◎ 王冠中

加快完善京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制

◎ 王冠中

加快京津冀協(xié)同發(fā)展，完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制務必同行。京津冀在交通等方面的一體化，會使區(qū)域公共衛(wèi)生風險增大。完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制，可以從靜態(tài)視野下的“結構性協(xié)同機制”和動態(tài)過程中的“程序性協(xié)同機制”進行系統(tǒng)架構，并在具體舉措方面盡快建立京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控領導機構，加強區(qū)域疫病協(xié)同防控專業(yè)人才隊伍建設，大力培育區(qū)域內應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同文化，做到防患未然。

京津冀協(xié)同發(fā)展 疫病防控 公共衛(wèi)生風險 協(xié)同機制

1、京津冀協(xié)同發(fā)展亟待完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制

2014年2月，習近平總書記主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展專題座談會，京津冀協(xié)同發(fā)展作為一個重大國家戰(zhàn)略再次被凸顯。3月，“加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經濟協(xié)作”的內容被寫入政府工作報告。隨后，國務院專門成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組”，負責具體工作推進。12月，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推進會召開，明確2015年相關工作重點和重大項目清單。2015年3月，由中央財經領導小組第九次會議審議研究的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，也正在做出爐前的最后修訂和研討工作。在此背景下，區(qū)域內“兩市一省”相關部門積極響應，形成了頂層設計和區(qū)域協(xié)同的良性互動態(tài)勢，京津冀協(xié)同發(fā)展快馬加鞭。但強調規(guī)模發(fā)展能夠帶來“1+1＞2”的協(xié)同效應時，我們不應忽視，都市圈發(fā)展可能會導致潛在疫病風險增大。京津冀在交通等方面的一體化，會使爆發(fā)期疫病傳播速度加快。隨著區(qū)域內阻隔疫病的“天然屏障”被移除，人員等生產要素流動加速，人畜等疫病易染體接觸概率增大，疫病傳播也會跟著進入快車道。此外，區(qū)域經濟一體化會增大疫病防控難度。根據第六次人口普查數據，京津冀區(qū)域內人口超過1億，人口密度高達484人/每平方公里，是全國平均人口密度的4倍。協(xié)調如此大規(guī)模人口的疫病防控，在資源整合、信息共享、疫病防控體系構建等方面，將更為復雜和不易。

歷史上，這一區(qū)域內的疫病防控，基本上是采用“堵”的應對方式。遠的不說，新中國成立初期，人民政府對“察北鼠疫”（因疫源地在察哈爾盟租銀地行政區(qū)而得名）的應對，基本措施就是“堵”。當時為保衛(wèi)首都，設置了三道嚴密封鎖線，分別為疫區(qū)封鎖線、京郊封鎖線和城區(qū)封鎖線，層層隔離，人人檢疫。經過40天奮戰(zhàn)，最終成功將鼠疫“堵”在城門之外。2003年北京非典防控，“隔離”也是其主要應對舉措?！胺狻焙汀岸隆钡目挂叻绞?，在京津冀協(xié)同發(fā)展進程中，勢必會遭遇挑戰(zhàn)。隨著交通、物流、通訊等方面一體化，要做到“封而不漏”、“堵而不泄”，難度必將大增。京津冀協(xié)同發(fā)展拷問我們：如何在開放條件下有效化解疫病風險？

從國際經驗看，都市圈發(fā)展應與國家疫病防控體系現(xiàn)代化同步推進。以美國為例，位居世界五大都市圈之首的紐約都市圈，在其形成和發(fā)展進程中，1950年前后是一個關鍵期。這一時期，區(qū)域內大都市帶從形成走向成熟。隨著中心城市規(guī)模擴大，人口密度增加，人員流動加速，公共衛(wèi)生風險也在增大。為有效防控疫病風險，美國公共衛(wèi)生服務部在整合二戰(zhàn)期間臨時戰(zhàn)地瘧疾控制辦公室（MCWA）的基礎上，于1946年正式成立了國家疫病防控中樞組織——疾病控制與預防中心（CDC），并于1951年增設流行病信息服務部（EIS）。從時間節(jié)點看，這絕非歷史巧合，某種意義上，它是都市圈發(fā)展在國家疫病防控體系現(xiàn)代化上的體現(xiàn)。紐約都市圈發(fā)展與美國國家疫病防控體系現(xiàn)代化的同步推進，可為國內都市圈發(fā)展提供借鑒。

