趙福生　荀一成

“三思”而行、寫(xiě)好“四書(shū)”、把握“五經(jīng)”、管好“六扇門”——推進(jìn)權(quán)力清單制度的對(duì)策研究

趙福生荀一成

作為當(dāng)前中國(guó)政府自身改革的核心之舉，權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工程，也是深入推進(jìn)依法行政的重要抓手。因此，權(quán)力清單制定得是否科學(xué)、運(yùn)行得是否規(guī)范、監(jiān)督得是否到位、調(diào)整得是否合理，事關(guān)到行政體制改革和建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程。從各地公布的權(quán)力清單及其實(shí)際運(yùn)行狀況看，地方權(quán)力清單的出臺(tái)有三種不同的面相：一是非規(guī)制化運(yùn)作，權(quán)力清單及其所在的行政體系運(yùn)行依托人治處境；二是規(guī)制化運(yùn)轉(zhuǎn)，政府依權(quán)力清單行政，但清單不必經(jīng)法確定；三是法治化發(fā)展，即權(quán)力清單依法定權(quán)、依法束權(quán)、依法調(diào)整。從長(zhǎng)期發(fā)展角度來(lái)看，這三種面相最終漸次成為地方權(quán)力清單制度法治化的一種進(jìn)路。為了避免地方權(quán)力清單制度停滯不前，抑或縮短這一進(jìn)程所需的時(shí)間，要抓住中國(guó)改革發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，堅(jiān)持黨對(duì)依法改革的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范的程序要求和民主的監(jiān)督保障。具體體現(xiàn)為“三思”而行、寫(xiě)好“四書(shū)”、把握“五經(jīng)”、管好“六扇門”。

一、推進(jìn)權(quán)力清單制度需“三思”而行

習(xí)近平在中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“面對(duì)著十分復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，肩負(fù)著繁重的執(zhí)政使命，如果缺乏理論思維的有力支撐，是難以戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)和困難的，也是難以不斷前進(jìn)的?！睓?quán)力清單制度對(duì)政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是壯士斷腕，既需要深思熟慮，更需要運(yùn)用底線思維、法治思維、互聯(lián)網(wǎng)思維“三思”而行。

首先，推進(jìn)權(quán)力清單制度需要依底線思維而行。所謂底線思維，是指以底線為導(dǎo)向的思維方法，也就是凡事以黨紀(jì)國(guó)法、道德和中央基本要求為主導(dǎo)的思維。習(xí)近平在談到底線思維時(shí)要求，凡事要從壞處準(zhǔn)備,努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果,這樣才能有備無(wú)患,遇事不慌,牢牢把握主動(dòng)權(quán)。按照這一要求，依底線思維推進(jìn)權(quán)力清單制度，必須加強(qiáng)黨對(duì)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，以正確的導(dǎo)向、嚴(yán)格的紀(jì)律、為民務(wù)實(shí)清廉的作風(fēng)，推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)。一是以問(wèn)題意識(shí)為前提。充分考慮到政府開(kāi)出權(quán)力清單可能面臨的阻力和問(wèn)題，思考是否所有人員都會(huì)心甘情愿地確權(quán)分權(quán)限權(quán)，以解決問(wèn)題為根本。二是以憂患意識(shí)為起點(diǎn)?？剂咳舨荒荛_(kāi)出合理的清單，會(huì)帶來(lái)什么樣的后果和危害，以有備無(wú)患為要求。三是以堅(jiān)守底線為基礎(chǔ)。人民政府應(yīng)找到權(quán)力的邊界，做好邊界之內(nèi)之事，堅(jiān)守行政為民服務(wù)。四是以穩(wěn)中求進(jìn)為旨?xì)w。不斷推進(jìn)權(quán)力清單的制度化，以尋求最好結(jié)果為目的。依底線思維來(lái)看，當(dāng)前最集中的問(wèn)題是權(quán)力清單開(kāi)列的主體是政府部門。這一方面考驗(yàn)政府自身的責(zé)任，另一方面也在考驗(yàn)公眾所能承受的壓力，一定范圍內(nèi)的底線博弈在所難免，應(yīng)保障人民群眾作為國(guó)家和社會(huì)主人的權(quán)利，在困難面前不讓步，在民主路上不退縮，以掌握主動(dòng)權(quán)為關(guān)鍵。

