席月民

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任，副研究員

依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的程序與責(zé)任保障

席月民

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任，副研究員

依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)是新時期全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的必然要求。堅持并弘揚依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的理念，不但有利于實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控行為的制度化、規(guī)范化和程序化，而且有利于促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從多年來的經(jīng)濟(jì)調(diào)控實踐看，我國在宏觀調(diào)控的決策和實施方面“重政策、輕法律”的現(xiàn)象仍比較突出，有關(guān)宏觀調(diào)控的程序和責(zé)任保障仍顯薄弱和滯后，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控法律體系，需要通過制定一部《宏觀調(diào)控基本法》，重點加強(qiáng)對宏觀調(diào)控的程序和責(zé)任立法及其保障。

一、我國宏觀調(diào)控的實踐與存在的問題

宏觀調(diào)控是政府為實現(xiàn)社會總需求與社會總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而運用經(jīng)濟(jì)、法律和行政的手段對社會經(jīng)濟(jì)運行所進(jìn)行的調(diào)節(jié)與控制。改革開放以來，在出口、投資、消費“三駕馬車”的長期驅(qū)動下，“高速增長”成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的標(biāo)簽之一。城鄉(xiāng)間人口和勞動力的大幅遷徙，對外貿(mào)易和資本流量的急劇增加，一系列國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)形勢的重大變化，使得我國宏觀調(diào)控的目標(biāo)和任務(wù)不斷作出調(diào)整。這種調(diào)整時而表現(xiàn)在擴(kuò)大總需求或者緊縮總需求上，時而表現(xiàn)在千方百計擴(kuò)大出口或者擴(kuò)大內(nèi)需上，在控制通貨膨脹以及總就業(yè)水平管理等方面，“政策變臉”早已成為家常便飯。

1993年，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期，當(dāng)時提出了八大主要調(diào)控目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長、固定資產(chǎn)投資、金融財政、外貿(mào)進(jìn)出口和外匯儲備、商品零售、物價、經(jīng)濟(jì)效益及人口自然增長率。經(jīng)數(shù)次調(diào)整，1997年宏觀調(diào)控八大目標(biāo)確定為經(jīng)濟(jì)增長率、固定資產(chǎn)投資、價格、財政收支差額、貨幣發(fā)行量、外貿(mào)進(jìn)出口總額、人口自然增長率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。1998年以

后，這八個目標(biāo)的體系被稱為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)。2002年，黨的十六大報告把宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)減少為四個，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡，雖然后來這四個目標(biāo)在順序上有所調(diào)整，但這樣的目標(biāo)選擇更加體現(xiàn)了符合完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性要求，同時與美國、德國等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的調(diào)控目標(biāo)保持了基本一致。近年來，保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境也成為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，這樣做有利于充分落實國家在資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所提出的各項生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，真正建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。問題在于，多年來的宏觀調(diào)控實踐暴露出了諸多法律問題，如調(diào)控法律體系不完善導(dǎo)致調(diào)控措施遭受合法性質(zhì)疑；調(diào)控權(quán)限分散導(dǎo)致調(diào)控效率損失和調(diào)控目標(biāo)協(xié)調(diào)性比較差；調(diào)控程序缺失導(dǎo)致調(diào)控政策出臺的主觀隨意性過強(qiáng)；調(diào)控責(zé)任缺位導(dǎo)致調(diào)控的道德風(fēng)險無法控制，政府信譽(yù)受損；等等。

從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化明顯加劇了一國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的難度。黨的十八屆三中全會決定指出，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。十八屆四中全會通過了依法治國“升級版”方案，把依法治國基本方略落實做細(xì)，全面推進(jìn)依法治國，進(jìn)一步呼應(yīng)了上述內(nèi)容。不難想見，依法調(diào)控必將成為我國未來宏觀調(diào)控的基本常態(tài)，需要充分發(fā)揮法律對宏觀調(diào)控行為的規(guī)范、指引、教育、保障和約束作用。

