◎ 李紅梅劉 寧

中美地震災(zāi)害保險(xiǎn)比較與啟示

◎ 李紅梅1劉 寧2

地震災(zāi)害保險(xiǎn)可以有效減輕地震災(zāi)害給公民生命和財(cái)產(chǎn)造成的損失。中國(guó)兩國(guó)均未建立起統(tǒng)一的國(guó)家層面地震災(zāi)害保險(xiǎn)體制，兩國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)的歷史發(fā)展各有特點(diǎn)，在承保責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道、政府組織地震災(zāi)害保險(xiǎn)管理作用等方面均表現(xiàn)出差異。在我國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)體系建設(shè)中，應(yīng)發(fā)展以政府為主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)管理體系，同時(shí)建立完善多種地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散渠道。

地震災(zāi)害保險(xiǎn) 歷史沿革 承保責(zé)任 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移 比較與啟示

地震災(zāi)害保險(xiǎn)是地震災(zāi)害預(yù)防的重要措施之一，它的主要特征是調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)減輕地震災(zāi)害給公民生命和財(cái)產(chǎn)造成的損失，從而減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)不至于因地震災(zāi)害而滅失。本研究擬在調(diào)研美國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，從承保責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道、政府組織地震災(zāi)害保險(xiǎn)管理作用等方面比較與我國(guó)的異同，分析美國(guó)在地震保險(xiǎn)建設(shè)方面的可資借鑒之處，提出對(duì)我國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展的啟示。

1、美國(guó)的地震災(zāi)害保險(xiǎn)

美國(guó)在聯(lián)邦層面并沒有針對(duì)地震災(zāi)害保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理機(jī)制和法律規(guī)定，地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)基本上由各州獨(dú)立管理開展。因而，將在簡(jiǎn)要梳理美國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，選取美國(guó)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相對(duì)發(fā)達(dá)的加利福尼亞州著重介紹。

1.1 美國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)的歷史沿革

在美國(guó)聯(lián)邦層面，對(duì)于地震災(zāi)害保險(xiǎn)沒有統(tǒng)一的承保機(jī)制。地震后，聯(lián)邦政府為受災(zāi)公眾提供的主要資金資助形式是低息貸款，對(duì)于無(wú)力償還低息貸款的人群，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理局提供相應(yīng)的補(bǔ)助金。

在州級(jí)層面，美國(guó)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是在破壞性地震的催化下產(chǎn)生的，其最早發(fā)展動(dòng)力可追溯到1906年的洛杉磯地震，自1916年起，地震保險(xiǎn)作為一項(xiàng)獨(dú)立的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開始得到發(fā)展，且基本上由商業(yè)公司提供。由于1906年洛杉磯地震80%以上的損失由火災(zāi)造成，造成多數(shù)社會(huì)公眾認(rèn)為多數(shù)地震損失是由火災(zāi)造成的錯(cuò)覺，覺得既然購(gòu)買火險(xiǎn)就足夠應(yīng)付損失，那么單獨(dú)購(gòu)買地震保險(xiǎn)就顯得沒有必要，因此，后來(lái)一些保險(xiǎn)公司也將地震保險(xiǎn)包含在火險(xiǎn)中銷售。然而，1925年的圣巴巴拉地震使多數(shù)持此想法的公眾損失嚴(yán)重，因?yàn)榇舜蔚卣鸷蟛]有發(fā)生大規(guī)模的火災(zāi)，所以火險(xiǎn)在災(zāi)后重建中未發(fā)揮任何作用。隨后，地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)得到了大規(guī)模發(fā)展。然而，當(dāng)?shù)卣馂?zāi)害的記憶淡化之后，地震保險(xiǎn)購(gòu)買數(shù)量下降很快，盡管如此，隨著提供保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)公司數(shù)量的發(fā)展，在1940-1950年間，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)著，1971年的圣費(fèi)爾南多谷地震更是催生了保險(xiǎn)業(yè)銷售記錄。但是，隨后發(fā)生的若干次大地震，如1989年的洛馬普列塔地震、1994年北嶺地震和1994年洛杉磯地震，造成地震保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了巨大的供需矛盾，使許多保險(xiǎn)業(yè)者因遭受重大損失和對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，停止或縮減了地震險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，一些沒有退出市場(chǎng)的保險(xiǎn)業(yè)者調(diào)整修改了原有的地震保險(xiǎn)的條件和范圍，造成居民購(gòu)買地震保險(xiǎn)意愿下降。鑒于此，1994年洛杉磯地震后，美國(guó)政府公共力量開始介入原來(lái)的純商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，并成立了政府組織來(lái)管理地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其標(biāo)志就是1996年美國(guó)加州地震保險(xiǎn)局的成立。