加快完善京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制，對于有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重要意義。一方面，區(qū)域疫病協(xié)同防控機制使當前分散的公共衛(wèi)生資源得以科學整合，為有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件奠定物質基礎。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃中，京津冀協(xié)同發(fā)展涉及京、津兩個直轄市和河北省11個地級市的80多個縣（市），其中已經納入首都經濟圈的城市如北京、天津、張家口、承德、秦皇島、唐山、保定等，在各自的公共衛(wèi)生資源使用上，基本上是各自為政，這對有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件極為不利。完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制的一項重要內容，就是要整合分散在各地方政府、尤其是區(qū)域內各城市政府中的公共衛(wèi)生資源，實行“以任務定資源流向”的新型公共衛(wèi)生資源配置方式，使資源利用發(fā)揮“1+1＞2”的協(xié)同效應，從而實現(xiàn)域內公共衛(wèi)生資源利用的低耗高效。另一方面，區(qū)域疫病協(xié)同防控機制在體制機制上做大文章，有利于加快突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的制度化建設步伐。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置走制度化之路，既是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等法規(guī)的基本要求，也有利于保證各項應對舉措能夠持續(xù)高效。當前我國突發(fā)事件應對中的“一案三制”，實際上都是在強調制度建設。京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制從體制機制入手，必將為新型城鎮(zhèn)化進程中都市圈的加速發(fā)展提供公共衛(wèi)生安全保障。

2、京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制的系統(tǒng)架構

完善京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制，借用經合組織（OECD）對跨部門協(xié)同機制的概念，可以從靜態(tài)視野下的“結構性協(xié)同機制”和動態(tài)過程中的“程序性協(xié)同機制”進行系統(tǒng)架構。

2.1 結構性協(xié)同機制

“結構性協(xié)同機制”為京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控提供組織依托。當前，京津冀區(qū)域疫病防控的主要力量，可概括為如下三類：一是以權威為基礎的區(qū)域內公共部門和公立機構，包括區(qū)域內各級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、駐地解放軍各級衛(wèi)生主管部門、各級政府疾控和檢驗檢疫機構、公立醫(yī)療機構、公立衛(wèi)生科研組織和公立衛(wèi)生教育機構等；二是以群眾自治為代表的區(qū)域內社會力量，包括單位、個人、基層群眾組織、衛(wèi)生志愿組織、私營（民營）醫(yī)療衛(wèi)生機構和衛(wèi)生教育機構等；三是以聯(lián)防聯(lián)控為目標的跨區(qū)域合作力量，包括與京津冀區(qū)域比鄰的地區(qū)、相關國際衛(wèi)生組織乃至國際社會。這三支力量構成了區(qū)域疫病防控的三個子系統(tǒng)。根據哈肯的協(xié)同學原理，要實現(xiàn)系統(tǒng)整體功能增強，前提是要發(fā)揮這些子系統(tǒng)在疫病防控中的“自組織”能力，使其展現(xiàn)出應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的積極性、主動性和創(chuàng)造性，同時又確保各子系統(tǒng)之間在應急處置中能夠相互照應、相互增強。