二、依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的基本原則

依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)必須遵循宏觀調(diào)控的基本原則，這是宏觀調(diào)控立法所確立的宏觀調(diào)控活動的基本準(zhǔn)則，同時反映了各項宏觀調(diào)控法律制度的指導(dǎo)思想和基本精神。目前，各項宏觀調(diào)控立法并未就宏觀調(diào)控的法定原則作出系統(tǒng)規(guī)定，這并不利于宏觀調(diào)控法治化目標(biāo)的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在我國，宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)堅持以下五大原則：

（一）合理原則。宏觀調(diào)控的目標(biāo)表現(xiàn)為五個方面，即穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡和保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境。這些目標(biāo)在不同調(diào)控政策的制定和實施中會有所側(cè)重，針對實踐中的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新情況、新問題，合理確定相關(guān)調(diào)控政策目標(biāo)、調(diào)控工具和調(diào)控時機(jī)至關(guān)重要。只有合理選擇調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控工具和調(diào)控時機(jī)，對癥下藥，才能正確引導(dǎo)和調(diào)控市場，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保持國民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）間接原則。宏觀調(diào)控的實質(zhì)是正確處理政府與市場的關(guān)系，這既需要有效克服“市場失靈”，也需要注意克服“政府失靈”。因此，政府不能像計劃經(jīng)濟(jì)時期那樣過分依賴行政手段，直接安排企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動或限制消費者的消費需求，相反應(yīng)借助市場機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段貫徹和實現(xiàn)自己的調(diào)控目標(biāo)和意圖。換言之，就調(diào)控手段的運用來講，應(yīng)以間接調(diào)控為原則，即以經(jīng)濟(jì)手段為主，同時采用法律手段和必要的行政手段。因此，經(jīng)濟(jì)參數(shù)和經(jīng)濟(jì)杠桿的合理與有效利用是宏觀調(diào)控中的常態(tài)，利率、匯率、稅率等諸多經(jīng)濟(jì)杠桿的數(shù)值變化體現(xiàn)的是調(diào)控目標(biāo)和意圖，由企業(yè)和消費者自由選擇和自主決定其經(jīng)濟(jì)活動。

（三）有限原則?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是需要政府干預(yù)和調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)，市場對資源的配置是否有效，是否合理，均需要由市場自身進(jìn)行判斷和檢驗，而不是由政府直接代替市場進(jìn)行判斷，更不是由政府直接發(fā)號施令，用行政手段全面干預(yù)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動和消費者的消費行為。換言之，政府對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控是有限調(diào)控，這里的“有限”表明調(diào)控時對“度”的把握的重要

性。為此，政府調(diào)控不得沖擊和削弱市場機(jī)制作用的發(fā)揮，相反應(yīng)當(dāng)促進(jìn)和保護(hù)市場機(jī)制的調(diào)節(jié)功能；政府不能非法干預(yù)市場，而應(yīng)該在尊重市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上依法調(diào)控，盡力克服市場調(diào)節(jié)的被動性和滯后性。

（四）效率原則。宏觀調(diào)控的對象是各種經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這些經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)總是處在不停的運動和變化中，形成不同的經(jīng)濟(jì)周期。宏觀調(diào)控是否講求效率，既要看調(diào)控成本控制是否合理，調(diào)控工具選擇是否得當(dāng)，也要看調(diào)控效果是否明顯和到位，調(diào)控部門配合是否順暢。這其中既有經(jīng)濟(jì)效率方面的考量，也有行政效率方面的審視。由于宏觀調(diào)控涉及的經(jīng)濟(jì)利益是全局性的、總和單位的利益，因此對經(jīng)濟(jì)效率的判斷不能僅局限于市場上的個別主體利益，相反應(yīng)立足于社會整體利益。同時，因為宏觀調(diào)控涉及的調(diào)控部門眾多，所以在行政效率的判斷方面，應(yīng)該注意綜合所有參與調(diào)控的部門及其成本控制。