1.2 加州地震災(zāi)害保險(xiǎn)

加利弗尼亞州是美國(guó)地震災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一，同時(shí)也是美國(guó)地震保險(xiǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。1994年洛杉磯地震后，為解決保險(xiǎn)業(yè)供需矛盾的問題，加州政府于1996年設(shè)立了加州地震保險(xiǎn)局（California Earthquake Authority，CEA）。該局由17家私人保險(xiǎn)公司聯(lián)合出資設(shè)立，委托政府代表公眾進(jìn)行管理，管理委員會(huì)成員由政府部門和保險(xiǎn)企業(yè)代表構(gòu)成?？梢钥闯?，加州地震保險(xiǎn)局是一個(gè)由私人組織籌集資金，政府特許經(jīng)營(yíng)的公司化組織，是公眾管理的私營(yíng)基金，并不是政府組織部門。加州地震保險(xiǎn)局是全球范圍內(nèi)居民地震保險(xiǎn)最大的提供者之一，其地震險(xiǎn)合約更是美國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)模版。

1.2.1 資金來(lái)源

加州地震保險(xiǎn)局作為政策性保險(xiǎn)的提供者，州政府并沒有在資金方面給予的直接支持。其資金的來(lái)源主要有三方面。一是日常保戶的保費(fèi)收入和當(dāng)?shù)貢?huì)員公司向基金賬戶的繳費(fèi)；二是自有資金的經(jīng)營(yíng)所得，如貸款、再保險(xiǎn)、依照法律的相關(guān)規(guī)定來(lái)發(fā)行公債等；三是政府提供的間接財(cái)政支持，如免除收入所得稅。

1.2.2 承保責(zé)任

加州地震保險(xiǎn)的承保責(zé)任主要是因地震（震動(dòng)和地裂）直接造成的房屋和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失，而因地震間接造成的損失（如火災(zāi)、水災(zāi)等）則由其它的險(xiǎn)種涵蓋。

1.2.3 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制

加州地震保險(xiǎn)局主要通過兩種途徑來(lái)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，一是利用再保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)分擔(dān)一部分地震保險(xiǎn)的份額；二是利用開發(fā)各種地震保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品，地震保險(xiǎn)期貨、巨災(zāi)保險(xiǎn)期權(quán)、巨災(zāi)保險(xiǎn)債券等來(lái)分散地震承保風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.4 承保現(xiàn)狀

目前，加州地震保險(xiǎn)局主辦的保險(xiǎn)占整個(gè)加州地震保險(xiǎn)市場(chǎng)份額的70%以上，是加州最大的地震保險(xiǎn)提供機(jī)構(gòu)。盡管如此，在加州僅有約10%的房屋所有者加入了地震保險(xiǎn)，這與該地區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)高（約占據(jù)了美國(guó)三分之二的地震風(fēng)險(xiǎn)）、約有80%居民居住在斷層附近的地震形勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。

2、中國(guó)的地震災(zāi)害保險(xiǎn)

