創(chuàng)新和探索，高明區(qū)在城市管理方面取得不少成果。記者走訪高明區(qū)中心城區(qū)各大道路，發(fā)現(xiàn)鮮有小販擺賣，道路也比較整潔?！暗诔枪軋?zhí)法的過程中，還是多多少少會遇到不配合的情況，這就考驗我們執(zhí)法的‘邊界要去到哪里?！备呙鲄^(qū)交通城管局相關(guān)負責人說。

近期，高明區(qū)交通城管局進行商鋪廣告牌規(guī)范工作。在一次執(zhí)法行動中，城區(qū)一煙酒店老板因不滿城管隊員拆除店鋪違法廣告，持刀追砍城管隊員。隨后，現(xiàn)場警察鳴槍制止，才未出現(xiàn)人員傷亡情況。據(jù)悉，這是高明城管直屬執(zhí)法分局執(zhí)法過程中首次遇到持刀暴力抗法情況。

高明區(qū)交通城管局相關(guān)負責人介紹，現(xiàn)在他們基本都采取“柔性”執(zhí)法模式?！霸谡綀?zhí)法前先與違規(guī)人做思想工作，希望通過協(xié)調(diào)讓其先自行處理。如果拒絕聽從，城管才會強制依法依規(guī)處理。當遇到違規(guī)人抗法打人時，城管隊員是不允許還手的，必須盡量避免面對面沖突，并告知詳情由公安部門依法處理。”

但讓人困惑的是，在現(xiàn)實執(zhí)法中，城管因為不像民警有明確的職責限定，對于執(zhí)法的界限一直比較難把握。高明區(qū)交通城管局執(zhí)法分局在執(zhí)法時也遇到過類似困惑。他們認為，若可參考國外如美國、新加坡等發(fā)達國家設置城市警察，讓國家行政法賦予城管明確職能，城管將能判斷執(zhí)法的“邊界”。

中國需要有一部城管法

隨著城管在執(zhí)法中與商販沖突時有發(fā)生，有聲音認為城管是“借法執(zhí)法”，也有聲音認為城管的身份和職能權(quán)限沒有法律規(guī)定。因此，涉及城管執(zhí)法的法律爭議不斷升溫。根據(jù)國內(nèi)知名媒體調(diào)查顯示，77.0%的受訪者贊同進行全國性的專門立法，規(guī)范城管執(zhí)法行為。

中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長馬懷德認為，沒有專門立法是困擾城管執(zhí)法的最大問題?！霸诔枪軐嶋H執(zhí)法過程中，更多的是依靠環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地、建設、工商等部門規(guī)章去執(zhí)法。而這些部門規(guī)章對于城管的身份定位、權(quán)力界限、責任義務等都沒有明確規(guī)定。”

高明區(qū)交通城管局相關(guān)負責人也有這樣的思考?！碍h(huán)保局的人員執(zhí)法可以依據(jù)《環(huán)境保護法》，公安部門執(zhí)法就有更多依據(jù)的法律了，但至今為止我國仍沒有一部城市管理的國家法律。因此，城管在政府職能部門中處于什么位置，享有哪些權(quán)利，承擔哪些責任和義務，都需要一部法律明確?！?/p>

除了國家層面上的《城市管理法》要制定外，還建議設置專門的城市管理部門?！澳壳埃鞯氐某枪芄ぷ鞲髯詾檎?，甚至在兩個鄰近的城市里，城管執(zhí)法的范圍、方式也不盡相同。另外，職能分散在好幾個部門里，沒有統(tǒng)一管理，有的地方將城管歸城鄉(xiāng)建設委員會管理，有的地方歸城市管理委員會管理，均不盡相同。如果能有專門的城市管理部門，執(zhí)法范圍、管理形式都能得到統(tǒng)一?！?/p>

編輯/余弘陽endprint