（五）協(xié)調(diào)原則。經(jīng)濟(jì)活動的政策控制和法律控制是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中系統(tǒng)控制的一種體現(xiàn)。其中，政策控制即依靠經(jīng)濟(jì)政策管理經(jīng)濟(jì)，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)管理體系的特色之一。不同時期國家都會出臺一些經(jīng)濟(jì)政策，這些政策的制定和實施，其目的都是通過調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系來解決一定的社會問題，達(dá)到促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。然而，不同經(jīng)濟(jì)政策之間會產(chǎn)生沖突，各類政策之間需要協(xié)調(diào)和配合，只有這樣才能達(dá)到政策控制的目標(biāo)。法律控制雖具有高度的規(guī)范性、公開性、統(tǒng)一性和強(qiáng)制性，但不同法律之間同樣會存在沖突進(jìn)而需要協(xié)調(diào)，需要科學(xué)立法來解決法律控制中的協(xié)調(diào)性。協(xié)調(diào)原則也是宏觀調(diào)控必不可少的重要原則，其在目前的“分權(quán)調(diào)控”的體制模式下地位更為突出。

三、宏觀調(diào)控的程序保障

國家對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控涉及面廣，體系龐大，調(diào)控措施和種類繁多，事關(guān)整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和進(jìn)步。宏觀調(diào)控程序的法定化，既是宏觀調(diào)控立法不容忽視的重要問題，也是宏觀調(diào)控實踐中需要堅持的核心原則。

理論界在宏觀調(diào)控的法治化方面存在著不同觀點。一種觀點認(rèn)為，盡管宏觀經(jīng)濟(jì)形勢具有復(fù)雜性和靈活性的特征，但宏觀調(diào)控行為的運行依然可通過法律來制度化，而且由于法律手段具有的普遍性、穩(wěn)定性等特征，決定了其較之于經(jīng)濟(jì)手段和行政手段處于明顯的優(yōu)越地位。從終極意義上講，理想的宏觀調(diào)控行為必須是以法律為形式的行政手段或經(jīng)濟(jì)手段，而這又成為衡量一個國家法治化程度的標(biāo)志。與之相反的觀點則認(rèn)為，宏觀調(diào)控法治化只是“聽上去很好玩”，因為宏觀調(diào)控的客體——經(jīng)濟(jì)波動的發(fā)生與幅度具有不可預(yù)測性、宏觀調(diào)控手段的搭配方式具有非固定性、宏觀調(diào)控效果具有不確定性等，這些顯然采用靈活的政策來應(yīng)對比較好。1參見胡光志、靳文輝：《金融危機(jī)背景下對宏觀調(diào)控法治化的再思考》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。其實，上述兩種觀點從不同的角度揭示出了宏觀調(diào)控行為本身及其宏觀調(diào)控法治化的復(fù)雜性。但需要明確的是，和其他所有的法律制度一樣，宏觀調(diào)控法是對調(diào)控者和受調(diào)控者的權(quán)力、權(quán)利、職責(zé)、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行設(shè)定的規(guī)則體系，它的作用對象只能是政府的調(diào)控行為本身，而不是直接針對市場本身。因此，對政府宏觀調(diào)控行為的程序設(shè)計和保障在宏觀調(diào)控立法中至關(guān)重要，而且完全具有可行性，包含《中國人民銀行法》、《價格法》

在內(nèi)的已有立法已經(jīng)為其提供了一定立法經(jīng)驗。需要明確的是，宏觀調(diào)控法以防止宏觀調(diào)控中的主觀恣意、政府失靈和調(diào)控失敗為宗旨，以保障宏觀調(diào)控行為的規(guī)范、科學(xué)和高效運行為目標(biāo)，法律本身不能替代具體的宏觀調(diào)控行為而直接克服市場失靈，也不能直接促成市場的安全、效率與可持續(xù)發(fā)展。我們不能因為一個國家經(jīng)濟(jì)形式的不可預(yù)測性、宏觀調(diào)控手段的靈活性和多樣性而否認(rèn)宏觀調(diào)控法治化的可能性。換言之，宏觀調(diào)控法并不是要去準(zhǔn)確預(yù)測一個國家的經(jīng)濟(jì)形勢，也不是去直接界定一個國家經(jīng)濟(jì)波動的樣式和幅度，更不可能是去事先規(guī)定國家對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控應(yīng)選擇什么樣的調(diào)控工具或者如何組合這些工具，相反，其通過調(diào)控權(quán)的科學(xué)配置和調(diào)控程序的法定化來實現(xiàn)宏觀調(diào)控立法的根本宗旨，達(dá)到宏觀調(diào)控的多重目標(biāo)。