其次，推進(jìn)權(quán)力清單制度需要依法治思維而行。所謂法治，是指良法和對(duì)良法的遵從。以法治思維而行，就是在認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題中時(shí)時(shí)處處以守法為導(dǎo)向，推動(dòng)法律發(fā)展，發(fā)揮良法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以良法的實(shí)施和服從發(fā)揮法律的約束、保障和激勵(lì)作用的思維。依法治思維推進(jìn)權(quán)力清單制度，一是去除圍繞權(quán)力清單博弈中的政治化和意識(shí)形態(tài)化傾向。將其當(dāng)作一個(gè)利益的問(wèn)題去協(xié)商、作為一個(gè)法律問(wèn)題去裁量，堅(jiān)決消除政府部門以權(quán)代法，以權(quán)壓法的傾向。二是理順?lè)煞ㄒ?guī)之間的關(guān)系。解決執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的制度失當(dāng)、結(jié)構(gòu)不平衡和配套不

及時(shí)等問(wèn)題，告別僅靠上級(jí)行政部門指令糾偏的局面。三是應(yīng)理清權(quán)力清單制定的合法主體。從法理上看，有資格開(kāi)出“權(quán)力清單”的主體，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體人民。因此，提高各級(jí)人民代表大會(huì)在權(quán)力清單制定中的地位，發(fā)揮其在權(quán)力清單制度中的主體功能，是依法治思維推進(jìn)權(quán)力清單制度的基本要求。

再次，推進(jìn)權(quán)力清單制度需要依互聯(lián)網(wǎng)思維而行。所謂互聯(lián)網(wǎng)思維，是由互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用而生成的新思維，它強(qiáng)調(diào)開(kāi)放互聯(lián)的媒體意識(shí)、廣泛的民主意識(shí)，是將用戶和供給者一體化的良性生態(tài)思維。依互聯(lián)網(wǎng)思維推進(jìn)權(quán)力清單制度，一是增強(qiáng)“全景敞視”意識(shí)。全景敞視是指向人無(wú)時(shí)不在地敞開(kāi)而處于全面監(jiān)視之下、卻不知監(jiān)視來(lái)自何處的狀態(tài)。開(kāi)放互聯(lián)媒體使“全景敞視”從特定空間走向現(xiàn)代社會(huì)每個(gè)角落。政府要增強(qiáng)“全景敞視”意識(shí)，配合人大認(rèn)真梳理權(quán)力清單；公眾加大對(duì)清單制度的網(wǎng)絡(luò)參與、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)、虛擬與現(xiàn)實(shí)耦合。二是增強(qiáng)“泛行政相對(duì)人”意識(shí)。對(duì)于政府具體決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)人總是具體的、直接的，但是從權(quán)力清單系統(tǒng)性和互聯(lián)網(wǎng)背景看，所有人包括政府官員在內(nèi)，都將在某一時(shí)候成為依權(quán)力清單行政的相對(duì)人，即“泛行政相對(duì)人”。因此，無(wú)論是哪類人群，都應(yīng)在權(quán)力清單的制定上預(yù)留發(fā)言權(quán)。三是增強(qiáng)主體間性的生態(tài)意識(shí)。將用戶和服務(wù)者一體化處理，做好權(quán)力清單群眾滿意度的大數(shù)據(jù)分析，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制和分眾機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)力清單的適用性，使權(quán)力清單既接地氣、又更加合理。

二、權(quán)力清單應(yīng)成為“四書(shū)”

古之“四書(shū)”講的是《論語(yǔ)》、《孟子》、《大學(xué)》、《中庸》，依法推進(jìn)權(quán)力清單以儒家經(jīng)典為代表的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化來(lái)培育品格，實(shí)施“仁政”。