2.2 程序性協(xié)同機制

“程序性協(xié)同機制”為京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控提供科學的程序安排和高效的配套技術。議程設定是疫病防控的“軟件”。根據《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法規(guī)，疫病防控主要包括預防與應急準備、疫情報告與發(fā)布、應急決策與指揮、應急處置與反饋、衛(wèi)生監(jiān)督與法律追責等制度化程序。這些程序要做到協(xié)同，一方面要完善程序內部和程序之間的完美嚙合，剔除不合理的方面和環(huán)節(jié)，從而使程序運行更為順暢。以艾滋病防控為例，根據國家衛(wèi)計委最近公布的“中國艾滋病地圖”數據，截至2014年10月底，北京市報告艾滋病感染者及病人18635例，天津市2478例，河北省5315例。其中北京2014年1至10月新增2932例，較去年同期增長了21.3%，且北京已成為國內報告學生感染者超100例的10個省份之一。同時，2014年以來，河北省青年學生感染艾滋病的增幅也高達51.4%。要有效遏制艾滋病傳播加速和感染群體青年化等趨勢，京津冀須在疫病預防、疫情監(jiān)測報告、應急處置和反饋等議程上協(xié)調配合，確保政策法規(guī)和操作流程無縫對接。另一方面，針對不同疫病流行特點，各程序運行應不拘一格、相互激蕩，鼓勵有利于提高疫病防控效率的新思想和新觀點能夠快速呈現(xiàn)，從而通過“臨界漲落”促成疫病防控程序升級。在這方面，世界衛(wèi)生組織的經驗可供借鑒。為化解當前在西非國家流行的埃博拉疫病風險，2014年8月，世衛(wèi)組織制定了《埃博拉疫情應對路線圖》，專門設置了一些疫病防控的“優(yōu)先活動”，便于“跨界”協(xié)同的實現(xiàn)。《國際衛(wèi)生條例（2005）》也引進新的防疫觀念，在方便世衛(wèi)組織實施整體協(xié)同的前提下，賦予各國更大的應急響應靈活度。

配套技術主要指為提高疫病防控效率、減少資源浪費而采用的技術支持，主要包括應急資源管理技術和應急信息管理技術等方面。應急資源管理技術，涉及疫病防控中對應急物資采集、分類、查詢、調度、跟蹤、召回等諸多環(huán)節(jié)。管理技術越嫻熟，各環(huán)節(jié)銜接越順暢，不同疫病防控力量之間的協(xié)同也就越易實現(xiàn)?？傮w目標是人盡其才，物盡其用，低耗高效，杜絕浪費。應急信息管理，前提是要建立一個統(tǒng)一的應急信息交流共享平臺?？梢钥紤]整合北京市、天津市和河北省各級政府衛(wèi)生行政主管部門和相應疾控機構的現(xiàn)有網站、數據庫和衛(wèi)生監(jiān)測力量，形成一個集電話、網絡、自媒體（微信、微博等）于一體的信息交流共享平臺，并確保這一平臺與應急指揮、決策支持等平臺無縫對接，使應急信息獲取、存儲、交流、共享、保護等環(huán)節(jié)能夠產生協(xié)同效應，從“混沌”走向有序，最終實現(xiàn)信息增值。

3、完善京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制的具體建議

上述“結構性協(xié)同機制”和“程序性協(xié)同機制”是京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制的系統(tǒng)架構。在此架構下，要使“結構性協(xié)同機制”和“程序性協(xié)同機制”在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中發(fā)揮作用，還需要如下方面的具體配套舉措。

3.1 加快建立京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控領導機構

2014年12月2日，中國中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，以解決地方法院審判跨行政區(qū)案件難等問題。公共衛(wèi)生界可以借鑒司法領域設立跨區(qū)域巡回法庭的做法，探索重大疫病防控領導機構的設立與行政區(qū)劃適度分離，解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中各自為政的矛盾。可以考慮由國務院“京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組”和國家衛(wèi)計委（中國疾控中心）聯(lián)合，各自抽調出一部分專家和專業(yè)防控人員，成立一個專門負責京津冀區(qū)域公共衛(wèi)生風險的應急管理辦公室，負責區(qū)域內不同城市政府之間公共衛(wèi)生資源的整合和調度，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中不同子系統(tǒng)之間以及各子系統(tǒng)內部縱向和橫向上的協(xié)同，改變當前因行政區(qū)劃等造成的“結構障礙”，破除機構壁壘，清除職能碎片，做到在疫病防控中互通有無、互利共贏。同時，根據疫病防控需要，還可以成立一些臨時機構，如政策協(xié)調小組、城際聯(lián)席會議和專題防控小組等，最終形成區(qū)域疫病協(xié)同防控的整體性結構安排。在新中國早期的重大疫病防控中，成立跨區(qū)域協(xié)調領導機構的做法比較常見，如1955年成立的中共中央防治血吸蟲病領導小組，1960年成立的北方防治地方病領導小組等。這些領導機構都具有協(xié)調不同地方政府和不同層級政府共同防控疫病的作用，雖然不同程度上帶來了機構臃腫的問題，但對公共衛(wèi)生資源的有效整合，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應對做出了貢獻。