宏觀調(diào)控程序涉及諸多環(huán)節(jié)。在設(shè)計方案階段的程序主要是公眾參與程序。在抉擇階段的程序主要有啟動與應(yīng)急程序、投票表決程序。在公告階段的程序有通知、公布程序、說明理由程序。在公告后階段的程序主要有宏觀調(diào)控行為的生效、補(bǔ)正、撤銷、變更與廢止程序、信息反饋、檢查總結(jié)程序等。2參見邢會強(qiáng)：《宏觀調(diào)控權(quán)研究》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（第八卷），中國方正出版社2003年版，第216頁。此外，還有違法行為的責(zé)任追究程序等。

德國作為典型的社會市場經(jīng)濟(jì)國家，半個多世紀(jì)以來，其經(jīng)濟(jì)在“慢”與“精”中突出強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)定與增長的關(guān)系，這一點不得不歸功于其《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》。該法于1967年6月8日由當(dāng)時的聯(lián)邦德國議會通過，頒行于同年6月14日，是一部為鞏固和保障德國社會市場經(jīng)濟(jì)體制的有效運作而制定的經(jīng)濟(jì)法律。德國的這部法律即十分重視法律程序的保障作用，在具體條文中明確對聯(lián)邦政府的調(diào)控行為進(jìn)行程序上的約束。如規(guī)定了聯(lián)邦政府向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度經(jīng)濟(jì)報告的義務(wù)，要求對專家委員會的年度意見書提出政府意見；聯(lián)邦政府決定在經(jīng)濟(jì)衰退時的補(bǔ)助性支出和超計劃支出時必須同時向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院說明等。另外，該法還規(guī)定了一條宏觀調(diào)控實施中的重要原則，即一致行動原則。該法第3條規(guī)定：“發(fā)生危及第1條規(guī)定的各項目的之一的情況時，聯(lián)邦政府應(yīng)即制定指導(dǎo)方針，使各級地方政府、各同業(yè)公會以及企業(yè)聯(lián)合會采取同時互相配合的行動（一致行動）以達(dá)到第1條規(guī)定的目的。這種指導(dǎo)方針應(yīng)特別說明在這種形勢下整個經(jīng)濟(jì)的各方面之間的相互關(guān)系。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長在利害關(guān)系人要求時應(yīng)對指導(dǎo)方針作出解釋。”宏觀調(diào)控實施過程中各個執(zhí)行機(jī)關(guān)能否做到一致行動，是宏觀調(diào)控實施行為通暢和有序的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是宏觀調(diào)控行動得失成敗的關(guān)鍵所在。

英美法系國家一直奉行自由市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)個人追求利益最大化的同時，會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生客觀推動作用，相信市場的自我調(diào)整能力，限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行，其每一次經(jīng)濟(jì)立法都是立法機(jī)關(guān)對政府提出的具體經(jīng)濟(jì)政策的確認(rèn)，確認(rèn)的過程本身就是對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力的限制和約束，反映的是代表國民利益訴求的立法機(jī)關(guān)與政府之間通過利益博弈達(dá)致的權(quán)力平衡。簡言之，政府原則上不介入經(jīng)濟(jì)運行，其干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行的每一次行為都應(yīng)得到法律的明確認(rèn)可，由此形成的法律就構(gòu)成實質(zhì)意義上的宏觀調(diào)控法。3葉姍：《促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展的法律類型之比較研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第2期。美國在不同時期出臺了不同的宏觀調(diào)控法，

《充分就業(yè)與平衡增長法》就是其中的一例典型。20世紀(jì)60年代末70年代初美國出現(xiàn)了“滯脹”現(xiàn)象，失業(yè)率和通貨膨脹率均上升至兩位數(shù)。在此背景下，美國國會于1978年通過了《充分就業(yè)與平衡增長法》4See Full Employment And Balanced Growth Act,Find Law:http://codes.lp.findlaw.com/uscode/15/58,Assessed on April 23,2015.，作為其《1946年就業(yè)法》的修正和補(bǔ)充，并明確立法的直接目的在于實現(xiàn)充分就業(yè)，進(jìn)而保障經(jīng)濟(jì)的平衡增長。5參見周人杰：《中外宏觀調(diào)控相關(guān)法律制度比較研究》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第6期。該法第13條以“經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)”為標(biāo)題，規(guī)定美國總統(tǒng)應(yīng)采取措施，確保聯(lián)邦政府、州政府以及私人企業(yè)采取一致行動，確保反周期式的宏觀調(diào)控政策的效果。