2.1 中國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展的歷史沿革

我國(guó)政府歷來(lái)十分重視地震保險(xiǎn)工作，地震保險(xiǎn)責(zé)任最早在1951年實(shí)行的普通火險(xiǎn)辦法中就已有規(guī)定。1979年恢復(fù)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來(lái)，地震風(fēng)險(xiǎn)就被列為基本保險(xiǎn)責(zé)任范圍。隨著改革開放的深入，我國(guó)的保險(xiǎn)體制發(fā)生了重大的變化，從中國(guó)人民保險(xiǎn)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，變?yōu)槎嗉疑虡I(yè)保險(xiǎn)公司并存、競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的局面。我國(guó)政府也在這一時(shí)期加強(qiáng)了對(duì)地震保險(xiǎn)的規(guī)定，如1990年國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[1990]62號(hào)文件要求和動(dòng)員各類企事業(yè)單位尤其是生命線工程及廣大群眾積極參加中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開辦的各類保險(xiǎn)，1992年又以國(guó)辦發(fā)[1992]12號(hào)文件提出“開展地震保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)互助、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高抗震救災(zāi)能力的有效途徑”。

后來(lái)，由于我國(guó)地震保險(xiǎn)一直與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)捆綁在一起，保險(xiǎn)基金的積累缺乏保證。又鑒于很多國(guó)家將地震風(fēng)險(xiǎn)剔除商業(yè)承保范圍，而將其列入特殊風(fēng)險(xiǎn)，通過政策性風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制來(lái)處理地震保險(xiǎn)，因此，自1996年7月1日起，地震災(zāi)害也被我國(guó)保險(xiǎn)公司從財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)承保范圍內(nèi)剔除。但是，中國(guó)人民銀行和中國(guó)地震局一直都對(duì)地震災(zāi)害保險(xiǎn)給予關(guān)注。

之后的1996-2001年間，是我國(guó)地震保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的低谷時(shí)期，地震災(zāi)害的商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率非常低。2001年之后，中國(guó)保監(jiān)會(huì)連續(xù)下發(fā)了（保監(jiān)發(fā)[ 2 0 0 1 ] ）61號(hào)、96號(hào)和160號(hào)文件進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)財(cái)險(xiǎn)擴(kuò)展地震風(fēng)險(xiǎn)的管理，但明確地震險(xiǎn)只能作為企業(yè)財(cái)險(xiǎn)的附加險(xiǎn)承保，不得單獨(dú)承保，明確地震保險(xiǎn)項(xiàng)目需在保單中單獨(dú)列示地震險(xiǎn)費(fèi)率，不得以零費(fèi)率承保，并且仍需報(bào)保監(jiān)會(huì)審批。2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展意見》中特別說明：中國(guó)要建立國(guó)家財(cái)政支持的地震風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，主要由民政、地震、防汛抗旱等政府工作部門承擔(dān)?！?國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》也明確提出，要加強(qiáng)巨災(zāi)綜合應(yīng)對(duì)能力建設(shè)， 逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范與救助機(jī)制，探索建立適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系。在法律層面上，《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第35 條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)?！毙滦抻喌摹吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第45條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)?！边@些規(guī)定從法律和政策層面給建立地震保險(xiǎn)制度提供了依據(jù)。

2.2 地震災(zāi)害保險(xiǎn)在災(zāi)后補(bǔ)償方面的承?，F(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)對(duì)地震災(zāi)后補(bǔ)償一直采取政府財(cái)政補(bǔ)貼和民間捐贈(zèng)的形式，主要依賴于國(guó)家財(cái)政，地震保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)機(jī)制在減輕地震風(fēng)險(xiǎn)損失方面的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。實(shí)際上，我國(guó)傳統(tǒng)上都將地震保險(xiǎn)看作是一種社會(huì)保障或社會(huì)福利事業(yè)，更多地強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在歷次地震災(zāi)害發(fā)生后，中央財(cái)政投入86%，省財(cái)政投入10.2%，市財(cái)政3.2%，縣級(jí)財(cái)政為0.6%。從1983年至2007年，我國(guó)24次破壞性地震后，保險(xiǎn)公司賠付30236.78萬(wàn)元，平均每次1259.87萬(wàn)元，只占同期地震救災(zāi)款的5%。2008年汶川地震中，來(lái)自保險(xiǎn)業(yè)的賠償僅為1 6．6億元，保險(xiǎn)給付的賠償金所占損失的比例不到5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界30%的平均水平。由此可見，中央財(cái)政一直主導(dǎo)著地震災(zāi)害補(bǔ)償，并一直作為最大的出資人，而商業(yè)化地震保險(xiǎn)的賠付率非常低。