首先，權(quán)力清單應(yīng)成為“行政體制改革的宣言書(shū)”。權(quán)力清單制度以簡(jiǎn)明清單開(kāi)列和裁剪權(quán)力，將行政體制化繁為簡(jiǎn)，這是行政體制改革的重要成果。但是，權(quán)力清單不應(yīng)成為改革的目的及至改革的目標(biāo)，它包含以下內(nèi)容。一是視權(quán)力清單為政府確權(quán)明責(zé)的手段。權(quán)力清單只是政府履職擔(dān)當(dāng)?shù)目茖W(xué)工具、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的手段。應(yīng)把權(quán)力清單的出臺(tái)視為行政體制改革的宣言書(shū)，明示行政權(quán)力屬于誰(shuí)、為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)等根本問(wèn)題。權(quán)力清單制度應(yīng)順應(yīng)行政權(quán)力改革方向，劃清權(quán)力要素和邊界，將行政權(quán)力運(yùn)行軌跡明白無(wú)誤地刻畫(huà)出來(lái)。二是充分釋放政府務(wù)實(shí)進(jìn)取的信號(hào)。權(quán)力清單強(qiáng)烈地展現(xiàn)出政府將以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀，而不是為了清單而清單，為了爭(zhēng)名而搶曬清單。

其次，權(quán)力清單應(yīng)成為“依法行政的承諾書(shū)”。權(quán)力清單并不止于簡(jiǎn)單意義上對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)和權(quán)限的注明，而是按清單運(yùn)行權(quán)力做出的承諾。根據(jù)權(quán)力清單，凡是未經(jīng)過(guò)列入職權(quán)目錄的行政權(quán)力，政府均不得再予以行使，“法無(wú)授權(quán)不可為”。對(duì)于依法制定的權(quán)力清單，凡是列入職權(quán)范圍的事情，必須依法行政，不可缺位，不可推諉，“法有授權(quán)必須為”。

再次，權(quán)力清單應(yīng)成為“接受監(jiān)督的保證書(shū)”。權(quán)力清單制度的建立，是政府確權(quán)限權(quán)、杜絕權(quán)力濫用的保證。確權(quán)限權(quán)有多種途徑，中央之所以肯定權(quán)力清單，非常關(guān)鍵的原因在于權(quán)力清單保證權(quán)力更便于被監(jiān)督。一是保證糾錯(cuò)有門。清單中包含政府權(quán)力運(yùn)行自我監(jiān)測(cè)和糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)拒不糾錯(cuò)的，將行政問(wèn)責(zé)上升為政治問(wèn)責(zé)，使行政主體展開(kāi)自我救贖。二是保證監(jiān)督有體。權(quán)力清單公開(kāi)后，紀(jì)委監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)，公布舉報(bào)電話、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，建立公眾監(jiān)督下的違規(guī)用權(quán)問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格行使權(quán)力，對(duì)違法行政及時(shí)曝光和處理。三是保證申訴有路。如果權(quán)力清單設(shè)置或運(yùn)行不合理，應(yīng)在清單中明確公民或企業(yè)申訴的權(quán)利和路徑。建設(shè)維基政府，推行維基政務(wù)，利用好電子政務(wù)信息化平臺(tái)，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督申訴新機(jī)制，擴(kuò)大公民有序的政治參與，把規(guī)范權(quán)力、電子監(jiān)察與便民服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

最后，權(quán)力清單應(yīng)成為“為民服務(wù)的說(shuō)明書(shū)”。從根本上說(shuō)，行政權(quán)力是為民服務(wù)的工具，推進(jìn)權(quán)力清單制度，就是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用，把政府身上原本屬于市場(chǎng)、社會(huì)和民眾的權(quán)力完璧歸趙。從原理上看，權(quán)力清單應(yīng)體現(xiàn)依據(jù)國(guó)家憲法和法律，說(shuō)明權(quán)力這種配置如何推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化機(jī)理；從細(xì)節(jié)上看，權(quán)力清單觸及改