就我國宏觀調(diào)控程序的法定化而言，德國和美國的經(jīng)驗無疑是值得借鑒的。在宏觀調(diào)控的決策和實施過程中, 我國的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)決定了地方政府及其官員面對中央調(diào)控政策時不應(yīng)有的抵制態(tài)度。因此，在完善宏觀調(diào)控法律體系的過程中，除了應(yīng)在《宏觀調(diào)控基本法》中對調(diào)控程序作出具體規(guī)定外，相關(guān)專門調(diào)控立法也需要扎實跟進(jìn)，現(xiàn)有立法需要通過修改進(jìn)行必要的整合，形成《宏觀調(diào)控基本法》的調(diào)控程序。我國既有的宏觀調(diào)控程序性規(guī)范零散、混亂，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成有機(jī)統(tǒng)一的體系，影響了人們對宏觀調(diào)控權(quán)及其程序的認(rèn)識，影響了宏觀調(diào)控的實效。這些分散在不同調(diào)控性法律中的宏觀調(diào)控程序是進(jìn)行宏觀調(diào)控程序整合的基礎(chǔ)，需要通過制定《宏觀調(diào)控基本法》在程序方面進(jìn)行綜合、概括、抽象、整合、協(xié)調(diào)，以提高宏觀調(diào)控程序立法的科學(xué)性，提高宏觀調(diào)控權(quán)的公正性和正當(dāng)性。

筆者認(rèn)為，在宏觀調(diào)控法定程序制度建構(gòu)方面，需要著力把握好一致行動原則。在分稅制下，地方政府各有其利益所在，并面對著多重目標(biāo)和激勵，如財政目標(biāo)、政績目標(biāo)、轄區(qū)居民壓力等，這些都可能對中央政府的宏觀調(diào)控實施行為產(chǎn)生影響，而要完成這些目標(biāo)，地方政府官員無疑會優(yōu)先考慮地區(qū)的、短期的經(jīng)濟(jì)效益，在對中央宏觀調(diào)控的貫徹執(zhí)行上，便難免出現(xiàn)政令不暢、宏觀調(diào)控執(zhí)行過程的陽奉陰違、調(diào)控政策被扭曲、“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象。尤其是當(dāng)中央從宏觀的角度以某個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出為代價扶持另外一個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時，一些抵制行為更可能在所難免。由于地方政府和產(chǎn)業(yè)部門有足夠的動力在宏觀調(diào)控的實施過程中對抗中央政府的宏觀調(diào)控決策，因此采取一致行動應(yīng)作為宏觀調(diào)控實施中的一項重要原則，避免地方政府和產(chǎn)業(yè)部門為獲取最佳發(fā)展空間而逆向選擇。法律在授予政府權(quán)力的同時，必須明確權(quán)力行使的程序，并創(chuàng)設(shè)監(jiān)督和約束權(quán)力的制度。需要指出的是，宏觀調(diào)控的一致行動原則并不僅僅是指縱向的一致行動，還包括橫向的一致行動，前者強(qiáng)調(diào)下級政府都應(yīng)采取與中央政府協(xié)調(diào)一致的行動，不得出于本地利益規(guī)避宏觀調(diào)控措施甚至采取逆向行動；后者則強(qiáng)調(diào)各級政府的各個宏觀調(diào)控部門之間應(yīng)采取協(xié)調(diào)一致的行動，不得出于本部門利益而規(guī)避宏觀調(diào)控措施或者采取逆向行動。

另外，如何構(gòu)建違法審查制度也是宏觀調(diào)控程序設(shè)計和制度改革中不容忽視的一個問題。無論是中央還是地方，其在實施宏觀調(diào)控措施中是否含有違法性內(nèi)容，是否超越調(diào)控權(quán)力邊界，應(yīng)當(dāng)通過一個違法審查制度來確保宏觀調(diào)控行為的合法性。2012年江蘇省南京市政府發(fā)布了