3、比較

從對(duì)中美兩國(guó)地震災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r的介紹中，可以看出兩國(guó)都經(jīng)歷了地震商業(yè)發(fā)展的低谷時(shí)期，并且均未在國(guó)家層面建立起較為完善的地震災(zāi)害保險(xiǎn)制度。但是，美國(guó)加州地震保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展代表了美國(guó)州級(jí)層面地震保險(xiǎn)發(fā)展的先進(jìn)水平，與之相比，我國(guó)的地震保險(xiǎn)事業(yè)表現(xiàn)出較明顯的差距和差異。

3.1 政府組織在地震保險(xiǎn)管理中發(fā)揮的作用

在美國(guó)，政府組織直接參與了地震保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的管理。如美國(guó)加州地震保險(xiǎn)局盡管是由私有個(gè)體出資設(shè)立的，但是其管理委員會(huì)是由政府代表和企業(yè)代表共同組成的，政府部門的人員直接參與了地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作的管理，如地震保險(xiǎn)基金的投資管理、地震保險(xiǎn)責(zé)任的劃分等。相比之下，我國(guó)政府部門主要是通過出臺(tái)文件、意見等形式對(duì)地震保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，并未直接介入地震災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)管理。

3.2 承保責(zé)任

美國(guó)通常的地震保險(xiǎn)承保責(zé)任是“由地震直接災(zāi)害所造成的房屋和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失”，而我國(guó)地震保險(xiǎn)承保責(zé)任則幾經(jīng)變化。1996年之前，地震屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的承保責(zé)任范疇，而之后則被剔除此范圍，直到2001年，地震險(xiǎn)才可作為財(cái)產(chǎn)的附加險(xiǎn)承保。關(guān)于家庭財(cái)產(chǎn)的地震責(zé)任問題更是長(zhǎng)期未被提及，直至2006年，中國(guó)大地保險(xiǎn)江西分公司開發(fā)出“大地解憂”房屋地震保險(xiǎn)并進(jìn)行試點(diǎn)推廣，才彌補(bǔ)了此方面的空白。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道

美國(guó)地震保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道相對(duì)完善，包含再保險(xiǎn)及開發(fā)地震保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品來(lái)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等方式。相比之下，我國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制尚未建立，因而缺乏對(duì)地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移提供信息和數(shù)據(jù)參考，再加上我國(guó)地震保險(xiǎn)業(yè)起步較晚，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)積累，經(jīng)營(yíng)技術(shù)和服務(wù)水平相當(dāng)有限，造成我國(guó)地震保險(xiǎn)業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面能力有限。

4、啟示

4.1 發(fā)展以政府為主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)管理體系

通過對(duì)美國(guó)地震保險(xiǎn)體系的了解不難發(fā)現(xiàn)，政府在其中扮演著至關(guān)重要的角色。由于地震保險(xiǎn)屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)，且自身具有一定的救助性質(zhì)，因而政府的組織和參與能提高其效率。政府主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)既可以在經(jīng)營(yíng)目的上保護(hù)公眾的利益，又可以有效地整合資源，并且實(shí)現(xiàn)資金的安全管理和使用。因此我國(guó)的地震保險(xiǎn)急需建立政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制以及巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，政府既要通過政策支持扶植其成長(zhǎng)，又要承擔(dān)起地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任。

4.2 建立完善多種地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散渠道

美國(guó)地震保險(xiǎn)尤為值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)是其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，包括建立發(fā)展再保險(xiǎn)市場(chǎng)、地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、開發(fā)地震保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品等等。我國(guó)也應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，在逐步提高資本市場(chǎng)運(yùn)行效率的基礎(chǔ)上，借鑒和參考國(guó)外在再保險(xiǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立健全巨災(zāi)保險(xiǎn)基金并積極開發(fā)各種地震保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品，完善地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

作者單位：
1.河北省地震局
2.河北傳媒學(xué)院

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