革深層次問(wèn)題，說(shuō)明公共權(quán)力的合法性來(lái)源、法理主體、權(quán)力邊界勘定及政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范。作為行政機(jī)關(guān)的行事標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力清單的內(nèi)容具有一定的穩(wěn)定性，從行政改革的大趨勢(shì)看，簡(jiǎn)政放權(quán)將長(zhǎng)期進(jìn)行，權(quán)力清單也自然適時(shí)調(diào)整，及時(shí)修訂，因此，依法推進(jìn)權(quán)力清單制度還需完善程序，把好關(guān)口。

三、推進(jìn)權(quán)力清單制度要完善“五經(jīng)”

依法構(gòu)建權(quán)力清單、及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單，需要遵循科學(xué)程序、堅(jiān)守治世從政之道。如果把權(quán)力清單制度視為一部經(jīng)書(shū)，那么，權(quán)力清單的調(diào)整就可以理解為五個(gè)環(huán)環(huán)相扣的階段。

第一，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)“念真經(jīng)”。權(quán)力清單制度的成敗在于其標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。我國(guó)作為單一制國(guó)家，各地方政府和政府部門的權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)是平衡的，因此，同級(jí)別政府或部門權(quán)力清單不能有大有小。目前各地清單不一樣，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，必須做好統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)權(quán)力類型標(biāo)準(zhǔn)做統(tǒng)一的設(shè)定，并根據(jù)不同類型權(quán)力的特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等具體標(biāo)準(zhǔn)。

第二，建章立制“守好經(jīng)”。權(quán)力清單制度的精髓在于其準(zhǔn)確性。守住權(quán)力清單制度建設(shè)已取得的成果，必須加緊配套制度的建章立制，沒(méi)有法律依據(jù)的權(quán)力要廢止，私造的權(quán)力要禁止，以制度的合力推進(jìn)權(quán)力清單的發(fā)展。

第三，依法規(guī)范“解真經(jīng)”。權(quán)力清單的影響力在于其承諾性。然而，實(shí)踐中無(wú)論對(duì)權(quán)力清單承諾與否，都可能帶來(lái)矛盾問(wèn)題。政府若不做出承諾或承諾不足，權(quán)力清單很難發(fā)揮作用。但是，若過(guò)度承諾，一旦權(quán)力清單與法律授權(quán)沖突，會(huì)造成法律的失靈。因此，權(quán)力清單承諾有著極高的技術(shù)要求。應(yīng)使權(quán)力清單授權(quán)有法、行使有規(guī)。將權(quán)力法定化，用組織法的形式明確每一級(jí)政府的職權(quán)范圍。

第四，政務(wù)公開(kāi)“傳真經(jīng)”。公開(kāi)才有公信，透明才有清明。只有使權(quán)力清單盡人皆知，才能破除行政權(quán)力的神秘感。不僅重視權(quán)力清單公開(kāi)的內(nèi)容和途徑，而且要關(guān)注政務(wù)公開(kāi)的結(jié)果和效果。這樣信息公開(kāi)，才能達(dá)到應(yīng)有的效果。

第五，追蹤決策“修好經(jīng)”。所謂追蹤決策，是指在決策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)決策目標(biāo)發(fā)生偏離或方案出現(xiàn)重大變化所做出的決策調(diào)整。權(quán)力清單只是劃清了靜態(tài)的權(quán)力，但社會(huì)生活是千變?nèi)f化的，須防范權(quán)力的僵化和泛化。這就要求對(duì)權(quán)力清單在原有優(yōu)化基礎(chǔ)上再次優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)雙重優(yōu)化。

四、推進(jìn)權(quán)力清單制度應(yīng)管好“六扇門”