《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需拉動消費的若干意見》，其中有關(guān)積極支持人才住房消費的舉措社會反響強(qiáng)烈。從內(nèi)容看，該意見結(jié)合南京市當(dāng)?shù)貙嶋H，從投資拉動內(nèi)需，促進(jìn)房地產(chǎn)消費等十個方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導(dǎo)向，以培育新興消費熱點、改善和優(yōu)化消費環(huán)境為目標(biāo)，突出加大政府的扶持力度。從執(zhí)行力看，通過相關(guān)責(zé)任部門的具體落實，使政策措施本身獲得了實施上的組織保障。然而，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見的房地產(chǎn)消費舉措無疑觸動了輿論與社會公眾敏感的神經(jīng)。在該意見的第6條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃的人才，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款；首次購買自住商品住房，視同南京戶籍，并可按五年內(nèi)個人所得稅市以下留成部分，給予購房補(bǔ)貼。地方人才政策能否突破國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制，能否使所引進(jìn)人才通過購房補(bǔ)貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇，地方政策的制定和推出有無合法性邊界，這樣的問題直接拷問著南京市政府這次經(jīng)濟(jì)新政的政策邏輯。對已入選南京市“321”計劃的人才而言，首次購買自住商品住房即視同南京戶籍，這無疑使本不具有購房資格的人通過政策微調(diào)進(jìn)入了當(dāng)?shù)刈》肯M市場，因此也就難逃放松限購標(biāo)準(zhǔn)之嫌疑。面對日益激烈的人才市場競爭，南京市政府即便其主觀上是善意的，但這種通過完善地方人才政策來挑戰(zhàn)國家房地產(chǎn)調(diào)控政策底線的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應(yīng)盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線。6參見席月民：《地方政策要堅守合法性邊界——南京市“人才購房優(yōu)待新政”的法律分析》，載《經(jīng)濟(jì)參考報》2012年7月31日第A08版。由于宏觀調(diào)控涉及多個部門和不同地區(qū)，因此基于我國實際國情建立違法審查制度十分必要。

四、宏觀調(diào)控的責(zé)任落實

宏觀調(diào)控行為是否具有可訴性，是宏觀調(diào)控立法中爭論較大的一個問題，而這一問題直接和宏觀調(diào)控的法律責(zé)任關(guān)聯(lián)在一起。宏觀調(diào)控的法律責(zé)任是宏觀調(diào)控立法的核心要素之一，筆者認(rèn)為，其既可以采用與刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任相同或相似的責(zé)任形式，也可以通過立法進(jìn)行自身責(zé)任形式的創(chuàng)新?？稍V性是當(dāng)事人實現(xiàn)裁判請求權(quán)的邏輯前提，反映的是行為接近司法審查的可能性及其程度。訴訟是公力救濟(jì)的重要形式，基于原告的起訴行為或公訴機(jī)關(guān)的公訴行為，司法機(jī)關(guān)按照法定的訴訟程序，通過對相關(guān)行為和事實進(jìn)行判斷、認(rèn)定、追究和歸結(jié)，對不遵循法律指引的行為給予否定性評價并責(zé)成其承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，或者對符合法律規(guī)定的行為予以維持和確認(rèn)。

筆者認(rèn)為，在宏觀調(diào)控法律體系完善的過程中，需要把握好“三對”法律責(zé)任：

（一）調(diào)控主體責(zé)任和受控主體責(zé)任。在現(xiàn)行宏觀調(diào)控立法中，受控主體責(zé)任受到了相當(dāng)重視，但調(diào)控主體的責(zé)任卻往往被忽視。以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃為例，其中的指導(dǎo)性計劃指標(biāo)對企業(yè)雖然沒有約束力，但對政府部門和地方政府卻應(yīng)當(dāng)具有約束力，中央宏觀調(diào)控部門和地方政府應(yīng)當(dāng)按照指導(dǎo)性計劃指標(biāo)所指明的方向和目標(biāo)實施調(diào)控，通過運用其所掌握的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段來引導(dǎo)市場主體實現(xiàn)指導(dǎo)性計劃指標(biāo)。然而問題在于，這種約束力卻沒有相應(yīng)的法律責(zé)任作保障。另外，對于決策失誤或官僚主義、長官意志造成的調(diào)控決策失誤，本應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但在立法中卻缺少相應(yīng)規(guī)定。因此，通過問責(zé)制加強(qiáng)對調(diào)控主體責(zé)任的法律規(guī)定，應(yīng)