3.2 加強區(qū)域疫病協(xié)同防控的專業(yè)人才隊伍建設

據《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒（2013）》的統(tǒng)計數據，到2012年底，京津冀地區(qū)疫病預防控制中心人員總數14915人，其中衛(wèi)生技術人員10347人，分別占京津冀地區(qū)常住人口總數的1.56‰和1.08‰，防疫任務的艱巨性可見一斑。加強區(qū)域疫病協(xié)同防控的專業(yè)人才隊伍建設，一方面是要大力培養(yǎng)疫病防控專業(yè)人員，增加專業(yè)疫病防控人員的總數量，并加強這支隊伍的人才素質建設，提高專業(yè)疫病防控人員的質量；另一方面，更要加強京津冀區(qū)域疫病防控的專業(yè)人力資源整合，實現(xiàn)區(qū)域內專業(yè)人力資源共享，增強現(xiàn)有人才隊伍在面對重大疫病時的協(xié)同作戰(zhàn)能力， 發(fā)揮專業(yè)人才使用的協(xié)同效應。

3.3 大力培育區(qū)域內應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同文化

如果將機構、資源等比作疫病防控的“硬件”，那協(xié)同文化便是“軟件”，是完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制的應有之義。具體舉措包括：一方面，要以區(qū)域內現(xiàn)有公共衛(wèi)生機構為基礎，加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效應對的社會宣傳、教育和演練。這方面美國的做法是由聯(lián)邦疾病控制與預防中心（CDC）聯(lián)合美國紅十字會等組織，定期到社區(qū)、基層衛(wèi)生院舉辦突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的知識講座和演練，宣傳疾病預防和應急處置常識，提高社會民眾的相關知識和疫病防控警覺意識，值得借鑒。對于普通百姓而言，平時對公共衛(wèi)生事件應急處置的知識掌握很少，防控意識和協(xié)同意識都很淡薄。2003年非典之后，中華醫(yī)學會曾對北京、上海和廣州三地市民衛(wèi)生習慣進行了一項問卷調查，結果發(fā)現(xiàn)當疫情得到有效控制以后，40%的被訪問者表示自己及家人“從公共場合回到家不那么勤快地洗手了”。這項調查也表明，協(xié)同文化的形成非一朝一夕之功，需要經常性的培育舉措跟進。另一方面，可以考慮以區(qū)域內大、中、小學為單位，對在校學生定期開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置、協(xié)同防控和應急信息共享模擬等方面的知識教育和參與式學習，使每個公民從小就養(yǎng)成對疾病“防微杜漸、從小做起”的意識，在實踐中體驗到齊心協(xié)力才能眾志成城的道理，從而形成“公共衛(wèi)生關系你我他”、“人人講衛(wèi)生”的良好社會氛圍。

在京津冀協(xié)同發(fā)展特定歷史進程中，疫病是環(huán)境對政治體系的挑戰(zhàn)，通過完善區(qū)域疫病協(xié)同防控機制，來加強區(qū)域內各級政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，是政治體系對這種挑戰(zhàn)的回應?；貞Ч绾危粌H關乎首都經濟圈內人民生命財產安全，也直接影響到政治體系在民眾心目中的認同感。從這個意義上說，完善京津冀區(qū)域疫病協(xié)同防控機制，不僅是個醫(yī)療衛(wèi)生問題，也是個重大的政治問題，疫病防控背后的這個“隱喻”，不可小覷。

作者單位：首都師范大學政法學院

國家社科基金項目“新中國重大疫病防控中的政府協(xié)同及實現(xiàn)機制研究”（項目批準號：14BZZ088）階段性成果。