在建構(gòu)權(quán)力清單制度的過(guò)程中，不能把權(quán)力清單簡(jiǎn)單地等同于對(duì)權(quán)力制約，也不能幻想只要推出了權(quán)力清單就管住了權(quán)力。當(dāng)前公布的權(quán)力清單，只是解決了一個(gè)權(quán)力“列單明細(xì)”的問(wèn)題，至于權(quán)力如何規(guī)范、怎樣運(yùn)行，其程序正義如何體現(xiàn)等問(wèn)題還有待解決。

第一，管住權(quán)力的“大門”，建構(gòu)上下一致的清單體系。行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，在運(yùn)行中一旦偏離設(shè)置權(quán)力的目的，必然出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、行政效率低下，傷害干群關(guān)系、惡化行政生態(tài)。因此，管住大門應(yīng)著眼于清單制度的徹底性和整體性，構(gòu)建覆蓋各級(jí)政府的權(quán)力清單體系。為此，要合理劃分各級(jí)政府在各類職能中的權(quán)力的底線和邊界，地方政府的權(quán)力清單都應(yīng)體現(xiàn)與上位政府和下位政府職能權(quán)限的區(qū)分度和協(xié)同度，形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接成序、執(zhí)行有效的完整清單體系。

第二，鎖住“暗門”，形成職權(quán)相稱的清單體系。管好大門，統(tǒng)一了清單標(biāo)準(zhǔn)，還需要清單科學(xué)合理并且到位。目前公布了“國(guó)務(wù)院各部門行政審批項(xiàng)目匯總清單”，但政府權(quán)力設(shè)置的“暗門”還留有余地，所謂“1235項(xiàng)權(quán)力”之中存在著需下放的行政審批權(quán)，亟需堵住。

第三，封住“旁門”，嚴(yán)格清單內(nèi)權(quán)力的規(guī)范?！芭蚤T”是指沒(méi)有名分的權(quán)力能夠公然行使。走“旁門”的典型表現(xiàn)就是審批權(quán)的行使，改“審批”為“備案”，內(nèi)容程序都沒(méi)變，以備案的名義審批，使審批從地上走到地下，或在行政審批上做減法、合并同類項(xiàng)，需要走的部門、程序一個(gè)都沒(méi)有少，暗地里在非行政審批中做加法，采取各種新方式對(duì)審批事項(xiàng)冠以非行政許可審批名義，使之表面合法化。

第四，堵死“后門”，構(gòu)建清單上權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)。通

過(guò)“后門”，政府在行使審批權(quán)力中，想給誰(shuí)批什么項(xiàng)目，就批給誰(shuí)，想批多少經(jīng)費(fèi)，就批多少經(jīng)費(fèi)，審批者的自由裁量權(quán)不受限制，造成許多項(xiàng)目資源分配不合理的后果。十八屆四中全會(huì)要求政務(wù)“五個(gè)公開(kāi)”，即結(jié)果公開(kāi)、決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)。

第五，關(guān)閉“旋轉(zhuǎn)門”，去除政企之間的利益瓜葛。“旋轉(zhuǎn)門”是指政府權(quán)力在公共部門和私人部門之間轉(zhuǎn)換角色獲取利益。通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”，政府表面上把資源分配權(quán)交接出去，但實(shí)際上又隱形化地被政府人員掌握和占有。應(yīng)剝離審批機(jī)構(gòu)設(shè)立的各類檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)企業(yè)化改制，實(shí)行違規(guī)審批問(wèn)責(zé)制，依法消除隱形兼職。

第六，剔除“玻璃門”，構(gòu)建監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！安ＡчT”是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管中謀不正當(dāng)利益的看不見(jiàn)的門。應(yīng)將政府權(quán)力清單的公開(kāi)納入法治和責(zé)任軌道，按照法律法規(guī)的要求，對(duì)各級(jí)政府及其部門的權(quán)力清單進(jìn)行合法性審核，動(dòng)態(tài)管理。要懲治逾越權(quán)力清單的行為，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，削減權(quán)力清單。

（本文作者：中共黑龍江省委黨校省行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任；中共黑龍江省委黨校2013級(jí)碩士研究生）

責(zé)任編輯：李冬葉