在未來宏觀調(diào)控立法中予以重視。

（二）傳統(tǒng)法律責(zé)任和新型法律責(zé)任。傳統(tǒng)法律責(zé)任一般包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。新型法律責(zé)任的種類雖無定論，但現(xiàn)實中出現(xiàn)了不少。如專業(yè)不名譽(yù)責(zé)任，這種責(zé)任或制裁具有經(jīng)國家認(rèn)可的行業(yè)責(zé)任或社會性制裁的性質(zhì)，其實質(zhì)是國家或者行業(yè)協(xié)會對企業(yè)的市場主體資格的取消或限制。此種責(zé)任方式在專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)中已較為普遍地采用。如銀行同業(yè)協(xié)會發(fā)布公告，對長期欠債不還的客戶予以制裁，限制其貸款資格與信用能力等。宏觀調(diào)控的傳統(tǒng)責(zé)任實行綜合責(zé)任制，以行政責(zé)任為主，輔之以民事責(zé)任，甚至追究刑事責(zé)任。它側(cè)重于對過失者強(qiáng)調(diào)賠償，而宏觀經(jīng)濟(jì)損失卻無法挽回。我們呼吁宏觀重視運用新型責(zé)任，以預(yù)防宏觀經(jīng)濟(jì)損失的再度發(fā)生，以及對現(xiàn)有損失的及時補(bǔ)救。如在財政轉(zhuǎn)移支付資金使用方面，我們可參照和借鑒世界銀行中國項目援助的做法，實行有條件的財政轉(zhuǎn)移支付和專項撥款檢查監(jiān)督辦法，一旦地方違反規(guī)定，挪用專項資金，則采取新型責(zé)任，實施嚴(yán)厲的懲罰手段，包括減少撥款、停止撥款，甚至追還撥款等。

（三）機(jī)構(gòu)責(zé)任與個人責(zé)任。從現(xiàn)有的宏觀調(diào)控立法來看，有時法律過于強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任而忽視機(jī)構(gòu)責(zé)任，有時則剛好相反?！额A(yù)算法》的修改即很好地說明了這一問題。2014年修改前，該法在第73、74、75條中規(guī)定了各級政府違反法定程序擅自變更預(yù)算等行為的法律責(zé)任，責(zé)任主體限于個人，即負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，責(zé)任形式為行政責(zé)任和行政處分，但對各級政府本身如何承擔(dān)法律責(zé)任未作規(guī)定。修改后，該法細(xì)化了相關(guān)責(zé)任規(guī)定，法律責(zé)任條款數(shù)量由過去的三個條文增加到現(xiàn)在的五個條文，分別規(guī)定在其第92—96條中，責(zé)任主體范圍由各級政府?dāng)U大到有關(guān)部門、單位及其工作人員，違法行為表現(xiàn)通過列舉方式而更加具體明確，責(zé)任形式從行政責(zé)任擴(kuò)大到責(zé)令改正、沒收違法所得、警告、通報批評、降級、撤職、開除以及刑事責(zé)任等諸多方面，更重要的是，該法還作了準(zhǔn)許援引其他法律規(guī)定的新規(guī)定。這種立法變化是一種可喜的進(jìn)步，體現(xiàn)了問責(zé)制的實際運用，值得在其他調(diào)控立法和修法中學(xué)習(xí)和借鑒。另外，實踐中還有常見的以“集體負(fù)責(zé)”為由淡化個人責(zé)任的現(xiàn)象等，這些現(xiàn)象也應(yīng)盡力避免。當(dāng)然，機(jī)構(gòu)責(zé)任不僅包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括政治責(zé)任。只不過這里的政治責(zé)任，一般只在失誤重大時才有追究的必要。